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所谓公共住房银行，顾名思义，是带有公益性目的的住房银行，与逐利性的商业住房银行相区别。但公共住房银行，是政策性住宅金融机构的一种，为此在国际比较中需要将其放在政策性住房金融体系的整体框架下来分析，只有与其他类型的政策性住宅金融机构或政策性住房金融工具进行相互比较，才能更加清楚地看出公共住房银行的优势与特殊功能所在。
一、政策性住房金融体系的必要性与内涵
众所周知，住房是世界性难题。住房需求量大、资金要求高、使用周期长，还兼有投资品、商品和保障品等属性于一身，这些特性使得住房金融模式在住房的供给与消费中发挥着非常关键的作用。然而，基于市场机制的商业住宅金融机构，以逐利为运营出发点，还因为借贷双方之间的信息不对称，“嫌贫爱富”，门槛高，导致中低收入家庭往往很难进入商业住房金融市场，引发一系列“市场失灵”，进而导致社会不和谐、不稳定。联合国人居署一系列研究表明，“住房消费的困乏，是贫困、疾病、社区衰败、骚乱等一系列社会问题的触发点”。
所以，世界上几乎所有发达国家都设计了各种类型的政策性住房金融工具，再由政策性住宅金融机构作为平台予以贯彻和执行。政策性住房金融体系，就是政策性住房金融工具和政策性住宅金融机构的组合。虽然各国政策性住房金融体系运作机制和运转模式大相径庭，但共同的目标是，通过政府的干预之手，帮助中低收入家庭以较低的成本来满足合理的住房需求，同时也帮助非盈利性和公益性的社会住房部门获得长期稳定和廉价的资金支持。
国际货币基金组织（IMF）的“2011年全球金融稳定报告”中曾经对19个新兴经济体和14个发达国家的政府在住房金融方面的参与程度做过一个排名。所有33个国家与地区中，新加坡和巴西并列第一，得分都是0.75，其次是泰国，得分0.69，而再次是印度和印度尼西亚，得分都是0.63。而发达国家中排名最高的是美国和荷兰，分别是0.56和0.50，在全部33个国家与地区中排名第6 和第7。
相比之下，中国政府在住房金融部门中的“存在感”反而是比较低的，得分只有0.38，新兴经济体中排名第9，全部经济体中排名第12。虽然这个排名只是做一个参考，但足以反映中国在政策性住房金融方面，工具比较少，机构比较匮乏。
可以注意到，国际货币基金组织（IMF）这份报告还揭示，一国的住房自有率高低，与该国政府在住房金融部门的参与程度呈正比关系。
二、国际上政策性住房金融工具的类型
政策性住宅金融机构，可以说，就是各国政府运用政策性住房金融工具的实施平台。所以，要了解政策性住宅金融机构的运作机理与政策目标，首先需要了解政策性住房金融工具。
政策性住房金融工具主要包括：强制性住房储蓄、政策性住房储蓄、财政担保、财政贴息或财政贷款、税收优惠或退税、住房津贴或租赁补贴等。这些政策性住房金融工具的应用，往往都基于政策性住宅金融机构。后四者相对简单和容易理解，前两者值得多说一些。
强制性住房储蓄模式。强制性住房储蓄，主要体现在中国、新加坡、巴西、墨西哥、尼日尼亚等国所特有的住房公积金或全能型公积金。如新加坡的中央公积金（CPF）是一项全面性的强制性储蓄，具有养老、医疗、教育、家庭保险等多方面功能，并不限于住房消费。墨西哥对私营部门雇员的“职工国家住房基金”（INFONAVIT） 和公营部门雇员住房基金（FOVISSSTE），巴西的失业与养老保障公积金（FGTS）等同样也有较强的养老、社保、失业保险等综合性社会保险功能，但这里都把它们作为强制性住房储蓄的一个案例看待。
政策性住房储蓄模式。以法国各类开放性住房储蓄为最主要代表。法国各类住房储蓄计划，是法国政府1960年代在对德国式自愿合同住房储蓄改造基础上形成的。同样也是基于自愿参与原则。但与德国式合同住房储蓄不同的是，法国政府对各类住房储蓄计划进行税收减免和贴息等重力度奖励，但没有专门的储蓄机构，而由各商业银行通过设置个人储蓄账户来归集资金，汇集的资金除了让储户可以得到优惠贷款，主要进行社会住房投资，也包括其他公益性投资。
三、国际上政策性住宅金融机构的类型
政策性住宅金融机构，按照政府出资比例和主导性的强弱，可以依次归类为：国家住房银行、政府性住房贷款担保公司、公共住房基金、政府支持企业（GSE）、社会住房互助基金等。
国家住房银行。国家住房银行的定义是，由政府发起和财政出资的、以贷款发放方式定向配置资金用于公益性住房开发与消费的政策性银行。国家住房银行的典型案例包括，挪威的国家住房银行（SHB）、印度的国家住房银行（NHB）、泰国的政府住房银行（GHB）等。在历史上的著名代表还包括，韩国的已经被合并在韩国国民银行的韩国住宅银行（KHB）（1967-2000）和巴西已经消亡的国家住房银行（BNH）（1964-1986）等。需要指出，一些国家虽然没有明确的国家住房银行，但其开发性银行往往代行驶国家住房银行的职能。如法国的国家开发银行——国家信托储蓄银行（CDC），就兼任了法国的国家住房银行功能。
需要强调，能否直接吸收居民储蓄，是商业银行与非银行金融组织的界限，但对于政策性银行来说，则基本上都不能吸收居民储蓄，主要通过发债来获取流动资金。还可以注意，如果不限于政策性住房金融领域，那么各国几乎都有由政府全资或控股的开发性银行。这方面的典型案例如日本战后重建中发挥巨大作用的“三行”（开发银行、政策性投资银行和进出口银行）、法国的国家信托储蓄银行（CDC）等，在性质和功能上完全相当于中国的国家开发银行、进出口银行、农村发展银行等政策性金融机构。
政府性住房贷款担保机构。现代政策性金融体系中，政府往往不再直接提供贷款，而更多以担保形式来撬动贷款资金用于政策性目的，政府性住房贷款担保机构就是承担这个功能。这方面的典型案例包括美国的联邦住房管理局（FHA）、加拿大的加拿大抵押住房公司（CMHC）和瑞典的国家住房信贷担保局（BKN）。另一个典型，荷兰的社会住房担保基金（WSW），则是政府与社会住房协会共同出资的股份制机构，按股份公司方式运作，主要向社会住房协会提供住房建设融资担保。当基金无力偿还担保债务时，由政府代替基金履行担保债务责任。 随着现代住房金融的创新发展，住房金融的重心越来越从一级市场走向二级市场，住房贷款证券化则是主要发展方向，这样，政府性住房贷款担保机构不仅可以对住房贷款资产本身进行担保，也可以对住房贷款收益进行担保。政府性住房贷款担保机构往往在一国的住房贷款证券化发展过程中发挥了非常关键的推动作用。这方面的典型代表包括美国的吉利美（GNMA）、日本的住房金融代理公司（JHFA）、韩国的住房金融公司（KHFC）等。它们都是国有全资的政策性金融机构，都在推进该国的住房抵押贷款证券化过程中发挥了关键甚至全部的作用。
公共住房基金。公共住房基金也是由政府发起、专注支持公益性住房开发与消费的政策性住宅金融组织。公共住房基金和国家住房银行十分相像，业务上也有不少重叠，很难完全区分。但较国家住房银行，公共住房基金的来源往往更加多样化，不限于财政，用途也更加多元，不限于住房开发，在住房消费领域也不限于购房，还可以用于租房融资等，使用方式也不限于贷款，还可以用于担保或贴息等。公共住房基金的代表性案例有，日本的住宅金融公库（GHLC）（创立于1950，2007年被日本住房金融公司JHF所取代）、韩国的国民住宅基金（NHF）、芬兰的国家住宅基金（HFB）、捷克的国家住房发展基金（SHDF）等。
政府支持企业（Government-Sponsored Enterprise， GSE）。政府支持企业是指那些不是政府出资或控股，但由政府提供显性或隐性担保的公司化组织。其资本金往往是私人或机构投资者的钱，或者发起会员单位认缴，其运作也相当市场化，具有逐利性，但需要严格遵守政府依据立法确定的管制规则，承担很多公益性义务。在政策性住房金融领域，政府支持企业（GSE）的典型代表就是大名鼎鼎的美国房地美和房利美（下称“两房”），以及美国在一级住房金融市场上向成员银行提供再融资资金的联邦住房贷款银行（FHLB）。“两房”不直接放贷，而是活跃在住房金融的二级市场上，通过在资本市场推行抵押贷款证券化来增加住房贷款资金的流动性，扩大资金来源，从而降低美国人购房的融资成本。
而美国的吉利美（GNMA，正式名称是政府国民抵押协会），是美国联邦政府住房和城镇开发部（HUD）下属的政府全资子公司，虽然名声没有“两房”那么大，但与“两房”一样，同样从事住宅抵押贷款证券化。不过只担保，不购买。而且吉利美只负责推进有政府背景的住房抵押贷款证券化，如由联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）、公共住房机构、农业部等提供保障的住房贷款。有戏言，吉利美只负责美国“央产房、军产房、农产房”的抵押贷款担保。吉利美本身还是政府机构，还通过地方政府或社区给低收入阶层提供住房补贴，补贴资金来源于国会拨款。
此外，法国土地信贷银行（Crédit Foncier de France）虽然是股份制商业银行，但也享受政策扶持和承担政策性住宅金融业务，则可以算是法国半官方的“国家住房银行”。
社会住房互助基金。欧洲很多国家社会住房部门都有自己的互助担保基金，往往是会员发起，资金主要来源于会员内部认缴，对政府的独立性更强一些，不过政府仍然负有隐性担保，或对其有指导权。代表性案例如法国的社会住房担保互助基金 （CGLLS）等。荷兰的社会住房中央基金（CFV），是针对社会租赁住房部门紧急融资需求的公共基金，由各社会租赁住房协会每年提取其租金收入的1%作为资金来源，但同时还是荷兰政府系统内对社会租赁部门实施监督和管理职能的公共权力机构，具有对社会住房协会在平时进行财务监管和在危机时候进行财务重组的双重职责。法国的社会住房所有权担保基金（FGAS），是由社会信贷机构自发的股份制组织，法国政府没有股份，但仍对其有管辖权和指导权，也是法国政策性住房贷款补贴发放的主要网络平台。
需要注意，同一个政策性住宅金融机构，可能同时担保多个政策性住房金融功能，所以很多时候很难准确界定一个政策性住宅金融机构到底是哪种类型。如加拿大抵押住房公司（CMHC），既放贷，又做贷款担保。而在2007年取代日本住宅金融公库（GHLC）的日本住房金融代理公司（JHFA），相比美国的吉利美，业务范围更广，承担与美国“两房”一样面向普通家庭的住房抵押贷款证券化功能，业务类型也多元化，既购买贷款，又做贷款担保，而且还提供传统的住房贷款发放，以及做贷款担保。韩国2004年创立的韩国住房金融公司（KHFC）同样也发挥了多种功能，不仅有贷款证券化业务，也有传统的贷款发放与担保，还在推行“反向按揭”业务。
从这个角度，国际比较研究中，常用“公共住房银行”来广泛代指各种类型的政策性住宅金融机构，尤其可以包括些不是政府直接出资、但受政府指导、贯彻政府意志的金融机构。而“国家住房银行”，一般则特指政府全资所有的政策性住房银行。
一、政策性住房金融体系的必要性与内涵
众所周知，住房是世界性难题。住房需求量大、资金要求高、使用周期长，还兼有投资品、商品和保障品等属性于一身，这些特性使得住房金融模式在住房的供给与消费中发挥着非常关键的作用。然而，基于市场机制的商业住宅金融机构，以逐利为运营出发点，还因为借贷双方之间的信息不对称，“嫌贫爱富”，门槛高，导致中低收入家庭往往很难进入商业住房金融市场，引发一系列“市场失灵”，进而导致社会不和谐、不稳定。联合国人居署一系列研究表明，“住房消费的困乏，是贫困、疾病、社区衰败、骚乱等一系列社会问题的触发点”。
所以，世界上几乎所有发达国家都设计了各种类型的政策性住房金融工具，再由政策性住宅金融机构作为平台予以贯彻和执行。政策性住房金融体系，就是政策性住房金融工具和政策性住宅金融机构的组合。虽然各国政策性住房金融体系运作机制和运转模式大相径庭，但共同的目标是，通过政府的干预之手，帮助中低收入家庭以较低的成本来满足合理的住房需求，同时也帮助非盈利性和公益性的社会住房部门获得长期稳定和廉价的资金支持。
国际货币基金组织（IMF）的“2011年全球金融稳定报告”中曾经对19个新兴经济体和14个发达国家的政府在住房金融方面的参与程度做过一个排名。所有33个国家与地区中，新加坡和巴西并列第一，得分都是0.75，其次是泰国，得分0.69，而再次是印度和印度尼西亚，得分都是0.63。而发达国家中排名最高的是美国和荷兰，分别是0.56和0.50，在全部33个国家与地区中排名第6 和第7。
相比之下，中国政府在住房金融部门中的“存在感”反而是比较低的，得分只有0.38，新兴经济体中排名第9，全部经济体中排名第12。虽然这个排名只是做一个参考，但足以反映中国在政策性住房金融方面，工具比较少，机构比较匮乏。
可以注意到，国际货币基金组织（IMF）这份报告还揭示，一国的住房自有率高低，与该国政府在住房金融部门的参与程度呈正比关系。
二、国际上政策性住房金融工具的类型
政策性住宅金融机构，可以说，就是各国政府运用政策性住房金融工具的实施平台。所以，要了解政策性住宅金融机构的运作机理与政策目标，首先需要了解政策性住房金融工具。
政策性住房金融工具主要包括：强制性住房储蓄、政策性住房储蓄、财政担保、财政贴息或财政贷款、税收优惠或退税、住房津贴或租赁补贴等。这些政策性住房金融工具的应用，往往都基于政策性住宅金融机构。后四者相对简单和容易理解，前两者值得多说一些。
强制性住房储蓄模式。强制性住房储蓄，主要体现在中国、新加坡、巴西、墨西哥、尼日尼亚等国所特有的住房公积金或全能型公积金。如新加坡的中央公积金（CPF）是一项全面性的强制性储蓄，具有养老、医疗、教育、家庭保险等多方面功能，并不限于住房消费。墨西哥对私营部门雇员的“职工国家住房基金”（INFONAVIT） 和公营部门雇员住房基金（FOVISSSTE），巴西的失业与养老保障公积金（FGTS）等同样也有较强的养老、社保、失业保险等综合性社会保险功能，但这里都把它们作为强制性住房储蓄的一个案例看待。
政策性住房储蓄模式。以法国各类开放性住房储蓄为最主要代表。法国各类住房储蓄计划，是法国政府1960年代在对德国式自愿合同住房储蓄改造基础上形成的。同样也是基于自愿参与原则。但与德国式合同住房储蓄不同的是，法国政府对各类住房储蓄计划进行税收减免和贴息等重力度奖励，但没有专门的储蓄机构，而由各商业银行通过设置个人储蓄账户来归集资金，汇集的资金除了让储户可以得到优惠贷款，主要进行社会住房投资，也包括其他公益性投资。
三、国际上政策性住宅金融机构的类型
政策性住宅金融机构，按照政府出资比例和主导性的强弱，可以依次归类为：国家住房银行、政府性住房贷款担保公司、公共住房基金、政府支持企业（GSE）、社会住房互助基金等。
国家住房银行。国家住房银行的定义是，由政府发起和财政出资的、以贷款发放方式定向配置资金用于公益性住房开发与消费的政策性银行。国家住房银行的典型案例包括，挪威的国家住房银行（SHB）、印度的国家住房银行（NHB）、泰国的政府住房银行（GHB）等。在历史上的著名代表还包括，韩国的已经被合并在韩国国民银行的韩国住宅银行（KHB）（1967-2000）和巴西已经消亡的国家住房银行（BNH）（1964-1986）等。需要指出，一些国家虽然没有明确的国家住房银行，但其开发性银行往往代行驶国家住房银行的职能。如法国的国家开发银行——国家信托储蓄银行（CDC），就兼任了法国的国家住房银行功能。
需要强调，能否直接吸收居民储蓄，是商业银行与非银行金融组织的界限，但对于政策性银行来说，则基本上都不能吸收居民储蓄，主要通过发债来获取流动资金。还可以注意，如果不限于政策性住房金融领域，那么各国几乎都有由政府全资或控股的开发性银行。这方面的典型案例如日本战后重建中发挥巨大作用的“三行”（开发银行、政策性投资银行和进出口银行）、法国的国家信托储蓄银行（CDC）等，在性质和功能上完全相当于中国的国家开发银行、进出口银行、农村发展银行等政策性金融机构。
政府性住房贷款担保机构。现代政策性金融体系中，政府往往不再直接提供贷款，而更多以担保形式来撬动贷款资金用于政策性目的，政府性住房贷款担保机构就是承担这个功能。这方面的典型案例包括美国的联邦住房管理局（FHA）、加拿大的加拿大抵押住房公司（CMHC）和瑞典的国家住房信贷担保局（BKN）。另一个典型，荷兰的社会住房担保基金（WSW），则是政府与社会住房协会共同出资的股份制机构，按股份公司方式运作，主要向社会住房协会提供住房建设融资担保。当基金无力偿还担保债务时，由政府代替基金履行担保债务责任。 随着现代住房金融的创新发展，住房金融的重心越来越从一级市场走向二级市场，住房贷款证券化则是主要发展方向，这样，政府性住房贷款担保机构不仅可以对住房贷款资产本身进行担保，也可以对住房贷款收益进行担保。政府性住房贷款担保机构往往在一国的住房贷款证券化发展过程中发挥了非常关键的推动作用。这方面的典型代表包括美国的吉利美（GNMA）、日本的住房金融代理公司（JHFA）、韩国的住房金融公司（KHFC）等。它们都是国有全资的政策性金融机构，都在推进该国的住房抵押贷款证券化过程中发挥了关键甚至全部的作用。
公共住房基金。公共住房基金也是由政府发起、专注支持公益性住房开发与消费的政策性住宅金融组织。公共住房基金和国家住房银行十分相像，业务上也有不少重叠，很难完全区分。但较国家住房银行，公共住房基金的来源往往更加多样化，不限于财政，用途也更加多元，不限于住房开发，在住房消费领域也不限于购房，还可以用于租房融资等，使用方式也不限于贷款，还可以用于担保或贴息等。公共住房基金的代表性案例有，日本的住宅金融公库（GHLC）（创立于1950，2007年被日本住房金融公司JHF所取代）、韩国的国民住宅基金（NHF）、芬兰的国家住宅基金（HFB）、捷克的国家住房发展基金（SHDF）等。
政府支持企业（Government-Sponsored Enterprise， GSE）。政府支持企业是指那些不是政府出资或控股，但由政府提供显性或隐性担保的公司化组织。其资本金往往是私人或机构投资者的钱，或者发起会员单位认缴，其运作也相当市场化，具有逐利性，但需要严格遵守政府依据立法确定的管制规则，承担很多公益性义务。在政策性住房金融领域，政府支持企业（GSE）的典型代表就是大名鼎鼎的美国房地美和房利美（下称“两房”），以及美国在一级住房金融市场上向成员银行提供再融资资金的联邦住房贷款银行（FHLB）。“两房”不直接放贷，而是活跃在住房金融的二级市场上，通过在资本市场推行抵押贷款证券化来增加住房贷款资金的流动性，扩大资金来源，从而降低美国人购房的融资成本。
而美国的吉利美（GNMA，正式名称是政府国民抵押协会），是美国联邦政府住房和城镇开发部（HUD）下属的政府全资子公司，虽然名声没有“两房”那么大，但与“两房”一样，同样从事住宅抵押贷款证券化。不过只担保，不购买。而且吉利美只负责推进有政府背景的住房抵押贷款证券化，如由联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）、公共住房机构、农业部等提供保障的住房贷款。有戏言，吉利美只负责美国“央产房、军产房、农产房”的抵押贷款担保。吉利美本身还是政府机构，还通过地方政府或社区给低收入阶层提供住房补贴，补贴资金来源于国会拨款。
此外，法国土地信贷银行（Crédit Foncier de France）虽然是股份制商业银行，但也享受政策扶持和承担政策性住宅金融业务，则可以算是法国半官方的“国家住房银行”。
社会住房互助基金。欧洲很多国家社会住房部门都有自己的互助担保基金，往往是会员发起，资金主要来源于会员内部认缴，对政府的独立性更强一些，不过政府仍然负有隐性担保，或对其有指导权。代表性案例如法国的社会住房担保互助基金 （CGLLS）等。荷兰的社会住房中央基金（CFV），是针对社会租赁住房部门紧急融资需求的公共基金，由各社会租赁住房协会每年提取其租金收入的1%作为资金来源，但同时还是荷兰政府系统内对社会租赁部门实施监督和管理职能的公共权力机构，具有对社会住房协会在平时进行财务监管和在危机时候进行财务重组的双重职责。法国的社会住房所有权担保基金（FGAS），是由社会信贷机构自发的股份制组织，法国政府没有股份，但仍对其有管辖权和指导权，也是法国政策性住房贷款补贴发放的主要网络平台。
需要注意，同一个政策性住宅金融机构，可能同时担保多个政策性住房金融功能，所以很多时候很难准确界定一个政策性住宅金融机构到底是哪种类型。如加拿大抵押住房公司（CMHC），既放贷，又做贷款担保。而在2007年取代日本住宅金融公库（GHLC）的日本住房金融代理公司（JHFA），相比美国的吉利美，业务范围更广，承担与美国“两房”一样面向普通家庭的住房抵押贷款证券化功能，业务类型也多元化，既购买贷款，又做贷款担保，而且还提供传统的住房贷款发放，以及做贷款担保。韩国2004年创立的韩国住房金融公司（KHFC）同样也发挥了多种功能，不仅有贷款证券化业务，也有传统的贷款发放与担保，还在推行“反向按揭”业务。
从这个角度，国际比较研究中，常用“公共住房银行”来广泛代指各种类型的政策性住宅金融机构，尤其可以包括些不是政府直接出资、但受政府指导、贯彻政府意志的金融机构。而“国家住房银行”，一般则特指政府全资所有的政策性住房银行。