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摘 要 非政府组织参与公共政策制定不仅能提高政策的民主性和社会接受度，而且能引导公众积极参与公共事务的管理。非政府组织法律体系不完善，资金匮乏，专职人员素质较低、政策参与渠道不通畅等问题严重阻碍了非政府组织有效参与公共政策制定过程。通过完善相关法律体系，加强非政府组织筹款能力，改善专职人员的薪资系统并加强培训同时拓宽参与渠道等多方面努力，推进公共决策的科学化，民主化，法制化进程。
关键词 非政府组织 公共政策 参与途径
中图分类号：D034 文献标识码：A
非政府组织一般是指具有组织性，民间性，非营利性，自治性，志愿性，非政治性，非宗教性特征的组织。本文所定义的中国非政府组织是指政府组织以外的公共组织。具体指的是社会团体，基层群众，自治组织和各种事业单位。 非政府组织作为一支重要的参政议政力量，政府必须加强与非政府组织的合作，扩大该组织参与公共政策制定过程的权利。非政府组织参与公共政策制定可以不断增进和维护以公共利益为核心的社会利益，保证建立广泛而有理性的政治参与机制，遏制公共政策制定者的“寻租”行为，消除现有公共政策体制的局限性，弥补公民参与公共政策的有限性。
一、公共政策制定过程中非政府组织参与的现状分析
非政府组织作为一个独立的公民社会组织的兴起，是改革开放给中国社会带来的重大变化之一。据统计，到2006年，我国非政府组织达到35493个，其中社会团体191946个，基金会1144个，民办非企业单位161303个。这些组织参与公共政策制定的范围涵盖了科学，教育，文化，卫生，体育，劳动和社会保障行业。政府在制定公共政策的时候，为了使决策更加民主和科学，实现多元社会利益的平衡，在制定公共政策的时候会广泛的听取民意，举行听证会，最后修订和完善公共政策，以此提升国家的“软实力”。然而，我国非政府组织在参与公共政策制定的过程中的现状并不乐观。首先，在了解民意酝酿阶段，非政府组织不能较好地代表社会弱势群体和边缘阶层的利益。一方面，政府在听取各方利益代表的诉求时，难以整合和制定一个令各方满意的折衷的政策；另一方面，非政府组织在参与公共政策制定时也需要花费成本并且耗费大量的人力，物力，财力。非政府组织不可能全面，完整的代表各方的利益诉求。其次，在听证阶段，非政府组织参与政策讨论的空间严重受限。在我国，非政府组织一般是自上而下建立的，各方面依赖与政府，为了获取宝贵的资源甘愿当政府的附属物。非政府组织更倾向于政府而较少的维护社会弱势群体的利益。最后在修订完善政策阶段，非政府提出的意见和建议不能被很好的采纳。一方面，政府习惯将公众看作管理的对象，是公共政策的被动接受者，在思想上排斥公众参与；另一方面，非政府组织缺乏高素质的专业性人才，因此无法提出高质量和富有建设性的意见，这不仅严重影响了政府对非政府组织的认同，而且损坏了非政府组织的形象。
二、公共政策制定过程中非政府组织参与不足的成因分析
（一）管理制度与法律体系不完善。
我国对非政府组织实行的是双重管理机制，其登记管理机关和业务主管单位的首要目标是如何降低政治风险和规避责任，而组织自身的发展被置于次要的地位。在实践中，业务主管单位及登记管理机关起到限制作用比指导作用多，过多的限制，打击了非政府组织参与公共政策制定的积极性和主动性，降低了非政府组织参与公共政策制定的独立性和灵活性。相关法律的缺位也给有意参与公共政策制定的非政府组织带来难题，主要表现在参与政策制定的准入资格、参与途径及决策效力的认定环节。
（二）资金运作短缺。
非政府组织参与政策制定不仅要耗费人力、物力，而且需要足够的调研、考察经费。经费不足一直制约着非政府组织有效参与公共政策制定活动。近年来政府迫于财政压力，逐渐减少了对非政府组织的资金支持，非政府组织本身的自筹资金能力有限，并且缺乏与媒体沟通合作的自我宣传能力。除了红十字会等几个世界认可的非政府组织之外，很大部分的非政府组织由于缺乏社会知名度、公信力较低，缺少公众支持，导致接受的社会捐助严重不足，无法长期，有效地参与政策制定。
（三）专业人才严重匮乏。
人员素质是影响非政府组织有效参与公共政策制定的关键。非政府组织和政府之间在合作制定公共政策问题上仍缺乏相互的信任。非政府组织本身的非专业性是政府质疑其参与资格根本原因。在我国的非政府组织人员构成中，除了少数几个有编制的专职人员外，其余的工作人员则是兼职人员或者志愿者。招募志愿者的门槛低，造成工作人员的理论素质与服务水平普遍较低。由于缺少专业人士的加入，在参与公共政策制定时难以获得话语权和知情权。此外，非政府组织对人员的培训不足，组织成员的素质和技能不能得到提升，在引进新理念，与国际非政府组织接轨方面也比较滞后。
（四）政策参与渠道狭窄。
根据非政府组织参与公共政策制定过程的制度化与否，可以分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与方式主要有：政府会议，听证会，提交议案，司法诉讼等。非制度化参与方式包括合法性参与和非合法性参与。合法性参与方式有：合法性集会，示威，研讨会。非合法性参与方式有非法性示威暴动等。 在实践中，政府决策模式还没有实现从一方决策模式向多方决策模式转变，对公共政策的参与权力没有真正下放到公众群体，非政府组织很少能获得制度化角色授予的权力。参与公共政策制定层次不深，范围不广，影响较浅，没有达到推广公共政策民主性的目的。
三、完善公共政策制定过程中非政府组织参与的对策建议
（一）加强非政府组织参与公共政策的法律建设。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在我国，依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理社会事务，管理经济和文化事业，保证国家的一切工作都依法进行。建立健全非政府组织管理的法律体系已经成为非政府组织的工作的重点。虽然我国制定了一些与非政府组织相关的法律，法规及条例，如《社会团体登记管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《取缔非法民间组织暂行办法》等，但是这些条例是行政管理方面的内容，对于非政府组织的资产管理，资金的筹措与使用，经营范围，评价标准，社会监督等方面还存在许多模糊和空白之处。因此，有关部门应该在遵循宪法和法律赋予人民的政治权利和自由下，及时制定相关法律，法规，以此明确非政府组织的组织形式，管理体制，经费来源，财产关系，内部制度，人员保障，登记管理，权利与义务，使非政府组织参与公共政策制定制度化，规范化，合理化。
（二）非政府组织转变传统观念建立多渠道资金来源。
要提高非政府组织的参与公共政策制定的能力，首先要加强自身建设。非政府组织必须转变以往对政府资金 “等，要，靠”的思想，不断提高自我筹资能力。首先，政府要规范捐赠市场，提高国内企业对捐赠公益事业的自主权。其次，政府要加强公民道德建设，不断提高公民道德素质。政府通过与非政府组织开展各种丰富多彩的志愿者活动，培养有理想，有道德，有文化，有纪律的社会主义公民，形成团结互助，友爱奉献的高贵品质。再次，非政府组织要加强自身诚信建设并及时向社会公众公开财务信息，过程信息和项目信息。
（三）改善非政府组织的薪酬系统，加强专职人员培训。
和平与发展成为当今世界的主题，经济全球化和区域集团化的进程日益加快；我国也正处于从计划经济向市场经济转轨时期。面对世情和国情的深刻变化，非政府组织一方面要通过提高专职人员的薪资水平和福利待遇，来吸引更多的优秀人才加入非政府组织；另一方面，非政府组织要通过各种培训，不断提高从业人员的政治素质，知识素质，能力素质，心理素质。
（四）拓宽非政府组织政策参与渠道，提高公共政策回应度。
从我国实践来看，非政府组织参与政策制定的渠道单一，沟通不畅，利益表达系统不理想。因此，要建立健全非政府组织制度化参与渠道，为非政府组织有效参与公共政策制定提供的良好环境。随着互联网的问世，人们早已步入信息时代。非政府组织可以利用网络技术最新成果，开辟新的参与政策制定渠道。如：网络民意调查，电子政府，电子政务等。非政府组织还可以借鉴国外的实践经验，提高政府参与能力。如：公民大会，公众接触，公民调查，咨询委员会等。
总之，非政府组织参与公共政策制定必须有完善的法律体系和制度化的环境，这样才能既充分调动非政府组织参与制定政策的积极性和主动性，又能保证决策进程的有效性和规范性，非政府组织也要克服自身的局限性，增强组织及专职人员各方面的能力与素质，與政府和公众形成良好的互动，充分发挥自身在公共决策中的作用，促进公共政策制定过程的民主化，科学化和法制化进程。□
（作者：广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生）
注释：
①叶大凤.非政府组织参与公共政策过程.作用.问题与对策.福州党校学报，2006（5）.
②范旭.刘伟.论我国非政府组织的公共政策参与.科技创业月刊，2006（9）.
③郑准镐.非政府组织的政策参与及影响模式.中国行政管理.2004，（5）.
关键词 非政府组织 公共政策 参与途径
中图分类号：D034 文献标识码：A
非政府组织一般是指具有组织性，民间性，非营利性，自治性，志愿性，非政治性，非宗教性特征的组织。本文所定义的中国非政府组织是指政府组织以外的公共组织。具体指的是社会团体，基层群众，自治组织和各种事业单位。 非政府组织作为一支重要的参政议政力量，政府必须加强与非政府组织的合作，扩大该组织参与公共政策制定过程的权利。非政府组织参与公共政策制定可以不断增进和维护以公共利益为核心的社会利益，保证建立广泛而有理性的政治参与机制，遏制公共政策制定者的“寻租”行为，消除现有公共政策体制的局限性，弥补公民参与公共政策的有限性。
一、公共政策制定过程中非政府组织参与的现状分析
非政府组织作为一个独立的公民社会组织的兴起，是改革开放给中国社会带来的重大变化之一。据统计，到2006年，我国非政府组织达到35493个，其中社会团体191946个，基金会1144个，民办非企业单位161303个。这些组织参与公共政策制定的范围涵盖了科学，教育，文化，卫生，体育，劳动和社会保障行业。政府在制定公共政策的时候，为了使决策更加民主和科学，实现多元社会利益的平衡，在制定公共政策的时候会广泛的听取民意，举行听证会，最后修订和完善公共政策，以此提升国家的“软实力”。然而，我国非政府组织在参与公共政策制定的过程中的现状并不乐观。首先，在了解民意酝酿阶段，非政府组织不能较好地代表社会弱势群体和边缘阶层的利益。一方面，政府在听取各方利益代表的诉求时，难以整合和制定一个令各方满意的折衷的政策；另一方面，非政府组织在参与公共政策制定时也需要花费成本并且耗费大量的人力，物力，财力。非政府组织不可能全面，完整的代表各方的利益诉求。其次，在听证阶段，非政府组织参与政策讨论的空间严重受限。在我国，非政府组织一般是自上而下建立的，各方面依赖与政府，为了获取宝贵的资源甘愿当政府的附属物。非政府组织更倾向于政府而较少的维护社会弱势群体的利益。最后在修订完善政策阶段，非政府提出的意见和建议不能被很好的采纳。一方面，政府习惯将公众看作管理的对象，是公共政策的被动接受者，在思想上排斥公众参与；另一方面，非政府组织缺乏高素质的专业性人才，因此无法提出高质量和富有建设性的意见，这不仅严重影响了政府对非政府组织的认同，而且损坏了非政府组织的形象。
二、公共政策制定过程中非政府组织参与不足的成因分析
（一）管理制度与法律体系不完善。
我国对非政府组织实行的是双重管理机制，其登记管理机关和业务主管单位的首要目标是如何降低政治风险和规避责任，而组织自身的发展被置于次要的地位。在实践中，业务主管单位及登记管理机关起到限制作用比指导作用多，过多的限制，打击了非政府组织参与公共政策制定的积极性和主动性，降低了非政府组织参与公共政策制定的独立性和灵活性。相关法律的缺位也给有意参与公共政策制定的非政府组织带来难题，主要表现在参与政策制定的准入资格、参与途径及决策效力的认定环节。
（二）资金运作短缺。
非政府组织参与政策制定不仅要耗费人力、物力，而且需要足够的调研、考察经费。经费不足一直制约着非政府组织有效参与公共政策制定活动。近年来政府迫于财政压力，逐渐减少了对非政府组织的资金支持，非政府组织本身的自筹资金能力有限，并且缺乏与媒体沟通合作的自我宣传能力。除了红十字会等几个世界认可的非政府组织之外，很大部分的非政府组织由于缺乏社会知名度、公信力较低，缺少公众支持，导致接受的社会捐助严重不足，无法长期，有效地参与政策制定。
（三）专业人才严重匮乏。
人员素质是影响非政府组织有效参与公共政策制定的关键。非政府组织和政府之间在合作制定公共政策问题上仍缺乏相互的信任。非政府组织本身的非专业性是政府质疑其参与资格根本原因。在我国的非政府组织人员构成中，除了少数几个有编制的专职人员外，其余的工作人员则是兼职人员或者志愿者。招募志愿者的门槛低，造成工作人员的理论素质与服务水平普遍较低。由于缺少专业人士的加入，在参与公共政策制定时难以获得话语权和知情权。此外，非政府组织对人员的培训不足，组织成员的素质和技能不能得到提升，在引进新理念，与国际非政府组织接轨方面也比较滞后。
（四）政策参与渠道狭窄。
根据非政府组织参与公共政策制定过程的制度化与否，可以分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与方式主要有：政府会议，听证会，提交议案，司法诉讼等。非制度化参与方式包括合法性参与和非合法性参与。合法性参与方式有：合法性集会，示威，研讨会。非合法性参与方式有非法性示威暴动等。 在实践中，政府决策模式还没有实现从一方决策模式向多方决策模式转变，对公共政策的参与权力没有真正下放到公众群体，非政府组织很少能获得制度化角色授予的权力。参与公共政策制定层次不深，范围不广，影响较浅，没有达到推广公共政策民主性的目的。
三、完善公共政策制定过程中非政府组织参与的对策建议
（一）加强非政府组织参与公共政策的法律建设。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在我国，依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理社会事务，管理经济和文化事业，保证国家的一切工作都依法进行。建立健全非政府组织管理的法律体系已经成为非政府组织的工作的重点。虽然我国制定了一些与非政府组织相关的法律，法规及条例，如《社会团体登记管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《取缔非法民间组织暂行办法》等，但是这些条例是行政管理方面的内容，对于非政府组织的资产管理，资金的筹措与使用，经营范围，评价标准，社会监督等方面还存在许多模糊和空白之处。因此，有关部门应该在遵循宪法和法律赋予人民的政治权利和自由下，及时制定相关法律，法规，以此明确非政府组织的组织形式，管理体制，经费来源，财产关系，内部制度，人员保障，登记管理，权利与义务，使非政府组织参与公共政策制定制度化，规范化，合理化。
（二）非政府组织转变传统观念建立多渠道资金来源。
要提高非政府组织的参与公共政策制定的能力，首先要加强自身建设。非政府组织必须转变以往对政府资金 “等，要，靠”的思想，不断提高自我筹资能力。首先，政府要规范捐赠市场，提高国内企业对捐赠公益事业的自主权。其次，政府要加强公民道德建设，不断提高公民道德素质。政府通过与非政府组织开展各种丰富多彩的志愿者活动，培养有理想，有道德，有文化，有纪律的社会主义公民，形成团结互助，友爱奉献的高贵品质。再次，非政府组织要加强自身诚信建设并及时向社会公众公开财务信息，过程信息和项目信息。
（三）改善非政府组织的薪酬系统，加强专职人员培训。
和平与发展成为当今世界的主题，经济全球化和区域集团化的进程日益加快；我国也正处于从计划经济向市场经济转轨时期。面对世情和国情的深刻变化，非政府组织一方面要通过提高专职人员的薪资水平和福利待遇，来吸引更多的优秀人才加入非政府组织；另一方面，非政府组织要通过各种培训，不断提高从业人员的政治素质，知识素质，能力素质，心理素质。
（四）拓宽非政府组织政策参与渠道，提高公共政策回应度。
从我国实践来看，非政府组织参与政策制定的渠道单一，沟通不畅，利益表达系统不理想。因此，要建立健全非政府组织制度化参与渠道，为非政府组织有效参与公共政策制定提供的良好环境。随着互联网的问世，人们早已步入信息时代。非政府组织可以利用网络技术最新成果，开辟新的参与政策制定渠道。如：网络民意调查，电子政府，电子政务等。非政府组织还可以借鉴国外的实践经验，提高政府参与能力。如：公民大会，公众接触，公民调查，咨询委员会等。
总之，非政府组织参与公共政策制定必须有完善的法律体系和制度化的环境，这样才能既充分调动非政府组织参与制定政策的积极性和主动性，又能保证决策进程的有效性和规范性，非政府组织也要克服自身的局限性，增强组织及专职人员各方面的能力与素质，與政府和公众形成良好的互动，充分发挥自身在公共决策中的作用，促进公共政策制定过程的民主化，科学化和法制化进程。□
（作者：广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生）
注释：
①叶大凤.非政府组织参与公共政策过程.作用.问题与对策.福州党校学报，2006（5）.
②范旭.刘伟.论我国非政府组织的公共政策参与.科技创业月刊，2006（9）.
③郑准镐.非政府组织的政策参与及影响模式.中国行政管理.2004，（5）.