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摘要 规范化的土地市场是深化土地使用制度改革的一项重要内容，市场经营的好坏直接关系到城市的建设和发展。该文对成武县培育规范化土地市场的作用进行了深入的研究和分析，并提出了政府加强土地市场管理的措施。
关键词 培育；规范化；土地市场；作用；对策；山东成武
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）14-0332-02
培育规范化的土地市场是国土资源部《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》的要求，是深化土地使用制度改革的一项重要内容。成武县采取加大存量土地挖潜力度，鼓励低效用地增容改造和深度开发，着力解决土地出让中存在的突出问题；落实最严格的节约用地制度，加强需求引导和供给调节，科学配置不同类型和规模的企业用地，提高土地综合效益；健全完善制度，强化监管措施，培育规范化土地市场，加强土地储备机构管理，为促进建立统一规范的土地交易市场奠定基础[1]。
1 成武县培育规范化土地市场的作用
1.1 市场化配置土地资源
大力培育和规范土地市场，通过运用市场手段，土地管理得到加强，土地资源配置得到进一步优化，土地利用水平得到提高，在一定程度上促进了成武县经济和社会事业的发展[2]。通过积极推进国有土地有偿使用，在提高土地市场化运作水平上，灵活掌握出让规模、节奏和方式，通过市场化配置土地资源，实现了土地资本的最大化。
2009年成武县严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》的程序规范操作，完成了21宗（工业用地12宗、住宅及商住综合9宗），面积达119.73 hm2土地的招拍挂出让工作，成交额达10 304.82万元，为经济发展提供了大量的建设资金，不但解放了财政资金，还为政府获得了可观稳定的收益；县城相继实施了“大树进城”、“节点添绿”等工程，逐步形成了以伯乐街、先农坛街、永昌路等10多条主要道路绿化为骨架，以南环绿化长廊、实验中学广场、中天生态园等为重点，以庭院绿化为突破口的绿化格局，县城绿化覆盖率达到30%以上。实行市场化配置土地资源，是加强土地利用管理、提高土地利用效益的必备措施，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。
1.2 更新用地观念，拓展用地空间
要保障建设用地的需求，必须在节约用地的同时建立市场资源配置的长效机制，实现对土地资产的有效调配和统一管理。政府按规划严格控制土地供应，有效遏制了土地的不合理开发利用，确保了城市规划和土地规划的有效执行，提升了城市面貌[3]。
近年来，成武县社会经济发展迅速，对土地的需求量也在逐年增加，而当前国土资源管理日趋严格，国家紧缩地根，严控土地增量。据统计，成武县每年的用地计划占总用地量的比例不足1/4。面对建设用地的过快增长和土地供需矛盾加重的压力，成武县积极探索，务实操作，不断更新用地观念，拓展土地利用空间，努力向节约集约用地要效益，逐步走出了一条内涵挖潜集约用地的新路子。截至目前，全县通过依法收回、“腾笼换鸟”、“退二进三”等措施，共整合处置再利用各类闲置、低效废弃窑厂土地246.67 hm2，落地安置工业项目38个，投资16.8亿元。通过对这些存量闲置土地进行了登记造册，区分类别，采取不同形式盘活利用，使之成为显性资本，大大缓解了用地指标紧张的局面[4]。
此外，成武县大力推进工业用地向园区集中的新型用地模式，充分合理地利用土地资源，实现可观的经济、社会和生态效益。通过工业用地向园区集中，提高了单位土地面积的资金集聚度和产出率。工业项目在入园前，严把建设项目用地预审关，不予立项高耗能、高污染项目。项目入园后，园区管委会充分发挥集聚效应，初步形成了土地集约、规划合理、配置优化、企业集聚的良好局面。
1.3 防止国有土地资产流失
建立完善土地使用权招拍挂出让制度，本着工业用地按需供应，经营性房地产用地适度供应，民生用地优先供应的原则，灵活掌握出让规模、节奏和方式。严格执行土地招标、拍卖、挂牌出让程序，实行“阳光操作”，确保土地交易的公开、公正、公平，坚决杜绝在经营性土地出让中的不正当行为，从源头上预防腐败现象的发生。
成武县认真贯彻落实国有土地资产经营的各项政策措施，大力培育土地市场，规范土地交易行为，在国家实施宏观政策、土地供应从紧的情况下，积极围绕存量挖潜，做好与城镇开发改造相结合的文章，全面开展工业用地的招拍挂出让，保证了土地资产经营工作的良好运行。土地储备力度进一步加大，储备方式日趋多样化，土地储备与土地市场治理整顿密切配合，对治理整顿收回的闲置土地、农转非及城中村改造腾出的土地统一收回并及时储备，市场化运作。2008年度年共收加存量土地为国有储备土地18宗，面积59.95 hm2。通过拍卖、挂牌等方式，成功挂牌出让5宗国有建设用地使用权，面积8.17 hm2，公开拍卖出让2宗国有建设用地使用权，面积1.56 hm2，挂牌出让8宗工业用地使用权，面积49.54 hm2。全县实现政府土地收益7 699.934 5万元，并建立了完善土地使用权招拍挂出让制度，在群众和社会的监督下，集中、公开和有序地出让土地使用权，有效避免了土地审批过程中的腐败现象，堵住了土地收益流失的口子，防止国有土地资产的流失[3]。
1.4 加大土地市场运作力度
城市建设的发展，环境的优化，区位优势逐渐显现，带动了宗地价格的上涨。同时，每宗地的投资者不仅购买了土地使用权，还要继续投资搞基建、搞经营，随之投入数倍于土地出让金的建设资金，不仅为城镇建设提供了充足的资金，还在无形中带动了区域经济的发展。
成武县经济基础薄弱，政府财力有限，在基础设施和市场建设方面投资有限。县政府大力增强自身的区域造血功能和发展潜能，按照经营性用地“五统一”管理模式，不断加大土地资产经营力度，按照规划用途和土地现状，实施多种形式的土地储备，对四类经营性用地和工业用地全部实行了招拍挂，保证了土地资产经营工作的良好运行，规范了土地交易行为。截至2010年底，共实现土地收益1.6亿元，为城市建设和各项社会事业发展提供了必要的资金支撑。 2 政府加强土地市场管理措施
随着土地使用制度改革深入，培育规范化的土地市场已成必然。推进国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方式，加快土地市场培育步伐，优化土地资源配置，发挥城镇土地资源最佳效益。并从机制上规范土地出让行为，提高工作效率，防止发生违法违纪问题。
2.1 加大土地使用权招拍挂出让力度
大力推进土地使用权招拍挂制度，实现对工业用地、经营性用地全部有偿供应。实现土地市场高度统一，对旧城区的经营性用地及控制性规划范围内的经营性用地纳入政府统一供应渠道，并统一向市场供地。为加快“旧城”、“城中村”改造工作，据县委、县政府指示精神，对贾河片区、农行片区旧城改造涉及的土地权属进行定界、测量，为县政府旧城改造决策提供依据。把土地拍卖出让方式引向深入，在工业用地、经营性用地公开出让方式上，把握时机，正确引导。通过加强地价管理，规范交易双方行为，建立规范的市场。
2.2 改善土地收购储备机制
建立规范的土地收购储备制度，从源头上规范和加强土地市场建设[5]；成武县建立健全土地储备组织机构建设，成立综合、业务、收储3个股室，明确股室职责，细化工作任务；建立存量土地信息储备库，加大闲置土地储备力度，落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，提高土地市场化配置比例，显化土地资产价值，增强土地使用者的用地成本意识。规范土地储备运行，增强政府调控力度：一是加强土地储备机构管理。土地储备机构代表政府实施土地收购、储备和出让工作，将聚集的土地，纳入土地储备库，统一归政府调配。并通过招拍挂等形式有计划地供地，提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，发挥土地收购储备在土地宏观调控中的作用[5]。二是增加对土地收购储备的资金投入。三是加大土地储备，强化土地经营。强化土地储备经营工作，形成有序、公开、透明的土地交易市场[6]。
2.3 强化政府管地权威
成武县政府制定了土地利用年度计划和规划，严格控制建设用地供应总量，确定开发强度、地块用途，统筹安排各类建设用地。根据建设用地的位置、用途、数量制定征地方案，每年分批次上报建设单位需要使用农村集体土地的。经批准后，依照有关规定和法定程序，对被征地单位予以补偿，向用地单位供给土地。
2010年11月成武县人民政府颁发了成政办发〔2010〕34号文件，强化对县城区内商业、住宅用地的管理措施。强调土地使用者必须严格按照国有建设用地使用权出让合同约定的容积率等规划设计条件使用土地。政府统一征地，从源头上扭转了土地需求决定供给的被动局面。既保护了耕地，又不损害农民利益，还防止了国有土地资产的流失。而且良好的用地环境能够吸引众多商家前来投资建厂，兴办企业。
2.4 强化用地监管
成武县国土资源部门严格土地开发利用的执法检查，使用地者按照土地出让合同或土地划拨决定书所规定的建设项目投资额、开竣工时间、规划条件和期限进行项目建设和合理利用。建立工业项目用地审核通报制度、用地竣工验收制度，督促用地单位严格按照出让合同要求开发建设，防止出现土地闲置[7]。凡未按土地使用权出让合同规定的期限和条件进行建设和利用土地的，土地使用权不得出租、转让、抵押，不得改变土地用途。对已批准农转用、土地征用的各项目建设用地，凡上一年度供地率达不到80%的，或当年已开工率达不到已供地面积的70%的，暂停受理新的农用地转用、土地征用报批手续。
在开发区闲置低效用地专项治理整顿中，对土地出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，收取土地闲置费；满2年不开发建设的收回土地使用权，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场配置[6]。
3 结语
经济环境和市场环境在很大程度上影响着一个地方的投资环境。政府部门要为用地者营造一个良好的土地市场环境[8]。规范化的土地市场是城市的建设和发展前提。只有这样，才能运营好土地资产，才能科学、高效、集约利用土地，提高土地效率。成武县通过市场化配置土地资源，实现了土地资本的最大化；大力推进土地使用权招拍挂制度，推动市场逐步走向规范化；采取落实最严格的节约用地制度，提高土地综合效益；健全完善制度，强化监管措施，培育规范化土地市场，为成武县经济和社会发展做出积极的贡献[9]。
4 参考文献
[1] 国土资源部印发通知开展“两整治一改革”专项行动[EB/OL].（2010-09-08）[2014-05-26].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-09/08/content_ 1698305.htm.
[2] 赵成国，史健，高洪军.日照市大力培育和规范土地市场[J].山东国土资源，2006（Z1）：19-21.
[3] 陈建军.搞好土地资本运营促进经济社会发展[J].山东国土资源，2007， 23（1）：20-21.
[4] 马建民，刘贞利，张东印.菏泽市牡丹区节约集约用地探索与实践[J].山东国土资源，2012，28（1）：19-21.
[5] 谢经荣.推行土地储备制度从源头上规范和加强土地市场建设[J].中国地产市场，2003（12）：46-53.
[6] 王忠民，陈进强.成武县八项措施强化土地集约利用[J].山东国土资源，2006，22（8）：19-22.
[7] 马巨革，汤明玉.山西省开发区土地集约利用问题及对策建议[J].中国经济与管理科学，2009（2）：26.
[8] 罗永刚.培育和规范土地市场的思考[J].价格月刊，2001（10）：12-13.
[9] 李元.加强地价管理基础工作 进一步培育和规范土地市场——在全国城市基准地价更新与平衡工作研讨会上的讲话[J].中国土地，2000（10）：3-6.
关键词 培育；规范化；土地市场；作用；对策；山东成武
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）14-0332-02
培育规范化的土地市场是国土资源部《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》的要求，是深化土地使用制度改革的一项重要内容。成武县采取加大存量土地挖潜力度，鼓励低效用地增容改造和深度开发，着力解决土地出让中存在的突出问题；落实最严格的节约用地制度，加强需求引导和供给调节，科学配置不同类型和规模的企业用地，提高土地综合效益；健全完善制度，强化监管措施，培育规范化土地市场，加强土地储备机构管理，为促进建立统一规范的土地交易市场奠定基础[1]。
1 成武县培育规范化土地市场的作用
1.1 市场化配置土地资源
大力培育和规范土地市场，通过运用市场手段，土地管理得到加强，土地资源配置得到进一步优化，土地利用水平得到提高，在一定程度上促进了成武县经济和社会事业的发展[2]。通过积极推进国有土地有偿使用，在提高土地市场化运作水平上，灵活掌握出让规模、节奏和方式，通过市场化配置土地资源，实现了土地资本的最大化。
2009年成武县严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》的程序规范操作，完成了21宗（工业用地12宗、住宅及商住综合9宗），面积达119.73 hm2土地的招拍挂出让工作，成交额达10 304.82万元，为经济发展提供了大量的建设资金，不但解放了财政资金，还为政府获得了可观稳定的收益；县城相继实施了“大树进城”、“节点添绿”等工程，逐步形成了以伯乐街、先农坛街、永昌路等10多条主要道路绿化为骨架，以南环绿化长廊、实验中学广场、中天生态园等为重点，以庭院绿化为突破口的绿化格局，县城绿化覆盖率达到30%以上。实行市场化配置土地资源，是加强土地利用管理、提高土地利用效益的必备措施，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。
1.2 更新用地观念，拓展用地空间
要保障建设用地的需求，必须在节约用地的同时建立市场资源配置的长效机制，实现对土地资产的有效调配和统一管理。政府按规划严格控制土地供应，有效遏制了土地的不合理开发利用，确保了城市规划和土地规划的有效执行，提升了城市面貌[3]。
近年来，成武县社会经济发展迅速，对土地的需求量也在逐年增加，而当前国土资源管理日趋严格，国家紧缩地根，严控土地增量。据统计，成武县每年的用地计划占总用地量的比例不足1/4。面对建设用地的过快增长和土地供需矛盾加重的压力，成武县积极探索，务实操作，不断更新用地观念，拓展土地利用空间，努力向节约集约用地要效益，逐步走出了一条内涵挖潜集约用地的新路子。截至目前，全县通过依法收回、“腾笼换鸟”、“退二进三”等措施，共整合处置再利用各类闲置、低效废弃窑厂土地246.67 hm2，落地安置工业项目38个，投资16.8亿元。通过对这些存量闲置土地进行了登记造册，区分类别，采取不同形式盘活利用，使之成为显性资本，大大缓解了用地指标紧张的局面[4]。
此外，成武县大力推进工业用地向园区集中的新型用地模式，充分合理地利用土地资源，实现可观的经济、社会和生态效益。通过工业用地向园区集中，提高了单位土地面积的资金集聚度和产出率。工业项目在入园前，严把建设项目用地预审关，不予立项高耗能、高污染项目。项目入园后，园区管委会充分发挥集聚效应，初步形成了土地集约、规划合理、配置优化、企业集聚的良好局面。
1.3 防止国有土地资产流失
建立完善土地使用权招拍挂出让制度，本着工业用地按需供应，经营性房地产用地适度供应，民生用地优先供应的原则，灵活掌握出让规模、节奏和方式。严格执行土地招标、拍卖、挂牌出让程序，实行“阳光操作”，确保土地交易的公开、公正、公平，坚决杜绝在经营性土地出让中的不正当行为，从源头上预防腐败现象的发生。
成武县认真贯彻落实国有土地资产经营的各项政策措施，大力培育土地市场，规范土地交易行为，在国家实施宏观政策、土地供应从紧的情况下，积极围绕存量挖潜，做好与城镇开发改造相结合的文章，全面开展工业用地的招拍挂出让，保证了土地资产经营工作的良好运行。土地储备力度进一步加大，储备方式日趋多样化，土地储备与土地市场治理整顿密切配合，对治理整顿收回的闲置土地、农转非及城中村改造腾出的土地统一收回并及时储备，市场化运作。2008年度年共收加存量土地为国有储备土地18宗，面积59.95 hm2。通过拍卖、挂牌等方式，成功挂牌出让5宗国有建设用地使用权，面积8.17 hm2，公开拍卖出让2宗国有建设用地使用权，面积1.56 hm2，挂牌出让8宗工业用地使用权，面积49.54 hm2。全县实现政府土地收益7 699.934 5万元，并建立了完善土地使用权招拍挂出让制度，在群众和社会的监督下，集中、公开和有序地出让土地使用权，有效避免了土地审批过程中的腐败现象，堵住了土地收益流失的口子，防止国有土地资产的流失[3]。
1.4 加大土地市场运作力度
城市建设的发展，环境的优化，区位优势逐渐显现，带动了宗地价格的上涨。同时，每宗地的投资者不仅购买了土地使用权，还要继续投资搞基建、搞经营，随之投入数倍于土地出让金的建设资金，不仅为城镇建设提供了充足的资金，还在无形中带动了区域经济的发展。
成武县经济基础薄弱，政府财力有限，在基础设施和市场建设方面投资有限。县政府大力增强自身的区域造血功能和发展潜能，按照经营性用地“五统一”管理模式，不断加大土地资产经营力度，按照规划用途和土地现状，实施多种形式的土地储备，对四类经营性用地和工业用地全部实行了招拍挂，保证了土地资产经营工作的良好运行，规范了土地交易行为。截至2010年底，共实现土地收益1.6亿元，为城市建设和各项社会事业发展提供了必要的资金支撑。 2 政府加强土地市场管理措施
随着土地使用制度改革深入，培育规范化的土地市场已成必然。推进国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方式，加快土地市场培育步伐，优化土地资源配置，发挥城镇土地资源最佳效益。并从机制上规范土地出让行为，提高工作效率，防止发生违法违纪问题。
2.1 加大土地使用权招拍挂出让力度
大力推进土地使用权招拍挂制度，实现对工业用地、经营性用地全部有偿供应。实现土地市场高度统一，对旧城区的经营性用地及控制性规划范围内的经营性用地纳入政府统一供应渠道，并统一向市场供地。为加快“旧城”、“城中村”改造工作，据县委、县政府指示精神，对贾河片区、农行片区旧城改造涉及的土地权属进行定界、测量，为县政府旧城改造决策提供依据。把土地拍卖出让方式引向深入，在工业用地、经营性用地公开出让方式上，把握时机，正确引导。通过加强地价管理，规范交易双方行为，建立规范的市场。
2.2 改善土地收购储备机制
建立规范的土地收购储备制度，从源头上规范和加强土地市场建设[5]；成武县建立健全土地储备组织机构建设，成立综合、业务、收储3个股室，明确股室职责，细化工作任务；建立存量土地信息储备库，加大闲置土地储备力度，落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，提高土地市场化配置比例，显化土地资产价值，增强土地使用者的用地成本意识。规范土地储备运行，增强政府调控力度：一是加强土地储备机构管理。土地储备机构代表政府实施土地收购、储备和出让工作，将聚集的土地，纳入土地储备库，统一归政府调配。并通过招拍挂等形式有计划地供地，提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，发挥土地收购储备在土地宏观调控中的作用[5]。二是增加对土地收购储备的资金投入。三是加大土地储备，强化土地经营。强化土地储备经营工作，形成有序、公开、透明的土地交易市场[6]。
2.3 强化政府管地权威
成武县政府制定了土地利用年度计划和规划，严格控制建设用地供应总量，确定开发强度、地块用途，统筹安排各类建设用地。根据建设用地的位置、用途、数量制定征地方案，每年分批次上报建设单位需要使用农村集体土地的。经批准后，依照有关规定和法定程序，对被征地单位予以补偿，向用地单位供给土地。
2010年11月成武县人民政府颁发了成政办发〔2010〕34号文件，强化对县城区内商业、住宅用地的管理措施。强调土地使用者必须严格按照国有建设用地使用权出让合同约定的容积率等规划设计条件使用土地。政府统一征地，从源头上扭转了土地需求决定供给的被动局面。既保护了耕地，又不损害农民利益，还防止了国有土地资产的流失。而且良好的用地环境能够吸引众多商家前来投资建厂，兴办企业。
2.4 强化用地监管
成武县国土资源部门严格土地开发利用的执法检查，使用地者按照土地出让合同或土地划拨决定书所规定的建设项目投资额、开竣工时间、规划条件和期限进行项目建设和合理利用。建立工业项目用地审核通报制度、用地竣工验收制度，督促用地单位严格按照出让合同要求开发建设，防止出现土地闲置[7]。凡未按土地使用权出让合同规定的期限和条件进行建设和利用土地的，土地使用权不得出租、转让、抵押，不得改变土地用途。对已批准农转用、土地征用的各项目建设用地，凡上一年度供地率达不到80%的，或当年已开工率达不到已供地面积的70%的，暂停受理新的农用地转用、土地征用报批手续。
在开发区闲置低效用地专项治理整顿中，对土地出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，收取土地闲置费；满2年不开发建设的收回土地使用权，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场配置[6]。
3 结语
经济环境和市场环境在很大程度上影响着一个地方的投资环境。政府部门要为用地者营造一个良好的土地市场环境[8]。规范化的土地市场是城市的建设和发展前提。只有这样，才能运营好土地资产，才能科学、高效、集约利用土地，提高土地效率。成武县通过市场化配置土地资源，实现了土地资本的最大化；大力推进土地使用权招拍挂制度，推动市场逐步走向规范化；采取落实最严格的节约用地制度，提高土地综合效益；健全完善制度，强化监管措施，培育规范化土地市场，为成武县经济和社会发展做出积极的贡献[9]。
4 参考文献
[1] 国土资源部印发通知开展“两整治一改革”专项行动[EB/OL].（2010-09-08）[2014-05-26].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-09/08/content_ 1698305.htm.
[2] 赵成国，史健，高洪军.日照市大力培育和规范土地市场[J].山东国土资源，2006（Z1）：19-21.
[3] 陈建军.搞好土地资本运营促进经济社会发展[J].山东国土资源，2007， 23（1）：20-21.
[4] 马建民，刘贞利，张东印.菏泽市牡丹区节约集约用地探索与实践[J].山东国土资源，2012，28（1）：19-21.
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[9] 李元.加强地价管理基础工作 进一步培育和规范土地市场——在全国城市基准地价更新与平衡工作研讨会上的讲话[J].中国土地，2000（10）：3-6.