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[摘要]OECD国家的管制改革几经更迭，上世纪70年代末以放松管制为主，90年代初期出现了“再管制”回流，90年代末，管制改革转向提高管制质量，并建立了“管制质量”改革的基本框架，通过机制、标准、参与、工具等制度的建设，“管制质量”改革取得了良好成效。
[关键词]经合组织国家 管制改革 管制质量 评价
[中图分类号]F116 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2008）04-0081-03
[作者简介]杨欣（1971—），女，满族，辽宁大连人，副教授，清华大学公共管理学院博士后。研究方向：公法、公共管理。
上世纪70年代末，行政改革的浪潮相继席卷经合组织（OECD）成员国，改革的重要内容之一，就是放松国家对市场的管制。历经近30年的时间长河，管制改革已从最初的激情回归冷静，迄今已进入深化阶段。OECD在2005年启动了“管理中的政府”项目，对包括管制改革在内的各项改革进行总体回顾，2007年初三份技术性报告相继出台。本文以报告的数据为基础，结合OECD主要成员国在政府管制方面采取的最新举措，介绍OECD国家管制改革的新走向。
一、 对放松管制的反思
西方国家放松管制的改革酝酿于20世纪70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，从最初放松对市场的管制，逐步渗透到放松对社会管制，对保护性产业的管制等，放松管制成为西方国家行政改革的重要内容之一。放松管制目的在于减少政府对市场、社会和企业的干预，以激发市场活力。英、美、法、德、日、新西兰、加拿大、澳大利亚等国均存在不同程度地进行放松管制的改革立法，美国在这方面的立法尤为显著。如1976年通过《管制改革法》，1978年通过《航空客运业放松管制法》，1994年通过《联邦采购改善法》等等。
进入90年代中后期，西方国家开始对实施近20年的“放松管制”改革进行个案评估。 以美国航空业为例。自1978年至20世纪末，航空业解除管制已有20多年，这段时间足够评价解除管制对该领域的影响。资料显示，在1979到1983年《航空客运业放松管制法》实施期间，由于航空公司间你死我活的竞争，美国航空业利润显著下降。到20世纪80年代中叶，幸存的航空公司开始有了惊人的利润。良好的利润持续了几年，1988年达到343.7亿美元收益的巅峰。但1988年后，航空业经营利益严重下降，债务急剧上升。而重新装备老化的飞行器的财源状况表明航空业面临着严重问题。1992年，美航空业负债228.4亿美元。“美国人正在用发达世界里最古老和最破旧的机群飞行”。工业分析家称，损失主要是由非管制竞争造成的。这些竞争迫使一些航空公司收取明显低于成本的费用。截至1992年，近20%的国家飞行能力破产。解除管制诞生的176家公司仅存一家，并且，不幸的是，它也资不抵债。近年航空公司糟糕的经济状况引起许多有关航空的维护和安全问题。飞行事故死亡人数在1994年急剧增加，安全行驶率在下降。解除管制对小航空公司和非中心城市的影响是巨大的。几年里，由于解除管制，为迎合竞争，航空公司削减它们无利可图的航线，使很多依赖于航空服务的乘客和商业活动很不方便。航空解除管制的支持者相信，从长久来看，自由市场竞争将强化和稳定航空业并且使消费者和商业从较低费用中受益。然而，有一点是真实的，即航空业在解除管制的头20年比解除管制以前更糟。对航空业的评估使美国学者认为：“在美国，解除管制已经失败了，因为它导致了一些工业领域中的不安全，如航空工业，公众的不方便（例如航空和公共运输中，尤其是在不合理的路线的选择上）、价格欺骗（例如远程电视传输电缆），作为非管制运动失败的结果，许多再管制现象已经发生， 这可能带我们进入第六个时期，这个时期，管制与再管制将并存”。
与美国一样，OECD许多成员国都对本国实行放松管制的领域进行了检讨，其基本的结论是：放松管制在一定程度上实现了扩展企业的自由活动空间，将竞争精神重新注入到企业的生命中。使收费水平有所下降，促进宏观经济的增长，使消费者能选择多种服务。但同时也暴露出一些问题，如诱发金融投机，导致“挑奶皮”现象产生以及排他性行为等。因此，应该重新认识管制的作用，管制对于保持市场和社会的有效运行仍是必需的。
二、转向管制质量:“放松管制”与“再管制”之间的突破
对放松管制的反思一度引发了“再管制”的回流，美国在老布什政府时期，一大批新的管制和再管制法律和规则被通过。这种趋势在克林顿政府时期得到加速发展，但很快这种再管制又引发了对于管制负担的批评。如何在放松管制与“再管制”之间寻求出路，20世纪90年代末OECD提出管制改革应从“再管制”转向提高管制质量。“尽管管制有必要，但低质量的管制会向社会施加不必要的成本，阻碍创新与竞争，OECD将谋求建立提高管制质量的政策体系与政策支持”，“管制质量而不是放松管制才是指导当今改革的指导性准则”。在提高管制质量的政策目标之下，OECD将管制改革的原则确定为：（1）在市场可以良好运作的领域解除管制；（2）在离开政府市场无法良好运作的领域进行再管制并建立新的管制机构；（3）建立有效率的政府管制，以较低的管制成本达到高标准的健康、安全与环境管制目标。OECD以“质量”为核心的管制改革强调成员国相互交流管制经验，设立管制监督机构和利用多种工具，因为“管制质量”改革最终要依靠成员国的国内政策来推行。从成员国已采取的措施看，“管制质量”改革大致包括如下内容：
1．加强管制机关建设。管制机关是推行管制政策的关键。首先加强的是管制监督机关（Regulatory oversight bodies），OECD的多数成员国已在其政府的核心部门——总理办公室或总统办公室——设立管制监督机关。财政大臣与司法大臣在其中扮演了重要角色。监督机关人数多在20～30人，如澳大利亚、捷克、波兰等。韩国就有一个这样的机关，大约90名工作人员在管制改革任务小组和政府管制改革办公室工作，对管制改革办公室所做的重大决策进行审查。英国有70名这样的工作人员，美国有50名，德国建立了一个管制控制小组，在联合协议下工作。意大利、法国、瑞士倾向于建立相对较小的机构。除管制监督机关外，其他管制机关包括独立管制机关，其作用是确保管制政策的推行，到2005年已有24个国家建立了独立管制机关，作用与责任都得到加强。
2．确定管制质量与绩效标准。为实现透明的、无歧视的和有效的政府管理目标，OECD提出管制质量与绩效（quality and performance）原则。建议成员国确立国内管制质量标准，以此对管制绩效进行评估，各国相继提出本国的管制质量目标。1998年英国“优化管制工作组”取代了原有的“解除管制工作组”，其责任是：提供可以促进政府管制效率和信用的建议。工作组将管制改革的目标确定为良性管制，公布了需要遵守的核心标准，以作为评价“管制质量”的依据。与英国相似，意大利、挪威、韩国、瑞典等国都提出了本国语境下的管制质量标准。其中瑞士在OECD国家中首次将环境目标列入管制质量体系，有效地降低了家庭和供热部门对燃油的依赖。
3.建立民众参与和公开制度。公民和法人能够充分了解其所处的管制环境，并能够在管制决策过程中表达意见，是参与型管制的关键之处。OECD有2/3的成员国选择面向所有公民的管制公开，公民不仅可以参与管制协商，而且管制协商的过程也向公民公开。如瑞典在依据欧盟管制框架下削减管制（特别是在对小商业管制）的同时，建立了确保管制公开与参与的机制，其对象是所有公众。也有一些OECD成员国选择了部分公开，即管制仅面向受影响的利害关系群体。有8个OECD成员国要求管制机关以书面的方式向对管制作出评论的群体作出回应。就管制协商制度而言，与美国、英国实行的非正式协商相比，澳大利亚建立了正式协商制度，正式协商的范围依据管制影响评价确定。但不管实行的是正式协商还是非正式协商，超过2/3的国家都实行了针对管制的循环式评论、设立咨询机构、在网络上公布管制草案等政策。美国、西班牙等国还建立了严格的通告、评论与会议制度。在管制协商之外，加拿大、波兰、瑞士、英国等还建立了针对管制协商质量的监督体制。另外，值得一提的是，公民、法人对管制评论的质量很大程度上取决于国家给予的时间，英国、新西兰、瑞典、瑞士给予的时间最长，有12周，美国、加拿大、日本等国为8周，德国、芬兰等国为4周，韩国为3周，西班牙、波兰等国只给了2周时间。
4.利用多种“工具”，提高管制质量。管制质量工具可适用于管制的全过程。它包括了管制影响分析、行政简化、管制选择评价、管制计划的系统评价、利害关系人参与、降低行政负担等。其中管制影响分析与行政简化是应用最为广泛的两种工具。
（1）管制影响分析。OECD国家普遍建立了管制影响分析，其通过严格的，以证据为依据的对决定过程的检验，来确保新的管制措施的质量。影响评价包含了许多要素，反映了多种不同的政策安排与关注。到2005年，OECD已有2/3的成员国通过立法建立了“管制影响分析”制度，此数据在1998年仅为1/3。另外，2005年有2/3的成员国将对小商业和其他社会群体的影响纳入管制影响评价体系，这一数据在1998年为1/2。在分析中，各种影响因素并不是被等同对待。其中，最受关注的是预算影响。如英国法律规定，如果管制影响分析显示政策性投资将超过5亿英镑，或将吸引媒体或政治利益的特别关注，则一定要进行对公共部门的管制进行影响评价。在没有正式的“管制影响分析”制度的国家，也评估管制对预算的影响。其次，近一半的国家关注管制对竞争和市场开放程度的影响。有2/3的国家关注管制对公共部门的影响。管制影响分析以更全面的观点来看待成本与收益，更清楚地认识了非商业成本，并更广泛地认识到明智地运用管制所能带来的各种收益。包括：对受影响群体的清晰分析；以及非管制行为为何不可取的解释。而原来多数国家执行的解除管制评价只包括两项内容：一是执行成本评估；另一个要素是风险评估。
（2）行政简化。减轻管制负担以及繁文缛节一直是各国政府优先的政治选择。近年来，在许多国家，由于对环保、安全、健康方面要求的增加，对政府管制的需求一直在增强。作为回应，政府不断寻求简化管制的路径。行政简化已成为管制质量管理体系的一个基本要求。2005年已有25个国家拿出了明确减少行政负担的计划，这其中的2/3国家，在计划中列有明确的量化目标，这些量化目标反映了起源于荷兰和北欧国家的标准成本模式日渐扩大的影响。丹麦，这个自1999年起每年进行行政负担评价的国家，现在正使用标准成本模式分析影响商业行为的行政立法与成本；瑞典已完成税收领域的行政简化评估。韩国意欲减少10%已滞后于商业发展的管制。
三、“管制质量”改革的收益评价
“管制质量”改革在经济结构调整、社会融合与善治的背景下提出，它是多层的体系，由放松管制、提高管制质量、对管制进行管理三部分组成，以期实现三个目标：一是通过公开与责任机制监督管制者；二是提高新设管制的质量；三是提高已有管制的质量。“管理质量”改革已进行10年，在此其间，OECD一直对其进行持续性监测与评价，从目前的结果看，管制质量改革已取得了以下方面的收益：
1．降低了管制费用支出，促进了经济增长。OECD在2000年调查的结果就已显示，成员国在管制上的支出都有不同程度的降低，并且新的管制质量改革已经起到促进经济增长的作用（见表1）。
概括而言，“管制质量”改革基本达到了政策设计的目标，与之前单纯地放松管制改革相比，“管制质量”改革更加灵活，也更加具有针对性，更重视对管制结果的评估，其以“结果”而不是“输入”作为管制评价的标准，与行政改革对履行绩效的关注有一脉相承之处。它不再是简单地放松管制或再管制，而是混合管制、放松管制与再管制的综合体，是管制的优化方案。管制质量改革的实施说明“更多的公共利益，更少的费用，更高的质量”已成为OECD国家政府管制改革发展的新走向。
[参考文献]
[1]Paul Stephen Dempsey, A.Goetz. Airline Deregulation and Laissez-Faire Mythology[M]. Quorum Books, 1992:198.
[2][美]肯尼思.F.沃伦.政治体制中的行政法[M].中国人民大学出版社,2005.
[3] OECD. Regulatory Management and Reform[R]. OECD Publishing, 2007.
[4] Scott H. Jacobs. Growth.Flexibility and Protection: The Results of Regulatory Reform in OECD Countries[R].OECD Publishing, 2007.
[5] OECD. Towards Better Measurement of Government: OECD working Papers on Public Governance 2007/1[R]. OECD Publishing, 2007.
[关键词]经合组织国家 管制改革 管制质量 评价
[中图分类号]F116 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2008）04-0081-03
[作者简介]杨欣（1971—），女，满族，辽宁大连人，副教授，清华大学公共管理学院博士后。研究方向：公法、公共管理。
上世纪70年代末，行政改革的浪潮相继席卷经合组织（OECD）成员国，改革的重要内容之一，就是放松国家对市场的管制。历经近30年的时间长河，管制改革已从最初的激情回归冷静，迄今已进入深化阶段。OECD在2005年启动了“管理中的政府”项目，对包括管制改革在内的各项改革进行总体回顾，2007年初三份技术性报告相继出台。本文以报告的数据为基础，结合OECD主要成员国在政府管制方面采取的最新举措，介绍OECD国家管制改革的新走向。
一、 对放松管制的反思
西方国家放松管制的改革酝酿于20世纪70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，从最初放松对市场的管制，逐步渗透到放松对社会管制，对保护性产业的管制等，放松管制成为西方国家行政改革的重要内容之一。放松管制目的在于减少政府对市场、社会和企业的干预，以激发市场活力。英、美、法、德、日、新西兰、加拿大、澳大利亚等国均存在不同程度地进行放松管制的改革立法，美国在这方面的立法尤为显著。如1976年通过《管制改革法》，1978年通过《航空客运业放松管制法》，1994年通过《联邦采购改善法》等等。
进入90年代中后期，西方国家开始对实施近20年的“放松管制”改革进行个案评估。 以美国航空业为例。自1978年至20世纪末，航空业解除管制已有20多年，这段时间足够评价解除管制对该领域的影响。资料显示，在1979到1983年《航空客运业放松管制法》实施期间，由于航空公司间你死我活的竞争，美国航空业利润显著下降。到20世纪80年代中叶，幸存的航空公司开始有了惊人的利润。良好的利润持续了几年，1988年达到343.7亿美元收益的巅峰。但1988年后，航空业经营利益严重下降，债务急剧上升。而重新装备老化的飞行器的财源状况表明航空业面临着严重问题。1992年，美航空业负债228.4亿美元。“美国人正在用发达世界里最古老和最破旧的机群飞行”。工业分析家称，损失主要是由非管制竞争造成的。这些竞争迫使一些航空公司收取明显低于成本的费用。截至1992年，近20%的国家飞行能力破产。解除管制诞生的176家公司仅存一家，并且，不幸的是，它也资不抵债。近年航空公司糟糕的经济状况引起许多有关航空的维护和安全问题。飞行事故死亡人数在1994年急剧增加，安全行驶率在下降。解除管制对小航空公司和非中心城市的影响是巨大的。几年里，由于解除管制，为迎合竞争，航空公司削减它们无利可图的航线，使很多依赖于航空服务的乘客和商业活动很不方便。航空解除管制的支持者相信，从长久来看，自由市场竞争将强化和稳定航空业并且使消费者和商业从较低费用中受益。然而，有一点是真实的，即航空业在解除管制的头20年比解除管制以前更糟。对航空业的评估使美国学者认为：“在美国，解除管制已经失败了，因为它导致了一些工业领域中的不安全，如航空工业，公众的不方便（例如航空和公共运输中，尤其是在不合理的路线的选择上）、价格欺骗（例如远程电视传输电缆），作为非管制运动失败的结果，许多再管制现象已经发生， 这可能带我们进入第六个时期，这个时期，管制与再管制将并存”。
与美国一样，OECD许多成员国都对本国实行放松管制的领域进行了检讨，其基本的结论是：放松管制在一定程度上实现了扩展企业的自由活动空间，将竞争精神重新注入到企业的生命中。使收费水平有所下降，促进宏观经济的增长，使消费者能选择多种服务。但同时也暴露出一些问题，如诱发金融投机，导致“挑奶皮”现象产生以及排他性行为等。因此，应该重新认识管制的作用，管制对于保持市场和社会的有效运行仍是必需的。
二、转向管制质量:“放松管制”与“再管制”之间的突破
对放松管制的反思一度引发了“再管制”的回流，美国在老布什政府时期，一大批新的管制和再管制法律和规则被通过。这种趋势在克林顿政府时期得到加速发展，但很快这种再管制又引发了对于管制负担的批评。如何在放松管制与“再管制”之间寻求出路，20世纪90年代末OECD提出管制改革应从“再管制”转向提高管制质量。“尽管管制有必要，但低质量的管制会向社会施加不必要的成本，阻碍创新与竞争，OECD将谋求建立提高管制质量的政策体系与政策支持”，“管制质量而不是放松管制才是指导当今改革的指导性准则”。在提高管制质量的政策目标之下，OECD将管制改革的原则确定为：（1）在市场可以良好运作的领域解除管制；（2）在离开政府市场无法良好运作的领域进行再管制并建立新的管制机构；（3）建立有效率的政府管制，以较低的管制成本达到高标准的健康、安全与环境管制目标。OECD以“质量”为核心的管制改革强调成员国相互交流管制经验，设立管制监督机构和利用多种工具，因为“管制质量”改革最终要依靠成员国的国内政策来推行。从成员国已采取的措施看，“管制质量”改革大致包括如下内容：
1．加强管制机关建设。管制机关是推行管制政策的关键。首先加强的是管制监督机关（Regulatory oversight bodies），OECD的多数成员国已在其政府的核心部门——总理办公室或总统办公室——设立管制监督机关。财政大臣与司法大臣在其中扮演了重要角色。监督机关人数多在20～30人，如澳大利亚、捷克、波兰等。韩国就有一个这样的机关，大约90名工作人员在管制改革任务小组和政府管制改革办公室工作，对管制改革办公室所做的重大决策进行审查。英国有70名这样的工作人员，美国有50名，德国建立了一个管制控制小组，在联合协议下工作。意大利、法国、瑞士倾向于建立相对较小的机构。除管制监督机关外，其他管制机关包括独立管制机关，其作用是确保管制政策的推行，到2005年已有24个国家建立了独立管制机关，作用与责任都得到加强。
2．确定管制质量与绩效标准。为实现透明的、无歧视的和有效的政府管理目标，OECD提出管制质量与绩效（quality and performance）原则。建议成员国确立国内管制质量标准，以此对管制绩效进行评估，各国相继提出本国的管制质量目标。1998年英国“优化管制工作组”取代了原有的“解除管制工作组”，其责任是：提供可以促进政府管制效率和信用的建议。工作组将管制改革的目标确定为良性管制，公布了需要遵守的核心标准，以作为评价“管制质量”的依据。与英国相似，意大利、挪威、韩国、瑞典等国都提出了本国语境下的管制质量标准。其中瑞士在OECD国家中首次将环境目标列入管制质量体系，有效地降低了家庭和供热部门对燃油的依赖。
3.建立民众参与和公开制度。公民和法人能够充分了解其所处的管制环境，并能够在管制决策过程中表达意见，是参与型管制的关键之处。OECD有2/3的成员国选择面向所有公民的管制公开，公民不仅可以参与管制协商，而且管制协商的过程也向公民公开。如瑞典在依据欧盟管制框架下削减管制（特别是在对小商业管制）的同时，建立了确保管制公开与参与的机制，其对象是所有公众。也有一些OECD成员国选择了部分公开，即管制仅面向受影响的利害关系群体。有8个OECD成员国要求管制机关以书面的方式向对管制作出评论的群体作出回应。就管制协商制度而言，与美国、英国实行的非正式协商相比，澳大利亚建立了正式协商制度，正式协商的范围依据管制影响评价确定。但不管实行的是正式协商还是非正式协商，超过2/3的国家都实行了针对管制的循环式评论、设立咨询机构、在网络上公布管制草案等政策。美国、西班牙等国还建立了严格的通告、评论与会议制度。在管制协商之外，加拿大、波兰、瑞士、英国等还建立了针对管制协商质量的监督体制。另外，值得一提的是，公民、法人对管制评论的质量很大程度上取决于国家给予的时间，英国、新西兰、瑞典、瑞士给予的时间最长，有12周，美国、加拿大、日本等国为8周，德国、芬兰等国为4周，韩国为3周，西班牙、波兰等国只给了2周时间。
4.利用多种“工具”，提高管制质量。管制质量工具可适用于管制的全过程。它包括了管制影响分析、行政简化、管制选择评价、管制计划的系统评价、利害关系人参与、降低行政负担等。其中管制影响分析与行政简化是应用最为广泛的两种工具。
（1）管制影响分析。OECD国家普遍建立了管制影响分析，其通过严格的，以证据为依据的对决定过程的检验，来确保新的管制措施的质量。影响评价包含了许多要素，反映了多种不同的政策安排与关注。到2005年，OECD已有2/3的成员国通过立法建立了“管制影响分析”制度，此数据在1998年仅为1/3。另外，2005年有2/3的成员国将对小商业和其他社会群体的影响纳入管制影响评价体系，这一数据在1998年为1/2。在分析中，各种影响因素并不是被等同对待。其中，最受关注的是预算影响。如英国法律规定，如果管制影响分析显示政策性投资将超过5亿英镑，或将吸引媒体或政治利益的特别关注，则一定要进行对公共部门的管制进行影响评价。在没有正式的“管制影响分析”制度的国家，也评估管制对预算的影响。其次，近一半的国家关注管制对竞争和市场开放程度的影响。有2/3的国家关注管制对公共部门的影响。管制影响分析以更全面的观点来看待成本与收益，更清楚地认识了非商业成本，并更广泛地认识到明智地运用管制所能带来的各种收益。包括：对受影响群体的清晰分析；以及非管制行为为何不可取的解释。而原来多数国家执行的解除管制评价只包括两项内容：一是执行成本评估；另一个要素是风险评估。
（2）行政简化。减轻管制负担以及繁文缛节一直是各国政府优先的政治选择。近年来，在许多国家，由于对环保、安全、健康方面要求的增加，对政府管制的需求一直在增强。作为回应，政府不断寻求简化管制的路径。行政简化已成为管制质量管理体系的一个基本要求。2005年已有25个国家拿出了明确减少行政负担的计划，这其中的2/3国家，在计划中列有明确的量化目标，这些量化目标反映了起源于荷兰和北欧国家的标准成本模式日渐扩大的影响。丹麦，这个自1999年起每年进行行政负担评价的国家，现在正使用标准成本模式分析影响商业行为的行政立法与成本；瑞典已完成税收领域的行政简化评估。韩国意欲减少10%已滞后于商业发展的管制。
三、“管制质量”改革的收益评价
“管制质量”改革在经济结构调整、社会融合与善治的背景下提出，它是多层的体系，由放松管制、提高管制质量、对管制进行管理三部分组成，以期实现三个目标：一是通过公开与责任机制监督管制者；二是提高新设管制的质量；三是提高已有管制的质量。“管理质量”改革已进行10年，在此其间，OECD一直对其进行持续性监测与评价，从目前的结果看，管制质量改革已取得了以下方面的收益：
1．降低了管制费用支出，促进了经济增长。OECD在2000年调查的结果就已显示，成员国在管制上的支出都有不同程度的降低，并且新的管制质量改革已经起到促进经济增长的作用（见表1）。
概括而言，“管制质量”改革基本达到了政策设计的目标，与之前单纯地放松管制改革相比，“管制质量”改革更加灵活，也更加具有针对性，更重视对管制结果的评估，其以“结果”而不是“输入”作为管制评价的标准，与行政改革对履行绩效的关注有一脉相承之处。它不再是简单地放松管制或再管制，而是混合管制、放松管制与再管制的综合体，是管制的优化方案。管制质量改革的实施说明“更多的公共利益，更少的费用，更高的质量”已成为OECD国家政府管制改革发展的新走向。
[参考文献]
[1]Paul Stephen Dempsey, A.Goetz. Airline Deregulation and Laissez-Faire Mythology[M]. Quorum Books, 1992:198.
[2][美]肯尼思.F.沃伦.政治体制中的行政法[M].中国人民大学出版社,2005.
[3] OECD. Regulatory Management and Reform[R]. OECD Publishing, 2007.
[4] Scott H. Jacobs. Growth.Flexibility and Protection: The Results of Regulatory Reform in OECD Countries[R].OECD Publishing, 2007.
[5] OECD. Towards Better Measurement of Government: OECD working Papers on Public Governance 2007/1[R]. OECD Publishing, 2007.