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中图分类号: D922.1
“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。近年来,随着国家“三农”投入的大幅增加,涉农贪污贿赂犯罪呈增多之势,影响了新农村建设的顺利进行。检察机关作为法律监督机关,在保障社会主义新农村建设工作上肩负重大职责,需要不断发挥检察职能,依法查处侵害农民利益的职务犯罪,使检察工作主动服从和服务于党和国家的中心工作,强化检察机关法律监督职能,推进反腐败斗争深入开展,切实维护广大农民的切身利益。笔者结合浙江省慈溪市人民检察院去年查办的涉农职务犯罪案件,浅谈当前涉农职务犯罪呈现的新动向、产生新动向的主客观原因及遏制涉农腐败的预防举措。
一、涉农职务犯罪案件七大新动向
(一)涉嫌罪名由集中向多样化转变
据统计,2006至2007年间浙江省慈溪市人民检察院院办理的涉农职务犯罪案件涉及的罪名比较集中,主要是贪污罪和受贿罪;而2008年间,该1院办理的涉农职务犯罪案件共计8件,其中受贿罪3件3人,占所有涉农职务犯罪案件人数的37.5%,职务侵占罪2件2人,占所有涉农职务犯罪案件人数的25%,滥用职权罪3件3人,占所有涉农职务犯罪案件人数的37.5%,涉及的罪名呈现多样化特征。
(二)涉及领域由单一向复杂化转变
2008年以前,涉农职务犯罪领域主要集中在农村土地开发征用、土地使用权转让、土地购买等方面,较为单一;2008年以来,我院查处的社会主义新农村建设中发生的职务犯罪案件涉及到农村的土地征用、集体土地转让、道路建设、集镇建设等诸多领域,尤其集中于农村基础设施建设领域,该领域共发生职务犯罪案件4 件4 人,占所有涉农职务犯罪案件人数的50%。这些领域的案件在作案环节上涉及土地征用开发、企业用地审批、专项款物管理、虚假或减少村集体土地转让金入账等众多环节上。如我院办理的某镇人民政府系列案件,是在土地整理工程中,工作人员利用职务之便,在工程结算中徇私舞弊,滥用职权,违反合同多支付工程款,造成国家重大经济损失;个别土地储备中心领导利用职务便利,在企业用地手续审批等环节上,收受贿赂。
(三)涉案人员的身份以村党支部书记、村委会主任和农办工作人员居多。在2008年查办的8人涉农案件中,乡镇党政机关干部(主要是指乡镇党委、政府和财政所等各站所工作人员等对涉农资金的使用具有管理权限的人员)有4人,村正副党支部书记有2人,村委会正副主任有2人,分别占涉农案件罪犯人数的50%、25%、25%。从中可以看出,享有涉农资金分配权的乡镇党政机关工作人员涉案的较多,而对村级财务开支具有重要决策权的村支书、村委会主任等人,则是涉农案件的高发人群,占所有人数的50%。
(四)涉案人员的年龄结构趋于集中,而文化结构层次多
从2008年涉农职务犯罪案件人员的年龄来看,大多数人都是晚节不保,41至60岁是该案件的高发年龄段。在查办的8人中,年龄在41岁至50岁之间的有3人,51岁至60岁之间的有5人,分别占涉农案件总人数的37.5%、62.5%,年龄结构较为集中。而涉案人员的文化层次却呈现多样化的特点,小学、初中、大专等文化程度不一。通过对涉案8人文化程度的统计分析,发现具有小学文化程度的有4人,初中文化程度的有1人,大专文化程度的有3人,分别占涉农案件人数的50%、12.5%、37.5%。
(五)涉农职务犯罪人员合伙型犯罪突出,且作案手段多样化
过去涉农职务犯罪一般是单人作案,近年来却接连出现合伙型犯罪,合伙实施犯罪的比例大大增加,“群蛀现象”严重,一查就能“拔出萝卜带出泥”。如:2008年办理的某镇土地征用及村集体土地非法转让贿赂、职务侵占案件中,出现相互利用、相互勾结,形成“利益链条”,谋取私利,先后查处该镇某村党支部书记1名、某村村委会主任1名和2 名该村从事土地管理工作的工作人员。从作案手段来分析,职务犯罪的作案手段除了截留侵吞、索贿受贿、捞取回扣等传统型外,还出现了一些新型手段,如有的使用减少财务入账的方式私分差价款;有的利用手中之权在有利可图的项目中滥用职权,徇私舞弊,多支付工程款,从中谋利;有的巧立名目,集体私分,公开侵占国有集体资金,等等。
(六)乡镇机关及村“一把手”作案较多
从作案主体的身份来看,在新农村建设中涉嫌职务犯罪案件的主体中,农村基层组织工作人员所占比重较大,主要包括村委的主要负责人,也有乡镇负责涉农资金管理的一般工作人员。古人云“上贪则下赃,上廉则下洁,上行则下效”。在我院去年查处的8件8人新农村建设职务犯罪案件中,其中犯罪主体为:乡镇政府一般工作人员3件3人,占此类案件总数的37.5%;农村基层组织工作人员的案件有5件5人,占此类案件总数的62.5 %。其中:村党支部书记、村委会主任等“一把手”就有5人,占62. 5 %。
(七) 损害农民群众利益,犯罪社会危害性较大
与其他职务犯罪有所区别的是:新农村建设中涉嫌职务犯罪案件的侵害对象比较具体,有些职务犯罪是直接侵害百姓的切身利益,群众反响大。如:把村集体土地利用职务便利非法转让,并通过减少入账的方式,私分差价,损害广大农民的利益。还有些公职人员,利用肩负发放农村基础设施建设工程款的职责,打起惠民利民基础设施建设工程款的主意,勾结工程实施方,徇私舞弊,多支付工程款,损人利已。如:某镇在组织土地整理工程中,负责工程资金发放管理的陈某、徐某、方某三人,暗地串通,违背有关要求,打起工程款的主意,并从工程承包方谋取私利,群伙作案造成恶劣的社会影响。
二、涉农职务犯罪案件出现新动态的原因
(一)审批权力集中而监管制约不力,是案件出现新动态的客观条件
目前在新农村建设基础设施工程的的资金拨付和结算等方面,一把手的权力过于集中,但却缺少应有的监督,导致职务犯罪案件的高发。权力失去制约监督必然走向腐败,这已被大量的职务犯罪事实所证明。“这种非对称性可以使权力在资源的提取和分配上掌握绝对主动权而造成对公民权利的侵夺。历史也的确告诫过人们,过大的、无节制扩张的权力与缺乏公共权力一样,都将给社会生活造成巨大的灾害。”i由于基层组织处于权力金字塔的最底端,所以它远离了最高权力和上级权力的有效监管但却在基层地域具有巨大的权威,这就在一定程度上导致了对其制约和监督的不足,因而变得极易扩张和滥用。加上农村群众参与监督的意识不强,在新农村建设的资金管理上,往往缺乏透明度,财务监管措施不到位,造成违法违纪事件的发生。一些农村的党总支书记、村委会主任及乡镇站所主要负责人等在土地征用、企业用地审批、农村集体土地转让等方面,随意造假、虚列,进行经济违法犯罪活动;案发农村基层组织一把手执行制度时带有随意性,以自我意思为中心,称心的执行,不称心的变通,造成组织内部管理混乱,给违法犯罪留下缝隙。如王某某身为农村基层组织的一把手,在所属镇政府土地征用过程中,利用职务便利,给予十余家企业负责人使用被征土地的便利,并收取企业方给予的感谢费,构成受贿犯罪。
(二)法制意识薄弱,淡化思想教育,是案件出现新动向的主观原因
由于农村工作的特殊性,学习制度、工作制度相对松散,农村的法制教育、思想教育薄弱是存在于村干部中的普遍现象,有些农村干部长期不读书、不看报,乡镇领导也不重视对村干部的思想改造。因此,相当一部分人员的法律意识较差,对罪与非罪的界线认识不清,错误地认为在土地征用中,利用职务之便占点、捞点都是正常的,构不成犯罪,导致了犯罪的发生。邓小平同志曾在总结改革开放教训时明确指出,改革开放最大的失误在于教育。一段时间以来,在“一切向钱看”误导下,有些人把搞活经济,以经济建设为中心,误解为不必要讲学习、讲政治,不重视政治教育,认为教育是虚的。有些人甚至用低层次文化需要来拢聚人心,使教育教条化、形式化,大大削弱了政治教育功能。正是因为疏于教育,部分干部的思想不断霉变,一遇金钱利益诱惑就涉足违法,直至犯罪。据统计,去年在全市涉及新农村建设的职务犯罪案件中,涉案主体的文化程度参差不齐、法律意识和组织观念淡薄,如:村委会主任陈某,仅为小学文化,却身居村“一把手”的要职,在土地征用中,伙同其他村干部将集体土地非法转让,并以减少入账的方式集体私分土地转让款差额,直至案发,才意识到原来自己私分差额款的行为已经触犯刑律,构成职务侵占罪。
(三)财务制度不健全,制约机制形式化,是涉农职务犯罪出现新动向的催化剂
从财务角度来看,涉农职务犯罪案件中普遍存在财务制度混乱的问题。主要表现在三个方面:一是财务监管虚设或效果甚微。一些基层组织在财务制度上有章不循、无章可循,出纳、会计一人兼,甚至有的村干部直接经手财务,这种违背财务制度的做法使会计的外部监督几乎为零;二是账目“糊涂”。有些单位资金应收、应付、预收等账目混乱,部分账目长期不审核、不对账,浑水摸鱼,如陈某等三人滥用职权案中,该三名干部就是利用村帐目混乱的现状,多支付农村建设工程款项,构成犯罪;三是集体私分现象突出。部分案件涉及一个部门工作人员集体私自侵占公款,这也是涉农案件中职务侵占案件居多和共同犯罪案发比例高的重要原因之一,反正“别人都在拿,不拿白不拿”。虽然被查处的各罪犯所在村都建立了村务公开制度,但是,真正将这一制度落实好的并不多,大多也就是走走过场流于形式,这种混乱局面给贪婪者大肆侵吞村集体财产留下了空间。
(四)农村群众法律意识淡薄,且司法机关查处惩罚力度偏轻,是涉农职务犯罪出现新动向的重要诱因
由于历史、经济和文化的原因,农村群众的法律意识比较淡薄,使犯罪分子可以恣意妄为。多数农民对乡村干部向来有敬畏感,他们不懂得干部的哪些行为是违法或违纪的,即使利益受到侵害也不知揭发、举报。一些犯罪分子正是利用了农民的这些弱点,有恃无恐,连续作案。
而且,据统计,2008年查处的涉农职务犯罪案件中,只有3人被判处3年以上有期徒刑,其余5人或者免予刑事处罚、或者被判处有期徒刑缓刑、或者所获有期徒刑少于1年,总体看来,在量刑上还是偏轻的。按照利润最大化原则,只有当收益大于犯罪成本时,犯罪的决策才会形成进而实施。由于农村案件在处刑上的宽松政策,使得犯罪分子所获取的和“付出”的自由不成比例,有的农村基层组织工作人员认为这样也“划算”,更加肆无忌惮。虽然每年都有农村基层工作人员被追究刑事责任,但农村职务犯罪案件的特点是持续时间长,案件所涉标的额小,情况复杂,真正受到查处的与有违纪违法问题而未被查处的相比又相差悬殊,显得打击力度不足。而这也大大地降低了人民群众举报的热情和对政府、司法机关的信任,客观上成为了职务犯罪的滋生和蔓延的重要诱因。
三、多策并举遏制涉农腐败
“腐败产生于任何机会和心理并存的地方”,“如果对腐败置之不理,不加遏制,腐败就很可能会蔓延”。ii社会主义新农村建设,离不开稳定的社会环境和良好的法治环境,离不开检察机关的积极参与,除了发挥检察机关自侦职能、打击涉农职务犯罪之外,还必须有针对性、有计划地摸索惩治和预防社会主义新农村建设中职务犯罪的有效途径,多策并举遏制涉农腐败。
(一)加强法制教育,增强农村干群的法制、防范意识是减缓涉农职务犯罪高发的基础
腐败的思想必然会产生腐败的行动,因此必须加强参与新农村建设的广大党员干部的思想政治教育,使他们确立正确的人生观、世界观和价值观,同时针对农村干部法律知识匮乏的现状,大力开展法制教育,通过广播、电视、报纸、网络等媒体开展法制教育工作,切实增强农村干群的法制意识。检察机关可以会同有关部门定期发布预警通告,就常见的贪污、贿赂、职务侵占、滥用职权等侵害农民群众利益的职务犯罪活动之特点、手段及预防措施进行宣传,提升干群的自我防范能力。同时加大典型案例的宣传力度,营造打击职务犯罪活动的氛围。检察机关可以牵头组织涉农职务犯罪高发部门,结合典型案例,到法制教育基地接受警示教育,定期送法上门。充分利用新闻媒体开展多层次、新鲜化的宣传活动,强烈营造打击涉农职务犯罪活动的氛围,震慑涉农职务犯罪分子。
(二)健全监督制约制度是减缓涉农职务犯罪高发的有效途径
在中国传统的人生哲学思想发展的过程中,往往倡导为官清廉。然而,“我们无法保证使每个职务行为的行使者都是道德品质高尚,不为外界环境影响的圣人,因此,也就无法保证他们都不愿或不敢犯罪”。iii因此,为减缓涉农职务犯罪高发的现状,我们需要多策并举,其中一条有效途径即健全监督制约制度。一是建立权力有效的监督制约手段。权力缺乏有效的监督制约手段是导致涉农职务犯罪愈演愈烈的一个重要原因。因此,有关部门应该建立健全一系列制度,对涉农权力加以制约。二是加强审计监督力度。现在,有些乡镇的审计部门根本没有对涉及农村的征地费用、集体土地转让费用的流向等情况进行过专项审计,对征地、土地转让情况缺乏必要的审计监督,造成一些村干部利用职务便利,侵占公有财产的案件层出不穷。由此,审计部门完全有必要加强审计监督来减缓涉农职务犯罪高发的趋势。三是从内部着力,加强乡镇、各村内部监督的能力。有些乡镇、村虽然设有内部监督员制度,但是这些人员往往不敢监督、不愿监督,甚至放弃监督听从领导,使监督流于形式,这样必然导致腐败。因此,需要定期开展监督检查,使村镇组织的重大活动按规章、制度办事,让权力的行使置于阳光照耀之下。
(三)加大打击查处涉农职务犯罪活动是减缓涉农职务犯罪高发的保证
查办职务犯罪案件是法律赋予检察机关的神圣职责,也是国家专政机关的重要手段。对妨害社会主义新农村建设的职务犯罪,要加大查处打击力度。首先,我们需要提高认识,切实加强领导。检察机关和各有关责任部门要把打击涉农职务犯罪摆在重要位置,充分认识打击涉农职务犯罪活动的重要性和紧迫性,依靠人民群众的力量,扫除新农村建设发展中的绊脚石。其次,我们需要明确职责,认真落实责任制。为了便于集中研究掌握涉农职务犯罪情况,加强打击涉农职务犯罪工作,检察机关的自侦部门要全面实行办案责任制,把侦查破案任务落实到每位办案干警,做到谁办案谁负责。再次,需要加强检察机关与其他执法部门之间的协作能力。检察机关在打击涉农职务犯罪中要与其他执法部门协同作战,通过违法犯罪线索移送、情报共享等制度,加强彼此的协作能力,以有力维护社会主义新农村的和谐发展。最后,拓宽信息来源、搜集线索、促进办案。检察机关可以在乡、村两级组织中聘请联络员,建立案件线索移交制度,还可以定期深入乡镇、村,注意发现并搜集职务犯罪案件线索,发挥严厉打击涉农职务犯罪的威慑作用。
作者单位:浙江省慈溪市人民检察院。
注释:
1
i征汉年,章群.限制与平衡:法社会学视野下的权利与权力的对话.新疆大学学报(哲学人文社会科学版).2007年第5期,第62页.
ii[新西兰]杰瑞米?波普. 清华大学公共管理学院廉政研究室译.制约腐败——构建国家廉政体系. 中国方正出版社2003 年版,第18页.
iii骆群.结构洞理论分析职务犯罪根源的启示.甘肃理论学刊.2006年第2期,第154页.
“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。近年来,随着国家“三农”投入的大幅增加,涉农贪污贿赂犯罪呈增多之势,影响了新农村建设的顺利进行。检察机关作为法律监督机关,在保障社会主义新农村建设工作上肩负重大职责,需要不断发挥检察职能,依法查处侵害农民利益的职务犯罪,使检察工作主动服从和服务于党和国家的中心工作,强化检察机关法律监督职能,推进反腐败斗争深入开展,切实维护广大农民的切身利益。笔者结合浙江省慈溪市人民检察院去年查办的涉农职务犯罪案件,浅谈当前涉农职务犯罪呈现的新动向、产生新动向的主客观原因及遏制涉农腐败的预防举措。
一、涉农职务犯罪案件七大新动向
(一)涉嫌罪名由集中向多样化转变
据统计,2006至2007年间浙江省慈溪市人民检察院院办理的涉农职务犯罪案件涉及的罪名比较集中,主要是贪污罪和受贿罪;而2008年间,该1院办理的涉农职务犯罪案件共计8件,其中受贿罪3件3人,占所有涉农职务犯罪案件人数的37.5%,职务侵占罪2件2人,占所有涉农职务犯罪案件人数的25%,滥用职权罪3件3人,占所有涉农职务犯罪案件人数的37.5%,涉及的罪名呈现多样化特征。
(二)涉及领域由单一向复杂化转变
2008年以前,涉农职务犯罪领域主要集中在农村土地开发征用、土地使用权转让、土地购买等方面,较为单一;2008年以来,我院查处的社会主义新农村建设中发生的职务犯罪案件涉及到农村的土地征用、集体土地转让、道路建设、集镇建设等诸多领域,尤其集中于农村基础设施建设领域,该领域共发生职务犯罪案件4 件4 人,占所有涉农职务犯罪案件人数的50%。这些领域的案件在作案环节上涉及土地征用开发、企业用地审批、专项款物管理、虚假或减少村集体土地转让金入账等众多环节上。如我院办理的某镇人民政府系列案件,是在土地整理工程中,工作人员利用职务之便,在工程结算中徇私舞弊,滥用职权,违反合同多支付工程款,造成国家重大经济损失;个别土地储备中心领导利用职务便利,在企业用地手续审批等环节上,收受贿赂。
(三)涉案人员的身份以村党支部书记、村委会主任和农办工作人员居多。在2008年查办的8人涉农案件中,乡镇党政机关干部(主要是指乡镇党委、政府和财政所等各站所工作人员等对涉农资金的使用具有管理权限的人员)有4人,村正副党支部书记有2人,村委会正副主任有2人,分别占涉农案件罪犯人数的50%、25%、25%。从中可以看出,享有涉农资金分配权的乡镇党政机关工作人员涉案的较多,而对村级财务开支具有重要决策权的村支书、村委会主任等人,则是涉农案件的高发人群,占所有人数的50%。
(四)涉案人员的年龄结构趋于集中,而文化结构层次多
从2008年涉农职务犯罪案件人员的年龄来看,大多数人都是晚节不保,41至60岁是该案件的高发年龄段。在查办的8人中,年龄在41岁至50岁之间的有3人,51岁至60岁之间的有5人,分别占涉农案件总人数的37.5%、62.5%,年龄结构较为集中。而涉案人员的文化层次却呈现多样化的特点,小学、初中、大专等文化程度不一。通过对涉案8人文化程度的统计分析,发现具有小学文化程度的有4人,初中文化程度的有1人,大专文化程度的有3人,分别占涉农案件人数的50%、12.5%、37.5%。
(五)涉农职务犯罪人员合伙型犯罪突出,且作案手段多样化
过去涉农职务犯罪一般是单人作案,近年来却接连出现合伙型犯罪,合伙实施犯罪的比例大大增加,“群蛀现象”严重,一查就能“拔出萝卜带出泥”。如:2008年办理的某镇土地征用及村集体土地非法转让贿赂、职务侵占案件中,出现相互利用、相互勾结,形成“利益链条”,谋取私利,先后查处该镇某村党支部书记1名、某村村委会主任1名和2 名该村从事土地管理工作的工作人员。从作案手段来分析,职务犯罪的作案手段除了截留侵吞、索贿受贿、捞取回扣等传统型外,还出现了一些新型手段,如有的使用减少财务入账的方式私分差价款;有的利用手中之权在有利可图的项目中滥用职权,徇私舞弊,多支付工程款,从中谋利;有的巧立名目,集体私分,公开侵占国有集体资金,等等。
(六)乡镇机关及村“一把手”作案较多
从作案主体的身份来看,在新农村建设中涉嫌职务犯罪案件的主体中,农村基层组织工作人员所占比重较大,主要包括村委的主要负责人,也有乡镇负责涉农资金管理的一般工作人员。古人云“上贪则下赃,上廉则下洁,上行则下效”。在我院去年查处的8件8人新农村建设职务犯罪案件中,其中犯罪主体为:乡镇政府一般工作人员3件3人,占此类案件总数的37.5%;农村基层组织工作人员的案件有5件5人,占此类案件总数的62.5 %。其中:村党支部书记、村委会主任等“一把手”就有5人,占62. 5 %。
(七) 损害农民群众利益,犯罪社会危害性较大
与其他职务犯罪有所区别的是:新农村建设中涉嫌职务犯罪案件的侵害对象比较具体,有些职务犯罪是直接侵害百姓的切身利益,群众反响大。如:把村集体土地利用职务便利非法转让,并通过减少入账的方式,私分差价,损害广大农民的利益。还有些公职人员,利用肩负发放农村基础设施建设工程款的职责,打起惠民利民基础设施建设工程款的主意,勾结工程实施方,徇私舞弊,多支付工程款,损人利已。如:某镇在组织土地整理工程中,负责工程资金发放管理的陈某、徐某、方某三人,暗地串通,违背有关要求,打起工程款的主意,并从工程承包方谋取私利,群伙作案造成恶劣的社会影响。
二、涉农职务犯罪案件出现新动态的原因
(一)审批权力集中而监管制约不力,是案件出现新动态的客观条件
目前在新农村建设基础设施工程的的资金拨付和结算等方面,一把手的权力过于集中,但却缺少应有的监督,导致职务犯罪案件的高发。权力失去制约监督必然走向腐败,这已被大量的职务犯罪事实所证明。“这种非对称性可以使权力在资源的提取和分配上掌握绝对主动权而造成对公民权利的侵夺。历史也的确告诫过人们,过大的、无节制扩张的权力与缺乏公共权力一样,都将给社会生活造成巨大的灾害。”i由于基层组织处于权力金字塔的最底端,所以它远离了最高权力和上级权力的有效监管但却在基层地域具有巨大的权威,这就在一定程度上导致了对其制约和监督的不足,因而变得极易扩张和滥用。加上农村群众参与监督的意识不强,在新农村建设的资金管理上,往往缺乏透明度,财务监管措施不到位,造成违法违纪事件的发生。一些农村的党总支书记、村委会主任及乡镇站所主要负责人等在土地征用、企业用地审批、农村集体土地转让等方面,随意造假、虚列,进行经济违法犯罪活动;案发农村基层组织一把手执行制度时带有随意性,以自我意思为中心,称心的执行,不称心的变通,造成组织内部管理混乱,给违法犯罪留下缝隙。如王某某身为农村基层组织的一把手,在所属镇政府土地征用过程中,利用职务便利,给予十余家企业负责人使用被征土地的便利,并收取企业方给予的感谢费,构成受贿犯罪。
(二)法制意识薄弱,淡化思想教育,是案件出现新动向的主观原因
由于农村工作的特殊性,学习制度、工作制度相对松散,农村的法制教育、思想教育薄弱是存在于村干部中的普遍现象,有些农村干部长期不读书、不看报,乡镇领导也不重视对村干部的思想改造。因此,相当一部分人员的法律意识较差,对罪与非罪的界线认识不清,错误地认为在土地征用中,利用职务之便占点、捞点都是正常的,构不成犯罪,导致了犯罪的发生。邓小平同志曾在总结改革开放教训时明确指出,改革开放最大的失误在于教育。一段时间以来,在“一切向钱看”误导下,有些人把搞活经济,以经济建设为中心,误解为不必要讲学习、讲政治,不重视政治教育,认为教育是虚的。有些人甚至用低层次文化需要来拢聚人心,使教育教条化、形式化,大大削弱了政治教育功能。正是因为疏于教育,部分干部的思想不断霉变,一遇金钱利益诱惑就涉足违法,直至犯罪。据统计,去年在全市涉及新农村建设的职务犯罪案件中,涉案主体的文化程度参差不齐、法律意识和组织观念淡薄,如:村委会主任陈某,仅为小学文化,却身居村“一把手”的要职,在土地征用中,伙同其他村干部将集体土地非法转让,并以减少入账的方式集体私分土地转让款差额,直至案发,才意识到原来自己私分差额款的行为已经触犯刑律,构成职务侵占罪。
(三)财务制度不健全,制约机制形式化,是涉农职务犯罪出现新动向的催化剂
从财务角度来看,涉农职务犯罪案件中普遍存在财务制度混乱的问题。主要表现在三个方面:一是财务监管虚设或效果甚微。一些基层组织在财务制度上有章不循、无章可循,出纳、会计一人兼,甚至有的村干部直接经手财务,这种违背财务制度的做法使会计的外部监督几乎为零;二是账目“糊涂”。有些单位资金应收、应付、预收等账目混乱,部分账目长期不审核、不对账,浑水摸鱼,如陈某等三人滥用职权案中,该三名干部就是利用村帐目混乱的现状,多支付农村建设工程款项,构成犯罪;三是集体私分现象突出。部分案件涉及一个部门工作人员集体私自侵占公款,这也是涉农案件中职务侵占案件居多和共同犯罪案发比例高的重要原因之一,反正“别人都在拿,不拿白不拿”。虽然被查处的各罪犯所在村都建立了村务公开制度,但是,真正将这一制度落实好的并不多,大多也就是走走过场流于形式,这种混乱局面给贪婪者大肆侵吞村集体财产留下了空间。
(四)农村群众法律意识淡薄,且司法机关查处惩罚力度偏轻,是涉农职务犯罪出现新动向的重要诱因
由于历史、经济和文化的原因,农村群众的法律意识比较淡薄,使犯罪分子可以恣意妄为。多数农民对乡村干部向来有敬畏感,他们不懂得干部的哪些行为是违法或违纪的,即使利益受到侵害也不知揭发、举报。一些犯罪分子正是利用了农民的这些弱点,有恃无恐,连续作案。
而且,据统计,2008年查处的涉农职务犯罪案件中,只有3人被判处3年以上有期徒刑,其余5人或者免予刑事处罚、或者被判处有期徒刑缓刑、或者所获有期徒刑少于1年,总体看来,在量刑上还是偏轻的。按照利润最大化原则,只有当收益大于犯罪成本时,犯罪的决策才会形成进而实施。由于农村案件在处刑上的宽松政策,使得犯罪分子所获取的和“付出”的自由不成比例,有的农村基层组织工作人员认为这样也“划算”,更加肆无忌惮。虽然每年都有农村基层工作人员被追究刑事责任,但农村职务犯罪案件的特点是持续时间长,案件所涉标的额小,情况复杂,真正受到查处的与有违纪违法问题而未被查处的相比又相差悬殊,显得打击力度不足。而这也大大地降低了人民群众举报的热情和对政府、司法机关的信任,客观上成为了职务犯罪的滋生和蔓延的重要诱因。
三、多策并举遏制涉农腐败
“腐败产生于任何机会和心理并存的地方”,“如果对腐败置之不理,不加遏制,腐败就很可能会蔓延”。ii社会主义新农村建设,离不开稳定的社会环境和良好的法治环境,离不开检察机关的积极参与,除了发挥检察机关自侦职能、打击涉农职务犯罪之外,还必须有针对性、有计划地摸索惩治和预防社会主义新农村建设中职务犯罪的有效途径,多策并举遏制涉农腐败。
(一)加强法制教育,增强农村干群的法制、防范意识是减缓涉农职务犯罪高发的基础
腐败的思想必然会产生腐败的行动,因此必须加强参与新农村建设的广大党员干部的思想政治教育,使他们确立正确的人生观、世界观和价值观,同时针对农村干部法律知识匮乏的现状,大力开展法制教育,通过广播、电视、报纸、网络等媒体开展法制教育工作,切实增强农村干群的法制意识。检察机关可以会同有关部门定期发布预警通告,就常见的贪污、贿赂、职务侵占、滥用职权等侵害农民群众利益的职务犯罪活动之特点、手段及预防措施进行宣传,提升干群的自我防范能力。同时加大典型案例的宣传力度,营造打击职务犯罪活动的氛围。检察机关可以牵头组织涉农职务犯罪高发部门,结合典型案例,到法制教育基地接受警示教育,定期送法上门。充分利用新闻媒体开展多层次、新鲜化的宣传活动,强烈营造打击涉农职务犯罪活动的氛围,震慑涉农职务犯罪分子。
(二)健全监督制约制度是减缓涉农职务犯罪高发的有效途径
在中国传统的人生哲学思想发展的过程中,往往倡导为官清廉。然而,“我们无法保证使每个职务行为的行使者都是道德品质高尚,不为外界环境影响的圣人,因此,也就无法保证他们都不愿或不敢犯罪”。iii因此,为减缓涉农职务犯罪高发的现状,我们需要多策并举,其中一条有效途径即健全监督制约制度。一是建立权力有效的监督制约手段。权力缺乏有效的监督制约手段是导致涉农职务犯罪愈演愈烈的一个重要原因。因此,有关部门应该建立健全一系列制度,对涉农权力加以制约。二是加强审计监督力度。现在,有些乡镇的审计部门根本没有对涉及农村的征地费用、集体土地转让费用的流向等情况进行过专项审计,对征地、土地转让情况缺乏必要的审计监督,造成一些村干部利用职务便利,侵占公有财产的案件层出不穷。由此,审计部门完全有必要加强审计监督来减缓涉农职务犯罪高发的趋势。三是从内部着力,加强乡镇、各村内部监督的能力。有些乡镇、村虽然设有内部监督员制度,但是这些人员往往不敢监督、不愿监督,甚至放弃监督听从领导,使监督流于形式,这样必然导致腐败。因此,需要定期开展监督检查,使村镇组织的重大活动按规章、制度办事,让权力的行使置于阳光照耀之下。
(三)加大打击查处涉农职务犯罪活动是减缓涉农职务犯罪高发的保证
查办职务犯罪案件是法律赋予检察机关的神圣职责,也是国家专政机关的重要手段。对妨害社会主义新农村建设的职务犯罪,要加大查处打击力度。首先,我们需要提高认识,切实加强领导。检察机关和各有关责任部门要把打击涉农职务犯罪摆在重要位置,充分认识打击涉农职务犯罪活动的重要性和紧迫性,依靠人民群众的力量,扫除新农村建设发展中的绊脚石。其次,我们需要明确职责,认真落实责任制。为了便于集中研究掌握涉农职务犯罪情况,加强打击涉农职务犯罪工作,检察机关的自侦部门要全面实行办案责任制,把侦查破案任务落实到每位办案干警,做到谁办案谁负责。再次,需要加强检察机关与其他执法部门之间的协作能力。检察机关在打击涉农职务犯罪中要与其他执法部门协同作战,通过违法犯罪线索移送、情报共享等制度,加强彼此的协作能力,以有力维护社会主义新农村的和谐发展。最后,拓宽信息来源、搜集线索、促进办案。检察机关可以在乡、村两级组织中聘请联络员,建立案件线索移交制度,还可以定期深入乡镇、村,注意发现并搜集职务犯罪案件线索,发挥严厉打击涉农职务犯罪的威慑作用。
作者单位:浙江省慈溪市人民检察院。
注释:
1
i征汉年,章群.限制与平衡:法社会学视野下的权利与权力的对话.新疆大学学报(哲学人文社会科学版).2007年第5期,第62页.
ii[新西兰]杰瑞米?波普. 清华大学公共管理学院廉政研究室译.制约腐败——构建国家廉政体系. 中国方正出版社2003 年版,第18页.
iii骆群.结构洞理论分析职务犯罪根源的启示.甘肃理论学刊.2006年第2期,第154页.