论文部分内容阅读
摘 要：国家紧急权力就是国家在突发公共事件下依法紧急改变权力与权利正常逻辑结构的法律制度。国家紧急权力是国家的自然权力，其实体条件是存在达到相应危害程度的突发公共事件，程序条件是依法运作；国家紧急权力的基本内容是权力与权利正常逻辑结构的依法紧急改变。
关键词：国家紧急权力；突发公共事件；权利；权力
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）08/09-0129-05
国家紧急权力是指国家在必要情况下为了维护国家利益和社会公共利益、迅速处置突发公共事件并减少损失，针对战争、内乱、经济危机、政治骚乱、事故灾难、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法和法律的特别规定，采取中止或限制某些正常权利和利益、扩张国家权力等紧急处理措施的权力。简言之，国家紧急权力是国家在突发公共事件下依法改变权力与权利正常逻辑结构的法律制度。
一、国家紧急权力是国家的自然权力
在现代国家生活中，国家权力就是国家的控制力和影响力。根据国家权力行使的状态，我们可以将其分为正常权力和非常权力非正常权力即国家紧急权力。前者是常态的，即无论在何种情况下，这种权力都是存在的；后者是非常态的，它只在国家具有紧急需要的时候才能启动。
国家紧急权力的主体只能是国家，而不能是、也不应该是别的任何个人或政治集团。只要有国家，就会有国家紧急权力。我们甚至可以夸张一点说，是紧急权力催生了国家，并使之区别于其他的社会组织。而且，近现代以来，宪法发展的一个基本趋势就是宪法对国家紧急权力的规定。
世界各国大多在宪法和法律中规定了国家紧急权力制度，但其制度表现不尽相同。各国宪法和法律规定的主要制度名称有：战争和和平问题、战争状态、全国总动员或者局部动员、紧急状态，如中国；紧急命令，如孟加拉国；紧急权力，如尼泊尔；停止宪法秩序，如哥斯达黎加；合围状态，如1876年《土耳其宪法》；战争状态或其他紧急状态、戒严状态或停止施行人身保护令特权，如菲律宾；防御状态、紧张局势、立法紧急状态，如德国；特别措施，如罗马尼亚；必要的限制，如伊朗；战时状态，如波兰；必要的措施，如法国、瑞士；军法管制，如也门；制定具有法律效力的规定并采取非常措施，如克罗地亚；采取具有法律效力的临时措施，如意大利；特殊制度，如秘鲁；宪法特别状态，如智利。但是，不管叫什么，隐藏在这些名称背后的相同的制度要素都是国家紧急权力。
国家紧急权力与公民抵抗权共同构成特殊的也是最后的宪法保障（紧急情况下的宪法保障），前者通过瞬间扩大国家自身的特定权利来保障宪法秩序，后者通过瞬间扩大公民自身的特定权力来保障宪法秩序。它们有时候是相互对立和冲突的，因为在绝大多数情况下，国家紧急权力针对的往往是公民抵抗权，反之亦然。但有时候又是相辅相成的，因为公民抵抗权也可以借用国家紧急权力实现自己的目的。在较为特殊的情况下，国家紧急权力与公民抵抗权的一致性是导致某种新的国家秩序产生的主要动因。
二、国家紧急权力的实体条件是存在达到相应危害程度的突发公共事件
1．“突发公共事件基本含义
至今为止，“突发公共事件”的含义并非十分清楚。我们可以将这一概念分成广义、中义和狭义三个层面，它们相互之间既有联系又有区别。
从广义上说，突发公共事件是指所有异于常态的事件。突发公共事件所包含的基本构成要素有：突然爆发，这是指突发公共事件爆发的速度异常迅猛，发生的具体时间带有相当的偶然性；难以预料，这是指突发公共事件发生的具体时间、事件规模、具体形态和影响程度难以完全预测；必然原因，这是指导致突发公共事件的原因是必然的，正因为如此，突发公共事件就其一般规律而言是可以把握和控制的；严重后果，这是指突发公共事件都必然不同程度地造成损失和破坏（从这一角度看，凡是突发公共事件都是负面事件）；需紧急处理，这是指对突发公共事件的处理必须是迅速的、准确的，对处理时间的把握很大程度上决定了突发公共事件管理的有效性。［1］3－6
从中义上说，突发公共事件是指突然发生，造成或者必然造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的、足以启用国家紧急权力的所有非常事件，包括自然灾害、社会事件、战争等等。与广义上的概念不同的是，中义上的突发公共事件不包括那些不需要国家紧急权力介入的非常事件。本文所用的突发公共事件即是中义上的概念。
狭义上的突发公共事件介于需要政府进行日常管理的事件与需要启用中度（如紧急状态、戒严）和重度（如战争、总动员）形态的国家紧急权力加以应对的非常事件之间，是指那些微小的又需要启用轻度形态的国家紧急权力加以应对、从而在一定程度上改变了权利与权力结构的非常事件。
2．突发公共事件危害程度的确定
没有突发公共事件就没有国家紧急权力，但并非所有的突发公共事件都能启用国家紧急权力。换言之，从逻辑上说，突发公共事件并不必然引起国家紧急权力，因为存在突发公共事件只是使国家紧急权力的介入成为可能。要使之成为现实，还必须存在另外一个条件：突发公共事件达到法律所规定的危害程度。只有当突发公共事件达到相应的危害程度并引起国家紧急权力介入时，它们才是非常法治的研究对象。
突发公共事件危害程度的确定是个复杂的问题，因为所有的危害程度并不完全是一个单一的纯客观的标准，还取决于每个个体的主观感受。而主观感受受到每个个体的文化程度、社会条件、经济状况、政治地位等等因素的决定性影响，因而需要仔细分析并确定主观感受的各种元素和样本。
突发公共事件的危害程度至今为止仍没有一个统一的客观标准。例如，根据秦启文等研究（该研究成果认为，“对于突发公共事件造成的经济损失，不管直接经济损失，还是间接经济损失，可以归纳为人员伤亡和财产损失的总和。”［1］45－47，就自然灾害而言，马宗晋等学者根据灾害带来的直接经济损失和人员死亡情况将灾害（灾度）划分为巨灾、大灾、中灾、小灾、微灾5级。徐好民等学者将灾害发生后短时间内造成的总财产损失（包括直接经济损失和间接经济损失）划分为A、B、C、D、E共5级，根据灾害造成的人员伤亡数划分为1、2、3、4、5共5级，再由两者组合起来表示灾害的等级。据此，重度的突发公共事件就是A、B级和1、2级，中度的突发公共事件就是C级和3级，轻度的突发公共事件就是D、E级和4、5级。汤爱平等学者主张：应根据灾害带来的财产相对损失和相对重伤和死亡率，在结合灾害的影响规模来划分灾害等级。在评估灾害损失时，最直接的两个数据是经济损失和人员伤亡，其指标的确定过程如下：
经济损失占国内生产总值百分比=一次灾害事件带来的短时间内的直接损失/当地国内生产总值（根据上年度的国内生产总值确定）。
重伤和死亡率=一次灾害事件带来的人员重伤和死亡数/当地人口总数。
我们主张，根据主客观统一的标准确定突发公共事件的危害程度。从客观上说，确定突发公共事件的危害程度必须考虑到可量化的损失。这就需要计算直接损失和间接损失、人员伤亡和财产损失、政治危害、国际影响等。从主观上说，确定突发公共事件的危害程度必须考虑到突发公共事件给人民、社会所造成的感情、心理伤害以及突发公共事件的国际影响等。这些损失也许是不可量化的，但对使用相应的国家紧急权力将产生必然的影响。
3．突发公共事件危害程度与国家紧急权力的比例关系
国家紧急权力针对不同的突发公共事件发挥不同的作用，突发公共事件危害程度的大小与国家紧急权力的大小成正比。
我们可以这几种情景：情景1：一辆公共汽车失火，车上的乘客迅速安全转移。情景2：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡。情景3：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡，引起大规模社会动荡。情景4：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡，引起大规模社会动荡，进而引发国际纠纷和战争等。
广义上说，从情景1到情景4都属于突发公共事件，因为它们都符合突发公共事件的特征。但是，仔细研究后我们就会发现，情景1和情景2到4对权利和权力的影响并不相同。
在情景1中，我们并不需要动用国家紧急权力，即不需要改变权利和权力的逻辑结构，只需要履行好政府的正常管理职能就能解决这一突发公共事件。
在情景2中，我们需要动用国家紧急权力，尽力按照突发公共事件应急预案和《突发公共事件应对法》的规定使各种救援力量形成合力，并根据具体情况改变权利和权力的逻辑结构，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等保护措施。但整体而言，这种国家紧急权力对我们的影响是有限的。
在情景3中，我们不仅需要动用国家紧急权力，而且需要采取比情景2更大的国家紧急权力，因为情景3所引发的社会危害很大。在这种情况下，全国或某一独立行政区域内的许多公民权利依法受到限制或中止。
在情景4中，赢得战争成为压倒一切的根本目标，除了法律明定的不得克减的权利外，其他权利保障让位于实现根本目标的需要。如有需要，军事当局将取代民政当局。这时，国家紧急权力将发挥到极致。
因此，国家紧急权力的法律效力并不是静止的。危害程度愈大，国家紧急权力愈大，权利受到的限制就愈大，反之亦然。
三、国家紧急权力的程序条件是依法运作
哪里有政治社会，哪里就有或应当有法律。哪里有国家紧急权力，哪里就有或应当有法律。这是界分专制社会与民主社会、人治社会与法治社会的主要标志之一，也是法治主义的基本主张。当国家发生危机时，并不是每一个政府都能在信仰法治与迷信暴力之间作出正确的选择，那些法治文明较为滞后的政府往往深陷于对简单暴力的迷思。正因为如此，我们才更需要主张法治主义，因为法治主义坚持用法治解决问题，而专制政治则诉诸简单而直接的办法。也许这两者都表现为使用暴力，但两者的权力基础存在巨大的差异。同时，法治主义要求我们必须事先准备好一套规则，让国家紧急权力在得到大家同意的既定轨道上运行。这套规则的重点是规定国家紧急权力的实体条件、程序条件、法律效力，界分国家紧急权力与公民权利的相互关系。换言之，法治主义要求即使遇到最严重的突发公共事件，国家也不会发生法治危机，反而是要依法采取有效措施，让法治在严酷的条件下继续存在，而不是抛开法治另搞一套。所以，紧急状态法、戒严法等类国家紧急权力的立法是保证在社会共同体遭受危险时如何有效地克服危机的法律，是确保政府紧急权得到正确运用的法律，是使公民权利受到最小限制和损失的法律，是给政府紧急权封顶的法律，是给公民权到下限的法律。任何国家机关在决定和行使国家紧急权力时应当以宪法和法律为依据，没有宪法和法律依据的任何规定、措施都没有法律效力，公民免予遵守此类规定和措施的义务。在现代法治国家，为防止重大突发公共事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的应急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益。
在奴隶社会和封建社会，国家紧急权力的运作主要依靠人治。这既与整个社会的人治环境有关，也与人们对国家紧急权力性质的误解有关。某种意义上，马基雅维利（1469-1527）专制主义学说的神髓集中代表了这种误解：在作出有关国家安危的决策之时，决不应该去管它是正义还是邪恶，仁慈还是残忍，或者说是可敬还是可憎。相反，所有其他的考虑都应抛在一边，惟一的选择就是全力保卫国家的生存和维护国家的自由。这种学说是直白的，也是邪恶的，至少就当下这个民主与法治的时代来说，我们不能认同这种学说。
人类被压迫的历史就是国家紧急权力恣意妄为的历史，因此，人类权利保护意识的启蒙和觉醒也在很大程度上与依法规制国家紧急权力息息相关。例如，人权发展史上最早的几部著名法典都对国家紧急权力不加限制的或者是不正当的使用进行了批判。1628年英国《权利请愿书》指出：不得因戒严而随意逮捕公民。1679年英国《人身保护法》规定：只有在非常时期才可中止颁发人身保护状。从此以后，中止人身保护状在许多国家往往是戒严、紧急状态的代名词。例如，《菲律宾宪法》第18条规定：在遇到侵略或叛乱时，总统得因公共安全的需要而在不超过60天的时期内停止施行人身保护令特权。资产阶级启蒙运动时期，学者们最感兴趣的是如何限制王权，反对封建专制，他们自然没法容忍封建主阶级借“紧急需要”为名压制民权，更多的将目光投向行政权的制约上了。从这一角度说，依照自然法的要求规制国家紧急权力成为资产阶级革命的一个充分而恰当的理由。
但是，无论革命者如何慷慨激昂地向民众作出昂贵的承诺（这种种的承诺是如此的美丽以至于我们总是一次又一次的深陷于其中），当激烈的革命热情渐次减弱，崇高的理想渐行渐远，追求财富、秩序和文明的诉求占据主导地位后，维护国家政权和国家生活的稳定就成为必然。因此，资产阶级取得政权后，国家紧急权力开始了法治化的进程。
例如，美国宪法从一开始就赋予国家以庞大的紧急权力，这同时也意味着宪法和法律对国家紧急权力的控制。美国政治学家和法学家认为，美国的国家紧急权力暗含于宪法对战争权和人身保护状的规定中。美国宪法规定：国家紧急权力由国会和总统共同行使。国会有权召集民团，以执行合众国的法律，镇压内乱，抵御外侮（第1条第8款）；总统有权监督各项法律的忠实实施（第2条第3款）。1792年，国会宣布当州对联邦法的反对超出了一般的法律机关和执法官所能控制的范围以外时，联邦政府可动用民兵进行镇压。由于总统是合众国陆海军及被征集为合众国服役的各州民团的总司令，所以国会1792年对联邦政府的授权就得到了总统作为武装部队总司令所拥有的各项权力的有力支持。同时，根据美国宪法，在战时或内乱等国家危急时刻，宪法保障的一些权利可以受到限制甚至被中止，如人身保护令状所保护的特权为了保障公共治安必须停止时可以停止（第1条第9款）；战时依照法律，可以在民房驻扎军队（第3修正案）；在战时和社会动乱时期发生于服现役的民团的案件可以不经大陪审团提起公诉而进行审判（第5修正案）。
日、俄、英、意、加等许多国家，也都相继建立起了以宪法和特别法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度；以这些制度为依据，制定了大量配套规定和应急预案（计划），并根据实际需要不断加以完善和更新。例如，俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令；日本以宪法和内阁法等为基础，出台了50余部配套的法律、法规和大量政令与应急计划（预案）。又如，日本《灾害对策基本法》自1961年出台以来，已经修改了24次，该法还规定各级政府、有关政府部门和公共机构必须每年对其防灾计划进行研究，及时加以修改完善。
因此，国家紧急权力并不意味着在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，执法机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。从法治的角度看，宪法和法律应当对可能导致国家紧急权力的危险和威胁及其程度作出规定，对于不能预见或者难以确定其危险性和危险程度的情况，也应当规定有关国家机关的认定职责和权限。正是在这一基础上，各国大都以成文或不成文的形式依法管理国家紧急权力的运作，对国家紧急权力下政府的管理权限、应对措施和程序、法律责任、公民权利的限制、国家紧急权力的监督、权利的特殊救济等方面作出明确的法律界定，从而为政府运用国家紧急权力、实施应急处置提供法律依据。
四、国家紧急权力的实质是权力与权利正常逻辑结构的改变
在正常情况下，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种恒定状态：其内容及其数量从法理上说几乎是固化的，国家只能在其权限范围内依法采取必要的管制措施，公民可以行使除正常法制所作限制之外的一切权利。换言之，权力与权利之间、权力与权力之间、权利与权利之间的关系有一种预定的运作模式。这种固化的基本作用乃是在于提供给人们明确的行为指导，并排斥一切对它的实质的甚至是形式的变动。通过长久的法律实践，虽然不能说就没有某些相反的作用，但同时也将使人们习惯于权力的运作模式和权利的行使模式，并使法治信仰成为整个国家的一种集体的无意识。
但在非常情况下，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种变量状态：
首先，国家权力与公民权利相互之间的结构发生改变。这种改变集中表现为国家权力扩大、公民权利克减。国家权力的扩张与公民权利的克减是相对应的概念，两者之间的关系毫无疑问是此消彼长。这是国家紧急权力最主要的行使方式，也是我们应该警惕国家紧急权力最主要的理由。因此，没有权利与权力的结构性改变就不是严格意义上的国家紧急权力，这是国家紧急权力制度最根本的特点。
其次，国家权力相互之间的结构发生改变。在应对紧急情况时，就各种不同的国家权力而言，并不仅仅是扩张的关系，甚至完全不是扩张的关系，还有转移的关系。在横向上，国家权力是指决策权（最大的决策权就是立法权）、执行权（最大的执行权就是行政权）、监督权（最大的监督权就是司法权）。在纵向上，国家权力是指中央的权力与地方的权力、国家整体及其部分的权力等。当然，在不同的国家、同一个国家的不同时期，这三种权力相互之间的关系并不完全相同。大致而言，主要有立法（议会）至上、行政主导、分权制衡等类型。国家紧急权力所扩张的主要是行政权和中央的权力。在国家紧急权力作用下，有些国家权力将发生转移。例如，在特别严重的国家紧急权力下，司法权必然会转移给执行国家紧急权力的国家机关（如军事机关等）。
最后，公民权利相互之间的结构发生改变。在正常情况下，各种权利的动态存在组合成一个严密的权利体系，彼此相互依存、互为条件。但在国家紧急权力下，有些权利被限制，有些权利被中止。这样，各种不同的权利之间的逻辑关系被改变，权利体系变得相对凌乱和松散。例如，在国家紧急权力行使期间，下列权利一般会受到限制或中止：私有财产权，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯权，通信自由和通信秘密权，罢工、罢教、罢课、罢市权等。因此，某种意义上说，紧急情况的出现是社会多元利益的大面积冲突，国家紧急权力的适用是国家对各种不同的价值序列和权利位阶重新进行的认知过程和整合过程。只有等紧急情况消灭以后，权利体系才能重新归位，恢复正常常态。
参考文献：
［1］秦启文等.突发公共事件的管理与应对［Ｍ］.北京：新华出版社，2004.
责任编辑：钱国华
关键词：国家紧急权力；突发公共事件；权利；权力
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）08/09-0129-05
国家紧急权力是指国家在必要情况下为了维护国家利益和社会公共利益、迅速处置突发公共事件并减少损失，针对战争、内乱、经济危机、政治骚乱、事故灾难、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法和法律的特别规定，采取中止或限制某些正常权利和利益、扩张国家权力等紧急处理措施的权力。简言之，国家紧急权力是国家在突发公共事件下依法改变权力与权利正常逻辑结构的法律制度。
一、国家紧急权力是国家的自然权力
在现代国家生活中，国家权力就是国家的控制力和影响力。根据国家权力行使的状态，我们可以将其分为正常权力和非常权力非正常权力即国家紧急权力。前者是常态的，即无论在何种情况下，这种权力都是存在的；后者是非常态的，它只在国家具有紧急需要的时候才能启动。
国家紧急权力的主体只能是国家，而不能是、也不应该是别的任何个人或政治集团。只要有国家，就会有国家紧急权力。我们甚至可以夸张一点说，是紧急权力催生了国家，并使之区别于其他的社会组织。而且，近现代以来，宪法发展的一个基本趋势就是宪法对国家紧急权力的规定。
世界各国大多在宪法和法律中规定了国家紧急权力制度，但其制度表现不尽相同。各国宪法和法律规定的主要制度名称有：战争和和平问题、战争状态、全国总动员或者局部动员、紧急状态，如中国；紧急命令，如孟加拉国；紧急权力，如尼泊尔；停止宪法秩序，如哥斯达黎加；合围状态，如1876年《土耳其宪法》；战争状态或其他紧急状态、戒严状态或停止施行人身保护令特权，如菲律宾；防御状态、紧张局势、立法紧急状态，如德国；特别措施，如罗马尼亚；必要的限制，如伊朗；战时状态，如波兰；必要的措施，如法国、瑞士；军法管制，如也门；制定具有法律效力的规定并采取非常措施，如克罗地亚；采取具有法律效力的临时措施，如意大利；特殊制度，如秘鲁；宪法特别状态，如智利。但是，不管叫什么，隐藏在这些名称背后的相同的制度要素都是国家紧急权力。
国家紧急权力与公民抵抗权共同构成特殊的也是最后的宪法保障（紧急情况下的宪法保障），前者通过瞬间扩大国家自身的特定权利来保障宪法秩序，后者通过瞬间扩大公民自身的特定权力来保障宪法秩序。它们有时候是相互对立和冲突的，因为在绝大多数情况下，国家紧急权力针对的往往是公民抵抗权，反之亦然。但有时候又是相辅相成的，因为公民抵抗权也可以借用国家紧急权力实现自己的目的。在较为特殊的情况下，国家紧急权力与公民抵抗权的一致性是导致某种新的国家秩序产生的主要动因。
二、国家紧急权力的实体条件是存在达到相应危害程度的突发公共事件
1．“突发公共事件基本含义
至今为止，“突发公共事件”的含义并非十分清楚。我们可以将这一概念分成广义、中义和狭义三个层面，它们相互之间既有联系又有区别。
从广义上说，突发公共事件是指所有异于常态的事件。突发公共事件所包含的基本构成要素有：突然爆发，这是指突发公共事件爆发的速度异常迅猛，发生的具体时间带有相当的偶然性；难以预料，这是指突发公共事件发生的具体时间、事件规模、具体形态和影响程度难以完全预测；必然原因，这是指导致突发公共事件的原因是必然的，正因为如此，突发公共事件就其一般规律而言是可以把握和控制的；严重后果，这是指突发公共事件都必然不同程度地造成损失和破坏（从这一角度看，凡是突发公共事件都是负面事件）；需紧急处理，这是指对突发公共事件的处理必须是迅速的、准确的，对处理时间的把握很大程度上决定了突发公共事件管理的有效性。［1］3－6
从中义上说，突发公共事件是指突然发生，造成或者必然造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的、足以启用国家紧急权力的所有非常事件，包括自然灾害、社会事件、战争等等。与广义上的概念不同的是，中义上的突发公共事件不包括那些不需要国家紧急权力介入的非常事件。本文所用的突发公共事件即是中义上的概念。
狭义上的突发公共事件介于需要政府进行日常管理的事件与需要启用中度（如紧急状态、戒严）和重度（如战争、总动员）形态的国家紧急权力加以应对的非常事件之间，是指那些微小的又需要启用轻度形态的国家紧急权力加以应对、从而在一定程度上改变了权利与权力结构的非常事件。
2．突发公共事件危害程度的确定
没有突发公共事件就没有国家紧急权力，但并非所有的突发公共事件都能启用国家紧急权力。换言之，从逻辑上说，突发公共事件并不必然引起国家紧急权力，因为存在突发公共事件只是使国家紧急权力的介入成为可能。要使之成为现实，还必须存在另外一个条件：突发公共事件达到法律所规定的危害程度。只有当突发公共事件达到相应的危害程度并引起国家紧急权力介入时，它们才是非常法治的研究对象。
突发公共事件危害程度的确定是个复杂的问题，因为所有的危害程度并不完全是一个单一的纯客观的标准，还取决于每个个体的主观感受。而主观感受受到每个个体的文化程度、社会条件、经济状况、政治地位等等因素的决定性影响，因而需要仔细分析并确定主观感受的各种元素和样本。
突发公共事件的危害程度至今为止仍没有一个统一的客观标准。例如，根据秦启文等研究（该研究成果认为，“对于突发公共事件造成的经济损失，不管直接经济损失，还是间接经济损失，可以归纳为人员伤亡和财产损失的总和。”［1］45－47，就自然灾害而言，马宗晋等学者根据灾害带来的直接经济损失和人员死亡情况将灾害（灾度）划分为巨灾、大灾、中灾、小灾、微灾5级。徐好民等学者将灾害发生后短时间内造成的总财产损失（包括直接经济损失和间接经济损失）划分为A、B、C、D、E共5级，根据灾害造成的人员伤亡数划分为1、2、3、4、5共5级，再由两者组合起来表示灾害的等级。据此，重度的突发公共事件就是A、B级和1、2级，中度的突发公共事件就是C级和3级，轻度的突发公共事件就是D、E级和4、5级。汤爱平等学者主张：应根据灾害带来的财产相对损失和相对重伤和死亡率，在结合灾害的影响规模来划分灾害等级。在评估灾害损失时，最直接的两个数据是经济损失和人员伤亡，其指标的确定过程如下：
经济损失占国内生产总值百分比=一次灾害事件带来的短时间内的直接损失/当地国内生产总值（根据上年度的国内生产总值确定）。
重伤和死亡率=一次灾害事件带来的人员重伤和死亡数/当地人口总数。
我们主张，根据主客观统一的标准确定突发公共事件的危害程度。从客观上说，确定突发公共事件的危害程度必须考虑到可量化的损失。这就需要计算直接损失和间接损失、人员伤亡和财产损失、政治危害、国际影响等。从主观上说，确定突发公共事件的危害程度必须考虑到突发公共事件给人民、社会所造成的感情、心理伤害以及突发公共事件的国际影响等。这些损失也许是不可量化的，但对使用相应的国家紧急权力将产生必然的影响。
3．突发公共事件危害程度与国家紧急权力的比例关系
国家紧急权力针对不同的突发公共事件发挥不同的作用，突发公共事件危害程度的大小与国家紧急权力的大小成正比。
我们可以这几种情景：情景1：一辆公共汽车失火，车上的乘客迅速安全转移。情景2：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡。情景3：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡，引起大规模社会动荡。情景4：一辆公共汽车失火，车上的乘客没有迅速安全转移，造成巨大人员伤亡，引起大规模社会动荡，进而引发国际纠纷和战争等。
广义上说，从情景1到情景4都属于突发公共事件，因为它们都符合突发公共事件的特征。但是，仔细研究后我们就会发现，情景1和情景2到4对权利和权力的影响并不相同。
在情景1中，我们并不需要动用国家紧急权力，即不需要改变权利和权力的逻辑结构，只需要履行好政府的正常管理职能就能解决这一突发公共事件。
在情景2中，我们需要动用国家紧急权力，尽力按照突发公共事件应急预案和《突发公共事件应对法》的规定使各种救援力量形成合力，并根据具体情况改变权利和权力的逻辑结构，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等保护措施。但整体而言，这种国家紧急权力对我们的影响是有限的。
在情景3中，我们不仅需要动用国家紧急权力，而且需要采取比情景2更大的国家紧急权力，因为情景3所引发的社会危害很大。在这种情况下，全国或某一独立行政区域内的许多公民权利依法受到限制或中止。
在情景4中，赢得战争成为压倒一切的根本目标，除了法律明定的不得克减的权利外，其他权利保障让位于实现根本目标的需要。如有需要，军事当局将取代民政当局。这时，国家紧急权力将发挥到极致。
因此，国家紧急权力的法律效力并不是静止的。危害程度愈大，国家紧急权力愈大，权利受到的限制就愈大，反之亦然。
三、国家紧急权力的程序条件是依法运作
哪里有政治社会，哪里就有或应当有法律。哪里有国家紧急权力，哪里就有或应当有法律。这是界分专制社会与民主社会、人治社会与法治社会的主要标志之一，也是法治主义的基本主张。当国家发生危机时，并不是每一个政府都能在信仰法治与迷信暴力之间作出正确的选择，那些法治文明较为滞后的政府往往深陷于对简单暴力的迷思。正因为如此，我们才更需要主张法治主义，因为法治主义坚持用法治解决问题，而专制政治则诉诸简单而直接的办法。也许这两者都表现为使用暴力，但两者的权力基础存在巨大的差异。同时，法治主义要求我们必须事先准备好一套规则，让国家紧急权力在得到大家同意的既定轨道上运行。这套规则的重点是规定国家紧急权力的实体条件、程序条件、法律效力，界分国家紧急权力与公民权利的相互关系。换言之，法治主义要求即使遇到最严重的突发公共事件，国家也不会发生法治危机，反而是要依法采取有效措施，让法治在严酷的条件下继续存在，而不是抛开法治另搞一套。所以，紧急状态法、戒严法等类国家紧急权力的立法是保证在社会共同体遭受危险时如何有效地克服危机的法律，是确保政府紧急权得到正确运用的法律，是使公民权利受到最小限制和损失的法律，是给政府紧急权封顶的法律，是给公民权到下限的法律。任何国家机关在决定和行使国家紧急权力时应当以宪法和法律为依据，没有宪法和法律依据的任何规定、措施都没有法律效力，公民免予遵守此类规定和措施的义务。在现代法治国家，为防止重大突发公共事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的应急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益。
在奴隶社会和封建社会，国家紧急权力的运作主要依靠人治。这既与整个社会的人治环境有关，也与人们对国家紧急权力性质的误解有关。某种意义上，马基雅维利（1469-1527）专制主义学说的神髓集中代表了这种误解：在作出有关国家安危的决策之时，决不应该去管它是正义还是邪恶，仁慈还是残忍，或者说是可敬还是可憎。相反，所有其他的考虑都应抛在一边，惟一的选择就是全力保卫国家的生存和维护国家的自由。这种学说是直白的，也是邪恶的，至少就当下这个民主与法治的时代来说，我们不能认同这种学说。
人类被压迫的历史就是国家紧急权力恣意妄为的历史，因此，人类权利保护意识的启蒙和觉醒也在很大程度上与依法规制国家紧急权力息息相关。例如，人权发展史上最早的几部著名法典都对国家紧急权力不加限制的或者是不正当的使用进行了批判。1628年英国《权利请愿书》指出：不得因戒严而随意逮捕公民。1679年英国《人身保护法》规定：只有在非常时期才可中止颁发人身保护状。从此以后，中止人身保护状在许多国家往往是戒严、紧急状态的代名词。例如，《菲律宾宪法》第18条规定：在遇到侵略或叛乱时，总统得因公共安全的需要而在不超过60天的时期内停止施行人身保护令特权。资产阶级启蒙运动时期，学者们最感兴趣的是如何限制王权，反对封建专制，他们自然没法容忍封建主阶级借“紧急需要”为名压制民权，更多的将目光投向行政权的制约上了。从这一角度说，依照自然法的要求规制国家紧急权力成为资产阶级革命的一个充分而恰当的理由。
但是，无论革命者如何慷慨激昂地向民众作出昂贵的承诺（这种种的承诺是如此的美丽以至于我们总是一次又一次的深陷于其中），当激烈的革命热情渐次减弱，崇高的理想渐行渐远，追求财富、秩序和文明的诉求占据主导地位后，维护国家政权和国家生活的稳定就成为必然。因此，资产阶级取得政权后，国家紧急权力开始了法治化的进程。
例如，美国宪法从一开始就赋予国家以庞大的紧急权力，这同时也意味着宪法和法律对国家紧急权力的控制。美国政治学家和法学家认为，美国的国家紧急权力暗含于宪法对战争权和人身保护状的规定中。美国宪法规定：国家紧急权力由国会和总统共同行使。国会有权召集民团，以执行合众国的法律，镇压内乱，抵御外侮（第1条第8款）；总统有权监督各项法律的忠实实施（第2条第3款）。1792年，国会宣布当州对联邦法的反对超出了一般的法律机关和执法官所能控制的范围以外时，联邦政府可动用民兵进行镇压。由于总统是合众国陆海军及被征集为合众国服役的各州民团的总司令，所以国会1792年对联邦政府的授权就得到了总统作为武装部队总司令所拥有的各项权力的有力支持。同时，根据美国宪法，在战时或内乱等国家危急时刻，宪法保障的一些权利可以受到限制甚至被中止，如人身保护令状所保护的特权为了保障公共治安必须停止时可以停止（第1条第9款）；战时依照法律，可以在民房驻扎军队（第3修正案）；在战时和社会动乱时期发生于服现役的民团的案件可以不经大陪审团提起公诉而进行审判（第5修正案）。
日、俄、英、意、加等许多国家，也都相继建立起了以宪法和特别法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度；以这些制度为依据，制定了大量配套规定和应急预案（计划），并根据实际需要不断加以完善和更新。例如，俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令；日本以宪法和内阁法等为基础，出台了50余部配套的法律、法规和大量政令与应急计划（预案）。又如，日本《灾害对策基本法》自1961年出台以来，已经修改了24次，该法还规定各级政府、有关政府部门和公共机构必须每年对其防灾计划进行研究，及时加以修改完善。
因此，国家紧急权力并不意味着在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，执法机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。从法治的角度看，宪法和法律应当对可能导致国家紧急权力的危险和威胁及其程度作出规定，对于不能预见或者难以确定其危险性和危险程度的情况，也应当规定有关国家机关的认定职责和权限。正是在这一基础上，各国大都以成文或不成文的形式依法管理国家紧急权力的运作，对国家紧急权力下政府的管理权限、应对措施和程序、法律责任、公民权利的限制、国家紧急权力的监督、权利的特殊救济等方面作出明确的法律界定，从而为政府运用国家紧急权力、实施应急处置提供法律依据。
四、国家紧急权力的实质是权力与权利正常逻辑结构的改变
在正常情况下，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种恒定状态：其内容及其数量从法理上说几乎是固化的，国家只能在其权限范围内依法采取必要的管制措施，公民可以行使除正常法制所作限制之外的一切权利。换言之，权力与权利之间、权力与权力之间、权利与权利之间的关系有一种预定的运作模式。这种固化的基本作用乃是在于提供给人们明确的行为指导，并排斥一切对它的实质的甚至是形式的变动。通过长久的法律实践，虽然不能说就没有某些相反的作用，但同时也将使人们习惯于权力的运作模式和权利的行使模式，并使法治信仰成为整个国家的一种集体的无意识。
但在非常情况下，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种变量状态：
首先，国家权力与公民权利相互之间的结构发生改变。这种改变集中表现为国家权力扩大、公民权利克减。国家权力的扩张与公民权利的克减是相对应的概念，两者之间的关系毫无疑问是此消彼长。这是国家紧急权力最主要的行使方式，也是我们应该警惕国家紧急权力最主要的理由。因此，没有权利与权力的结构性改变就不是严格意义上的国家紧急权力，这是国家紧急权力制度最根本的特点。
其次，国家权力相互之间的结构发生改变。在应对紧急情况时，就各种不同的国家权力而言，并不仅仅是扩张的关系，甚至完全不是扩张的关系，还有转移的关系。在横向上，国家权力是指决策权（最大的决策权就是立法权）、执行权（最大的执行权就是行政权）、监督权（最大的监督权就是司法权）。在纵向上，国家权力是指中央的权力与地方的权力、国家整体及其部分的权力等。当然，在不同的国家、同一个国家的不同时期，这三种权力相互之间的关系并不完全相同。大致而言，主要有立法（议会）至上、行政主导、分权制衡等类型。国家紧急权力所扩张的主要是行政权和中央的权力。在国家紧急权力作用下，有些国家权力将发生转移。例如，在特别严重的国家紧急权力下，司法权必然会转移给执行国家紧急权力的国家机关（如军事机关等）。
最后，公民权利相互之间的结构发生改变。在正常情况下，各种权利的动态存在组合成一个严密的权利体系，彼此相互依存、互为条件。但在国家紧急权力下，有些权利被限制，有些权利被中止。这样，各种不同的权利之间的逻辑关系被改变，权利体系变得相对凌乱和松散。例如，在国家紧急权力行使期间，下列权利一般会受到限制或中止：私有财产权，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯权，通信自由和通信秘密权，罢工、罢教、罢课、罢市权等。因此，某种意义上说，紧急情况的出现是社会多元利益的大面积冲突，国家紧急权力的适用是国家对各种不同的价值序列和权利位阶重新进行的认知过程和整合过程。只有等紧急情况消灭以后，权利体系才能重新归位，恢复正常常态。
参考文献：
［1］秦启文等.突发公共事件的管理与应对［Ｍ］.北京：新华出版社，2004.
责任编辑：钱国华