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预算公开的凿冰之旅异常艰难。不过，经由高层领导的垂范与推动，以及多方力量的迂回与合围，这项改革开始不断释放出积极的信号。
4月14日，一贯低调的科技部，出人意料地在98个中央部门中率先公布了2011年“三公”经费预算：4018，72万元。舆论普遍认为，科技部迈出的一小步，堪称中国政务公开与反腐制度化的一大步。
此前，财政部、农业部、药监总局、人口计生委、工商管理总局等部委陆续公布了2011年部门预算，但对“三公”经费预算始终三缄其口。
更早一些时候，四川省白庙乡党委书记张映上，坚持将乡财政所用的每一分钱，包括迎来送往的消费账目，毫无保留“晒”到网上。岂料，其后两个多月，他再没能争取到上级部门一笔资金；到白庙乡的上级官员减少大半，即使来了，也是饿着肚子就走，不愿留下吃饭。
而在2008年，深圳公民吴君亮借《政府信息公开条例》施行之机，向中央20多个部委、全国20多个省市财政部门提交申请，要求公开部门预算信息。“全是拒绝。‘国家机密，恕不公开’、‘这个事与你们无关’、‘不要跟政府过不去’……各种各样的理由。”
覆盖于信息公开之上的冰层如此坚硬，注定了预算公开的凿冰之旅将会异常艰难。所幸的是，经由高层领导的垂范与推动，以及多方力量的迂回与合围，这项改革开始不断释放出积极的信号。
改革以退为进?
因为成功推开深圳、广州、上海等地公共预算公开之门，吴君亮和他创办的“公共预算观察志愿者”团队声名鹊起。2008年5月，他们在深圳市财政局阅览室看到了完整的政府部门预算；2009年10月，他们再次促成广州市财政局首开全国先河，在门户网站上公开了114个本级部门预算。
然而，进入2011年，这支团队突然遇到了挫折：曾经率先向他们和社会公开全部政府部门预算的深圳、广州，出现了不同程度的倒退。
2011年1月17日，刚一拿到深圳市本级2011年部门预算草案，吴君亮就发现，在全市92个政府部门中，没有公开部门预算的多达62家，占67.4％公开部门预算的仅有30家，占32.6％。而在已经公开的30个部门中，很不详细的有5家，不详细的有7家，较详细的有18家。
“令人满意的，也就是公开的部门预算内容透明详细，民众通过阅读这些预算，能够知道政府部门拿了多少钱、做了什么事、钱具体花在什么地方的部门，则—个都没有。总体上看，深圳2010年市本级部门公开情况‘不及格’。”吴君亮在一篇分析报告中犀利地指出。
为此，他甚至以“反穿衣服”的方式约见媒体。在西装的背面，贴着一张纸条：“本人反穿衣服，用行为艺术的方式，表达对公共预算不透明现状的抗议。”他说，自己以后每年都将在深圳“两会”期间反穿衣服，直至深圳的预算公开透明。
广州也陷入了同样的僵局。2011年，广州仅有21家市直单位主动公开部门预算。相较于过去114个部门全部公开，全市部门预算的公开程度从100％骤降至18.4％。
变化来自一份由财政部2010年3月发出的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。
-这份指导意见，除了要求各级政府部門“充分认识做好预算信息公开工作的重要性和紧迫性”，“积极做好预算信息主动公开工作”，还对“预算公开的主体”进行了界定：各级政府财政部门负责本级总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开。
据此，广州市财政局发布了《关于公开部门预算的通知》，要求各部门在本部门的门户网站上公开部门预算，不再由财政局统一公布。
对于93个没有公开预算的部门，吴君亮曾经逐一打电话进行咨询。“但有的部门说没有接到财政局的通知，有的说要向市财政局询问，还有的说如果网站没有查到，说明属于不予公开的内容范畴。迄今为止，我们询问的部门中，没有 公开部门预算。”
吴君亮感叹说，现在的问题是，“预算即机密”的观念刚被打破，财政部的一纸指导意见，又使整个预算公开进程面临一个新的“技术壁垒”。
财政部为何对预算主体进行重新界定?多位研究人员猜测，可能在于大量“预算外资金”的存在。
某财政部门官员曾抱怨，在本级政府财政收支情况中，包括社保资金、土地出让金在内的许多“预算外资金’’使用情况，财政部门都不清楚；而对于当地的国企资金管理，当地财政部门也仅掌握50％，因为还有相当一部分是属于央企和各部委直属的企业。
在这种情况下，各级财政部门即使愿意公布完整的预算，也难免会以偏概全，更有可能因此触犯其他同级甚至更高级别部门的利益。于是，财政部不得不出台指导意见，让其他政府部门在预算公开上各负其责。
后退一步，能否跳得更远?
剑指“三公消费”
在2011年政府工作报告中，国务院总理温家宝向“三公消费”亮剑：“三公”支出原则上零增长。3月23日，国务院常务会议决定，6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。
多位官员、学者研判认为，此举意味着中国公共预算改革开启了一个全新的突破口。
长期以来，我国“三公消费”在百姓心中呈现出一个巨大的财政“黑洞”，重创了政府的公信力。2011年全国“两会”期间，200多名代表委员剑指此处，呼吁遏制公款铺张浪费。
“‘三公’现象为什么管不住?治理‘三公消费’真的那么难吗?”在与温家宝在线交流时，一位网友曾经发问。温家宝当即表态说：“应该管得住，必须管得住。其实，我们能够做到最根本的是两条：第一条就是公开透明，就是要让任何一项行政l生支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督。第二条就是民主监督。”
以公车改革为例。
2010年12月，律师助理叶晓静以普通市民身份，分别向北京市公安局、财政局、交通委提交了政府信息公开申请表，要求公开公车确切数量。
让她意外的是，北京市财政局很快给她回函，表示2011年3月会形成公车数据，“届时我局将提供信息”。在全国“两会”上，北京市委常委、常务副市长吉林再次证实了这一说法。
3月31日，北京市财政局正式公布：截至2010年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆，其中市级公务车20288辆。此举在全国尚属首例。
“作为法律人，这是行使知情权的正常行为。对于公权力，我们应该警惕它，时时监督。”叶晓静事后评论说。
而在中央层面，进步同样明显。
3月5日，温家宝在政府工作报告中专门提到，“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”。当时，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青听到以后非常兴奋。之前，他为呼吁公车 改革奔走了15年，甚至自费买车，每月只领取1000元补贴。在3月6日的微博上，叶青写道：“吃早饭时，代表们纷纷与我讨论总理谈到的公车改革问题，绝大多数赞成。大家十分关心车改。这是没有想到的。”
更让叶青没有想到的是，3月8日，财政部新闻发言人戴柏华主动向媒体通报，财政部将公开2011年中央预算部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算总体情况，中央预算部门相应公开本部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算。
3月25日，在国务院第四次廉政工作会议上，温家宝针对公车改革问题进一步表态：“今年要拿出改革方案，在一些部门试行。”之前，中央已经下发“公务车管理办法”，规定省部级官员配车，使用年限从5年一换调整为8年一换；厅局级以下官员不得“违规”配用专车。
对此，全国政协委员、上海财经大学博导蒋洪给予了肯定：“中央以身作则，发挥表率作用，是财政透明成败的关键。这种带头示范效应，我认为也会给地方财政形成压力。”
谨慎的乐观
目前，我国的财政预算分类科目，并不存在“三公”经费科目。在部委的预算表中，也没有专门为“三公”经费设立科目。知情人士推测，科技部公开的“三公”支出，极有可能是从原始科目中扣出来的数字。
仅仅盯住几个数据，远远不能解决问题。这就如同一支利箭扎在这里，把它砍掉，箭身没了，箭头还在。所以，必须从体制上找准病因。
“三公消费”备受诟病，与当前过于粗放、封闭的公共预算体制密切相关。中国政府预算科目设置了四个级别的指标，即类、款、项、目。但中央和地方普遍只公开到“款”级，属于预算公开的初级阶段。“如果以100分为满分的话，我国财政的透明度总体情况约为20分。”常年进行相关评估的蒋洪认为。
回顾1998年以来的预算体制改革进程，不难发现，存在两条相互交织的改革路径。一条是贯穿始终，并由财政部主导的全口径预算管理改革；一条是发端于2003年，并随着2007年《政府信息公开条例》的发布，在民间和社会力量推动下，获得重大突破的政府预算公开化运动。
如果說前者意在将大量失控的预算外收入“关在笼子里”，那么后者是要将已经锁在笼子里的账本“晒在阳光下”。
进而言之，预算公开的真正目的在于，公民不是关心政府部门花了多少钱，而是关心钱花到哪里去了。全国人大常委会预算工委主任高强表态说：“最根本的是通过预算公开，加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。”
这一进程无疑阻力重重。
譬如，《预算法》的修改，早在2004年就已启动。2007年，曾经形成一个修订草案，但是未见下文。2010年，全国人大、财政部共同完成了最新版本的修订草案，但迟迟没有提交全国人大预审。
关于预算公开，原法并无相关规定。而修改草案虽提出公开，但明确提出“预算公开的具体内容由国务院规定”，体现了权力之间的拉锯。同时，这次修订还面临着诸多部门利益的掣肘。此外，中央和地方事权、财权的划分尚不清晰，分配关系尚未理顺，也是局限之一。
另一遗憾之处在于，一些地方预算改革的经验，比如上海闵行公共预算审查监督制度改革、河南焦作预算公开改革、浙江温岭民众参与制订预算，仍然未能促进《预算法》的实质修改。究其原因，主要在于财权、事权分配的限制，在于上位约束。
按时间上来算，《预算法》修订草案要上全国“两会”审议，最早也要等到2012年了。
但是，人大实行预算监督，还面临着操作程序上的障碍。每年全国人大会议一般不会超过15天，地方上则只有几天。事前、事中监督不够，审查时间过于吃紧，严重弱化了人大对预算的监督。
作为全国政协委员，蒋洪所在的小组共有20多名委员，但真正看预算报告的仅有3人。“半天时间，200多页，这么多的数字，连我这个财政专家也不可能看完，只能用铅笔记录—个框架。”可见，预算审议“走过场”的现象仍普遍存在。
针对代表热情不高的问题，全国人大财经委副主任吴晓灵认为，这与财政预算的专业性特点和代表的自身素质关系不大。她反问道：“如果像闵行区那样公布按部门预算分类做的预算明细表格，大家不仅能明白财政资金使用的方向，还会知道具体的用途，还会没有热情吗?”现实的做法是，充分发挥人大常委会和各专门委员会的作用，让它们提早介入预算的编制与审议，然后再提交人民代表大会审议。
“预算公开改革不是技术问题，而是政治决心问题，是敢不敢公开的问题。”吴晓灵说。
4月14日，一贯低调的科技部，出人意料地在98个中央部门中率先公布了2011年“三公”经费预算：4018，72万元。舆论普遍认为，科技部迈出的一小步，堪称中国政务公开与反腐制度化的一大步。
此前，财政部、农业部、药监总局、人口计生委、工商管理总局等部委陆续公布了2011年部门预算，但对“三公”经费预算始终三缄其口。
更早一些时候，四川省白庙乡党委书记张映上，坚持将乡财政所用的每一分钱，包括迎来送往的消费账目，毫无保留“晒”到网上。岂料，其后两个多月，他再没能争取到上级部门一笔资金；到白庙乡的上级官员减少大半，即使来了，也是饿着肚子就走，不愿留下吃饭。
而在2008年，深圳公民吴君亮借《政府信息公开条例》施行之机，向中央20多个部委、全国20多个省市财政部门提交申请，要求公开部门预算信息。“全是拒绝。‘国家机密，恕不公开’、‘这个事与你们无关’、‘不要跟政府过不去’……各种各样的理由。”
覆盖于信息公开之上的冰层如此坚硬，注定了预算公开的凿冰之旅将会异常艰难。所幸的是，经由高层领导的垂范与推动，以及多方力量的迂回与合围，这项改革开始不断释放出积极的信号。
改革以退为进?
因为成功推开深圳、广州、上海等地公共预算公开之门，吴君亮和他创办的“公共预算观察志愿者”团队声名鹊起。2008年5月，他们在深圳市财政局阅览室看到了完整的政府部门预算；2009年10月，他们再次促成广州市财政局首开全国先河，在门户网站上公开了114个本级部门预算。
然而，进入2011年，这支团队突然遇到了挫折：曾经率先向他们和社会公开全部政府部门预算的深圳、广州，出现了不同程度的倒退。
2011年1月17日，刚一拿到深圳市本级2011年部门预算草案，吴君亮就发现，在全市92个政府部门中，没有公开部门预算的多达62家，占67.4％公开部门预算的仅有30家，占32.6％。而在已经公开的30个部门中，很不详细的有5家，不详细的有7家，较详细的有18家。
“令人满意的，也就是公开的部门预算内容透明详细，民众通过阅读这些预算，能够知道政府部门拿了多少钱、做了什么事、钱具体花在什么地方的部门，则—个都没有。总体上看，深圳2010年市本级部门公开情况‘不及格’。”吴君亮在一篇分析报告中犀利地指出。
为此，他甚至以“反穿衣服”的方式约见媒体。在西装的背面，贴着一张纸条：“本人反穿衣服，用行为艺术的方式，表达对公共预算不透明现状的抗议。”他说，自己以后每年都将在深圳“两会”期间反穿衣服，直至深圳的预算公开透明。
广州也陷入了同样的僵局。2011年，广州仅有21家市直单位主动公开部门预算。相较于过去114个部门全部公开，全市部门预算的公开程度从100％骤降至18.4％。
变化来自一份由财政部2010年3月发出的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。
-这份指导意见，除了要求各级政府部門“充分认识做好预算信息公开工作的重要性和紧迫性”，“积极做好预算信息主动公开工作”，还对“预算公开的主体”进行了界定：各级政府财政部门负责本级总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开。
据此，广州市财政局发布了《关于公开部门预算的通知》，要求各部门在本部门的门户网站上公开部门预算，不再由财政局统一公布。
对于93个没有公开预算的部门，吴君亮曾经逐一打电话进行咨询。“但有的部门说没有接到财政局的通知，有的说要向市财政局询问，还有的说如果网站没有查到，说明属于不予公开的内容范畴。迄今为止，我们询问的部门中，没有 公开部门预算。”
吴君亮感叹说，现在的问题是，“预算即机密”的观念刚被打破，财政部的一纸指导意见，又使整个预算公开进程面临一个新的“技术壁垒”。
财政部为何对预算主体进行重新界定?多位研究人员猜测，可能在于大量“预算外资金”的存在。
某财政部门官员曾抱怨，在本级政府财政收支情况中，包括社保资金、土地出让金在内的许多“预算外资金’’使用情况，财政部门都不清楚；而对于当地的国企资金管理，当地财政部门也仅掌握50％，因为还有相当一部分是属于央企和各部委直属的企业。
在这种情况下，各级财政部门即使愿意公布完整的预算，也难免会以偏概全，更有可能因此触犯其他同级甚至更高级别部门的利益。于是，财政部不得不出台指导意见，让其他政府部门在预算公开上各负其责。
后退一步，能否跳得更远?
剑指“三公消费”
在2011年政府工作报告中，国务院总理温家宝向“三公消费”亮剑：“三公”支出原则上零增长。3月23日，国务院常务会议决定，6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。
多位官员、学者研判认为，此举意味着中国公共预算改革开启了一个全新的突破口。
长期以来，我国“三公消费”在百姓心中呈现出一个巨大的财政“黑洞”，重创了政府的公信力。2011年全国“两会”期间，200多名代表委员剑指此处，呼吁遏制公款铺张浪费。
“‘三公’现象为什么管不住?治理‘三公消费’真的那么难吗?”在与温家宝在线交流时，一位网友曾经发问。温家宝当即表态说：“应该管得住，必须管得住。其实，我们能够做到最根本的是两条：第一条就是公开透明，就是要让任何一项行政l生支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督。第二条就是民主监督。”
以公车改革为例。
2010年12月，律师助理叶晓静以普通市民身份，分别向北京市公安局、财政局、交通委提交了政府信息公开申请表，要求公开公车确切数量。
让她意外的是，北京市财政局很快给她回函，表示2011年3月会形成公车数据，“届时我局将提供信息”。在全国“两会”上，北京市委常委、常务副市长吉林再次证实了这一说法。
3月31日，北京市财政局正式公布：截至2010年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆，其中市级公务车20288辆。此举在全国尚属首例。
“作为法律人，这是行使知情权的正常行为。对于公权力，我们应该警惕它，时时监督。”叶晓静事后评论说。
而在中央层面，进步同样明显。
3月5日，温家宝在政府工作报告中专门提到，“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”。当时，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青听到以后非常兴奋。之前，他为呼吁公车 改革奔走了15年，甚至自费买车，每月只领取1000元补贴。在3月6日的微博上，叶青写道：“吃早饭时，代表们纷纷与我讨论总理谈到的公车改革问题，绝大多数赞成。大家十分关心车改。这是没有想到的。”
更让叶青没有想到的是，3月8日，财政部新闻发言人戴柏华主动向媒体通报，财政部将公开2011年中央预算部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算总体情况，中央预算部门相应公开本部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算。
3月25日，在国务院第四次廉政工作会议上，温家宝针对公车改革问题进一步表态：“今年要拿出改革方案，在一些部门试行。”之前，中央已经下发“公务车管理办法”，规定省部级官员配车，使用年限从5年一换调整为8年一换；厅局级以下官员不得“违规”配用专车。
对此，全国政协委员、上海财经大学博导蒋洪给予了肯定：“中央以身作则，发挥表率作用，是财政透明成败的关键。这种带头示范效应，我认为也会给地方财政形成压力。”
谨慎的乐观
目前，我国的财政预算分类科目，并不存在“三公”经费科目。在部委的预算表中，也没有专门为“三公”经费设立科目。知情人士推测，科技部公开的“三公”支出，极有可能是从原始科目中扣出来的数字。
仅仅盯住几个数据，远远不能解决问题。这就如同一支利箭扎在这里，把它砍掉，箭身没了，箭头还在。所以，必须从体制上找准病因。
“三公消费”备受诟病，与当前过于粗放、封闭的公共预算体制密切相关。中国政府预算科目设置了四个级别的指标，即类、款、项、目。但中央和地方普遍只公开到“款”级，属于预算公开的初级阶段。“如果以100分为满分的话，我国财政的透明度总体情况约为20分。”常年进行相关评估的蒋洪认为。
回顾1998年以来的预算体制改革进程，不难发现，存在两条相互交织的改革路径。一条是贯穿始终，并由财政部主导的全口径预算管理改革；一条是发端于2003年，并随着2007年《政府信息公开条例》的发布，在民间和社会力量推动下，获得重大突破的政府预算公开化运动。
如果說前者意在将大量失控的预算外收入“关在笼子里”，那么后者是要将已经锁在笼子里的账本“晒在阳光下”。
进而言之，预算公开的真正目的在于，公民不是关心政府部门花了多少钱，而是关心钱花到哪里去了。全国人大常委会预算工委主任高强表态说：“最根本的是通过预算公开，加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。”
这一进程无疑阻力重重。
譬如，《预算法》的修改，早在2004年就已启动。2007年，曾经形成一个修订草案，但是未见下文。2010年，全国人大、财政部共同完成了最新版本的修订草案，但迟迟没有提交全国人大预审。
关于预算公开，原法并无相关规定。而修改草案虽提出公开，但明确提出“预算公开的具体内容由国务院规定”，体现了权力之间的拉锯。同时，这次修订还面临着诸多部门利益的掣肘。此外，中央和地方事权、财权的划分尚不清晰，分配关系尚未理顺，也是局限之一。
另一遗憾之处在于，一些地方预算改革的经验，比如上海闵行公共预算审查监督制度改革、河南焦作预算公开改革、浙江温岭民众参与制订预算，仍然未能促进《预算法》的实质修改。究其原因，主要在于财权、事权分配的限制，在于上位约束。
按时间上来算，《预算法》修订草案要上全国“两会”审议，最早也要等到2012年了。
但是，人大实行预算监督，还面临着操作程序上的障碍。每年全国人大会议一般不会超过15天，地方上则只有几天。事前、事中监督不够，审查时间过于吃紧，严重弱化了人大对预算的监督。
作为全国政协委员，蒋洪所在的小组共有20多名委员，但真正看预算报告的仅有3人。“半天时间，200多页，这么多的数字，连我这个财政专家也不可能看完，只能用铅笔记录—个框架。”可见，预算审议“走过场”的现象仍普遍存在。
针对代表热情不高的问题，全国人大财经委副主任吴晓灵认为，这与财政预算的专业性特点和代表的自身素质关系不大。她反问道：“如果像闵行区那样公布按部门预算分类做的预算明细表格，大家不仅能明白财政资金使用的方向，还会知道具体的用途，还会没有热情吗?”现实的做法是，充分发挥人大常委会和各专门委员会的作用，让它们提早介入预算的编制与审议，然后再提交人民代表大会审议。
“预算公开改革不是技术问题，而是政治决心问题，是敢不敢公开的问题。”吴晓灵说。