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摘 要：我国食品安全监管有奖举报制度在奖励制度、举报人保护、举报程序性规定等多存在较多的问题。本文从举报奖金制度、举报人保密制度、举报程序制度等方面思考我国食品安全监管有奖举报制度的完善。
关键词：食品安全；监管；举报；奖励；保护
一、我国食品安全监管有奖举报制度的立法与运行现状
从本世纪初期开始，政府职能部门不断加大力度鼓励公众参与食品安全监督，如北京2004年就制定了《食品安全举报奖励办法》[1]；南京2005年伊始就在全市推行放心食品有獎举报制度，同年浙江省制定了《浙江省举报食品领域违法犯罪行为有功人员奖励办法》；2006年，上海金山区出台食品安全奖励办法。这些出台的办法都取得了一定的成效，取得了较好的社会效应。2007年国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对各地设立的消费者举报奖励制度给予了肯定[2]。随后《食品安全法》第十条就食品安全举报制度进行了明确：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息”。此后颁行的《食品安全法实施条例》要求食品安全监督管理部门为民众食品安全举报制度提供信息查询便利。2011年，国务院食安办印发的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，首次以行政性规章明确要求在各省市建立食品安全有奖举报制度，并明确要求各地就食品安全举报设立专项奖励资金，明确奖励标准，鼓励社会民众参与食品安全监督工作，无疑具有一定的权威性。次年国务院颁布的《关于加强食品安全工作的决定》，充分肯定了动员社会民众推行食品安全有奖举报的做法，并发布《2012年食品安全重点工作安排》对食品安全有奖举报工作进行细化落实，充分体现了政府对有奖举报制度的重视程度不断加强。
二、我国食品安全监管有奖举报制度的存在的问题
1.举报的奖励制度不完善
第一，奖金计算方式不科学。如贵州省、天津市的食品安全有奖举报中，都将举报人的奖励金额与举报案件的货值金额挂钩，如规定奖金数额为“货值金额的5%、3%、1%”。如此简单地将奖励标准与举报案件货值金额进行联系，并不科学，因为货值大小与食品安全事件本身的危害并不能等同[3]。
第二，奖金启动时间不确定。当前各地的文件大多规定在结案之后启动奖励程序。如《贵州省食品安全有奖举报暂行办法》规定在结案之日起30日内启动奖金认定问题。此种做法也存在诸多弊端，举报人在举报食品安全事件到结案有一定的时间差，在此期间，举报者在未获得奖金的情况下，还要承担诸多压力与风险，不利于激励有奖举报制度的实施。
第三，奖金领取不规范。很多地方将奖金的领取时间规定为1—3个月，举报人要在接到领奖通知的最长期限内领取奖金，逾期则视为自动放弃。举报行为具有一定的危险性，举报人在收到奖金通知后必然会观望一定的时间，在确定安全的情况下才会领取。否则，在权衡危险的过程中，就会选择放弃奖金，这也是各地“有奖难发”现象的重要原因[5]。
第四，奖金来源无保障。当前，我国各地政府的食品安全举报奖励资金都来源于政府财政。如黑龙江将食品安全举报奖励资金纳入县以上级别政府的财政预算中。如此的规定对于确保奖励资金来说非常重要。但是，由于各地经济实力相差悬殊，对于财政收入非常有限的地方政府来说，从有限的财政资金中划出一部分专项用在食品安全举报奖励上成为当地政府的重大负担[6]。而如举报奖励资金的来源无法保障食品有奖举报工作就成了一句空话。食品安全有奖举报制度的本质就是政府通过资金购买举报人手中的信息，如果举报奖励无法落实，民众的举报热情必然较低，食品安全有奖举报制度将无法发挥应有的功效。
2.缺乏对举报人的保护
首先，对于匿名举报问题，各地政府态度不一。很多地方政府规定有奖举报限于实名举报，如辽宁、广东就是规定必须是实名举报。也有部分地方政府规定有奖举报可以匿名方式或者实名方式进行，如天津规定实名举报和匿名举报都可以。福建对举报形式则没有进行规定。实名举报的好处在于降低职能部门对举报线索的审查难度，大大降低不实举报发生的概率。但是相比生产企业和经销企业而言，处在弱势地位的举报人在自身和家庭安全的考虑下，会考虑采取匿名举报的方式。
其次，各地政府对于举报信息泄密后的补救措施缺少规定。我国举报信息保密措施不足是举报人权益被侵犯的现象不断发生的重要原因。从当前我国各地的规定来看，都明确了职能部门不得公开举报人的信息，但是对于举报人身份泄露后如何保护举报人、举报人受到侵害时的救济途径却多没有规定。
再次，举报者信息可否公开问题。我国各地政府都规定不得公开信息提供者的信息，但经举报者自身同意后可以公开。但同时又规定必须举报者本人或其委托人携带举报者的身份证领取奖金，这一方面能够防止奖金被冒领，但也将是举报者信息被泄露。
3.缺少举报程序的规定
我国食品安全监管体制，是以分段监管为主的，品种监管为辅的模式的。因此，食品安全举报中受理机构也是分段负责的。卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督部门都是食品安全的管理单位，各地政府在食品安全投诉管理部门规定不一致。在发生食品安全事件时常因投诉部门不对而被“踢皮球”，不仅打击举报者的积极性，也使得食品违法行为得不到有效查处。另外，我国现行的有奖举报制度在举报结果反馈上没有做出规定。
三、完善我国食品安全监管有奖举报制度的建议
1.完善食品安全有奖举报制度的奖金制度
第一，科学合理的奖励标准是有奖举报制度的基础。要打破我国现行的将举报人的奖励金额与举报案件的货值金额简单挂钩的规定，要从举报人贡献的大小和违法者的损害度出发来确定奖励标准。要对举报人举报的食品安全案件的奖金数额进行明确规定。
第二，将奖金启动时间提前，提高奖金领取方便性利于该制度的实施。政府要不断明确奖励最低标准的条件，即只要举报者反映情况属实，就能获得最低奖金；在结案后，举报者还可依据涉案货值价款的一定比例获得奖金。如此，更利于激发潜在举报者。在制度设计时必须充分考虑举报者的安全，在相应制度完善的基础上，可以通过银行转账的方式来奖励举报者。 第三，在奖金领取时间上，举报人与政府之间形成的是债权债务关系，同时在考虑到政府行政效率的情况下，可依据民法关于债的期限，将奖金领取时间规定为一年，有效改变各地“有奖难发”现象。
第四，建立举报激励基金，有效缓解地方财政压力。不断拓宽举报奖励基金的来源渠道，通過财政专项拨款、食品安全违法事件罚款的一定比例、社会各界的捐款与赞助等多种方式来基金获得资金来源，减轻当地政府的重大负担。食品安全有奖举报制度的本质就是政府通过资金购买举报人手中的信息，如果举报奖励无法落实，民众的举报热情必然较低，通过举报激励基金能够提高食品安全有奖举报制度的功效。
2.建立健全食品安全举报人保密制度
第一，实行匿名举报与实名举报并重。过分追求实名举报，将使得政府机关收到的举报信息量减少。实名举报只能被鼓励，但不能通过强制性的规定而实现。安徽地区推行的“匿名举报+密码举报”的方式值得借鉴。
第二，建立对举报人的特殊保护制度。我国举报信息保密措施不足是举报人权益被侵犯的现象不断发生的重要原因，因此，各地政府对于举报人要设立特殊保护制度，特别是在举报人信息泄密后的补救措施要不断细致具体。
3.完善食品安全举报程序制度
举报程序是否科学对于举报信息真实性的保障、查处食品安全生产销售违法行为、职能部门职权行使都有非常重要的作用。第一，健全举报程序制度，包括具体的受理机构、举报的具体环节、受理机构各环节的权利义务等都要作出明确规定。福建省的“首问负责制”很值得推广 。第二，保障食品安全有奖举报的实施。要确保《食品安全法》规定食品安全监管实行问责制的落实，不断明确问责的主体和问责的范围，对于执行不力的单位和个人要追究责任。此外，良好的监管需要完备的法律和高效的执行机制。要不断加强基层食品安全监管能力建设，提高办事效率。政府职能在食品安全监管中，可以借鉴美国以委托第三方食品检测机构的授权方式进行，根据实验室结果进行食品检测活动，保障检测结果更加公平。
四、结语
食品安全事关人民生命安全和国家社会稳定。历年来，我国食品安全监管部门对食品安全监管非常重视，通过长期的努力也在实践中取得了一定的成绩。然而，在食品安全监管上依旧存在诸多问题急需解决，特别是食品安全监管有奖举报制度上还存在诸多的问题。例如：民众举报食品安全事件的途径不通畅、我国相关法律政策对举报人的保密制度还存在诸多漏洞。在前几年我国《食品安全法》制定阶段，对是否在该法中具体规定有奖举报制度就争议不断，最终该制度在食品安全法中得到确立，但是没有对具体内容进行细化，只是进行了笼统的规定。为此，充分发挥社会公众在食品安全监管的作用变得非常重要。当然，完善有奖举报制度不能一蹴而就，需要在实践中不断修整，从奖金制度、举报人特殊保护、举报程序等方面进行修正，确保有奖举报制度有效实施。
参考文献：
[1]李拓.中外公众参与体制比较.国家行政学院出版社，2010年版
[2]谢地.政府规制经济学，高等教育出版，2003版，第238页
[3]杨青青.我国食品安全监管的法律问题[D].北京：中央民族法学，2012：13
[4]尹春，唐晓纯.我国食品安全监管中的公众参与研究，中国食物与营养，2013年第7期
[5]便洪涛.“悬赏行为”凸显公安职能定性.政府法制，2006年第15期
[6]应飞虎.悬赏举报制度建立之初探.社会科学研究.2003年第2期
关键词：食品安全；监管；举报；奖励；保护
一、我国食品安全监管有奖举报制度的立法与运行现状
从本世纪初期开始，政府职能部门不断加大力度鼓励公众参与食品安全监督，如北京2004年就制定了《食品安全举报奖励办法》[1]；南京2005年伊始就在全市推行放心食品有獎举报制度，同年浙江省制定了《浙江省举报食品领域违法犯罪行为有功人员奖励办法》；2006年，上海金山区出台食品安全奖励办法。这些出台的办法都取得了一定的成效，取得了较好的社会效应。2007年国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对各地设立的消费者举报奖励制度给予了肯定[2]。随后《食品安全法》第十条就食品安全举报制度进行了明确：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息”。此后颁行的《食品安全法实施条例》要求食品安全监督管理部门为民众食品安全举报制度提供信息查询便利。2011年，国务院食安办印发的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，首次以行政性规章明确要求在各省市建立食品安全有奖举报制度，并明确要求各地就食品安全举报设立专项奖励资金，明确奖励标准，鼓励社会民众参与食品安全监督工作，无疑具有一定的权威性。次年国务院颁布的《关于加强食品安全工作的决定》，充分肯定了动员社会民众推行食品安全有奖举报的做法，并发布《2012年食品安全重点工作安排》对食品安全有奖举报工作进行细化落实，充分体现了政府对有奖举报制度的重视程度不断加强。
二、我国食品安全监管有奖举报制度的存在的问题
1.举报的奖励制度不完善
第一，奖金计算方式不科学。如贵州省、天津市的食品安全有奖举报中，都将举报人的奖励金额与举报案件的货值金额挂钩，如规定奖金数额为“货值金额的5%、3%、1%”。如此简单地将奖励标准与举报案件货值金额进行联系，并不科学，因为货值大小与食品安全事件本身的危害并不能等同[3]。
第二，奖金启动时间不确定。当前各地的文件大多规定在结案之后启动奖励程序。如《贵州省食品安全有奖举报暂行办法》规定在结案之日起30日内启动奖金认定问题。此种做法也存在诸多弊端，举报人在举报食品安全事件到结案有一定的时间差，在此期间，举报者在未获得奖金的情况下，还要承担诸多压力与风险，不利于激励有奖举报制度的实施。
第三，奖金领取不规范。很多地方将奖金的领取时间规定为1—3个月，举报人要在接到领奖通知的最长期限内领取奖金，逾期则视为自动放弃。举报行为具有一定的危险性，举报人在收到奖金通知后必然会观望一定的时间，在确定安全的情况下才会领取。否则，在权衡危险的过程中，就会选择放弃奖金，这也是各地“有奖难发”现象的重要原因[5]。
第四，奖金来源无保障。当前，我国各地政府的食品安全举报奖励资金都来源于政府财政。如黑龙江将食品安全举报奖励资金纳入县以上级别政府的财政预算中。如此的规定对于确保奖励资金来说非常重要。但是，由于各地经济实力相差悬殊，对于财政收入非常有限的地方政府来说，从有限的财政资金中划出一部分专项用在食品安全举报奖励上成为当地政府的重大负担[6]。而如举报奖励资金的来源无法保障食品有奖举报工作就成了一句空话。食品安全有奖举报制度的本质就是政府通过资金购买举报人手中的信息，如果举报奖励无法落实，民众的举报热情必然较低，食品安全有奖举报制度将无法发挥应有的功效。
2.缺乏对举报人的保护
首先，对于匿名举报问题，各地政府态度不一。很多地方政府规定有奖举报限于实名举报，如辽宁、广东就是规定必须是实名举报。也有部分地方政府规定有奖举报可以匿名方式或者实名方式进行，如天津规定实名举报和匿名举报都可以。福建对举报形式则没有进行规定。实名举报的好处在于降低职能部门对举报线索的审查难度，大大降低不实举报发生的概率。但是相比生产企业和经销企业而言，处在弱势地位的举报人在自身和家庭安全的考虑下，会考虑采取匿名举报的方式。
其次，各地政府对于举报信息泄密后的补救措施缺少规定。我国举报信息保密措施不足是举报人权益被侵犯的现象不断发生的重要原因。从当前我国各地的规定来看，都明确了职能部门不得公开举报人的信息，但是对于举报人身份泄露后如何保护举报人、举报人受到侵害时的救济途径却多没有规定。
再次，举报者信息可否公开问题。我国各地政府都规定不得公开信息提供者的信息，但经举报者自身同意后可以公开。但同时又规定必须举报者本人或其委托人携带举报者的身份证领取奖金，这一方面能够防止奖金被冒领，但也将是举报者信息被泄露。
3.缺少举报程序的规定
我国食品安全监管体制，是以分段监管为主的，品种监管为辅的模式的。因此，食品安全举报中受理机构也是分段负责的。卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督部门都是食品安全的管理单位，各地政府在食品安全投诉管理部门规定不一致。在发生食品安全事件时常因投诉部门不对而被“踢皮球”，不仅打击举报者的积极性，也使得食品违法行为得不到有效查处。另外，我国现行的有奖举报制度在举报结果反馈上没有做出规定。
三、完善我国食品安全监管有奖举报制度的建议
1.完善食品安全有奖举报制度的奖金制度
第一，科学合理的奖励标准是有奖举报制度的基础。要打破我国现行的将举报人的奖励金额与举报案件的货值金额简单挂钩的规定，要从举报人贡献的大小和违法者的损害度出发来确定奖励标准。要对举报人举报的食品安全案件的奖金数额进行明确规定。
第二，将奖金启动时间提前，提高奖金领取方便性利于该制度的实施。政府要不断明确奖励最低标准的条件，即只要举报者反映情况属实，就能获得最低奖金；在结案后，举报者还可依据涉案货值价款的一定比例获得奖金。如此，更利于激发潜在举报者。在制度设计时必须充分考虑举报者的安全，在相应制度完善的基础上，可以通过银行转账的方式来奖励举报者。 第三，在奖金领取时间上，举报人与政府之间形成的是债权债务关系，同时在考虑到政府行政效率的情况下，可依据民法关于债的期限，将奖金领取时间规定为一年，有效改变各地“有奖难发”现象。
第四，建立举报激励基金，有效缓解地方财政压力。不断拓宽举报奖励基金的来源渠道，通過财政专项拨款、食品安全违法事件罚款的一定比例、社会各界的捐款与赞助等多种方式来基金获得资金来源，减轻当地政府的重大负担。食品安全有奖举报制度的本质就是政府通过资金购买举报人手中的信息，如果举报奖励无法落实，民众的举报热情必然较低，通过举报激励基金能够提高食品安全有奖举报制度的功效。
2.建立健全食品安全举报人保密制度
第一，实行匿名举报与实名举报并重。过分追求实名举报，将使得政府机关收到的举报信息量减少。实名举报只能被鼓励，但不能通过强制性的规定而实现。安徽地区推行的“匿名举报+密码举报”的方式值得借鉴。
第二，建立对举报人的特殊保护制度。我国举报信息保密措施不足是举报人权益被侵犯的现象不断发生的重要原因，因此，各地政府对于举报人要设立特殊保护制度，特别是在举报人信息泄密后的补救措施要不断细致具体。
3.完善食品安全举报程序制度
举报程序是否科学对于举报信息真实性的保障、查处食品安全生产销售违法行为、职能部门职权行使都有非常重要的作用。第一，健全举报程序制度，包括具体的受理机构、举报的具体环节、受理机构各环节的权利义务等都要作出明确规定。福建省的“首问负责制”很值得推广 。第二，保障食品安全有奖举报的实施。要确保《食品安全法》规定食品安全监管实行问责制的落实，不断明确问责的主体和问责的范围，对于执行不力的单位和个人要追究责任。此外，良好的监管需要完备的法律和高效的执行机制。要不断加强基层食品安全监管能力建设，提高办事效率。政府职能在食品安全监管中，可以借鉴美国以委托第三方食品检测机构的授权方式进行，根据实验室结果进行食品检测活动，保障检测结果更加公平。
四、结语
食品安全事关人民生命安全和国家社会稳定。历年来，我国食品安全监管部门对食品安全监管非常重视，通过长期的努力也在实践中取得了一定的成绩。然而，在食品安全监管上依旧存在诸多问题急需解决，特别是食品安全监管有奖举报制度上还存在诸多的问题。例如：民众举报食品安全事件的途径不通畅、我国相关法律政策对举报人的保密制度还存在诸多漏洞。在前几年我国《食品安全法》制定阶段，对是否在该法中具体规定有奖举报制度就争议不断，最终该制度在食品安全法中得到确立，但是没有对具体内容进行细化，只是进行了笼统的规定。为此，充分发挥社会公众在食品安全监管的作用变得非常重要。当然，完善有奖举报制度不能一蹴而就，需要在实践中不断修整，从奖金制度、举报人特殊保护、举报程序等方面进行修正，确保有奖举报制度有效实施。
参考文献：
[1]李拓.中外公众参与体制比较.国家行政学院出版社，2010年版
[2]谢地.政府规制经济学，高等教育出版，2003版，第238页
[3]杨青青.我国食品安全监管的法律问题[D].北京：中央民族法学，2012：13
[4]尹春，唐晓纯.我国食品安全监管中的公众参与研究，中国食物与营养，2013年第7期
[5]便洪涛.“悬赏行为”凸显公安职能定性.政府法制，2006年第15期
[6]应飞虎.悬赏举报制度建立之初探.社会科学研究.2003年第2期