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引 言
自2003年抗击“非典”以来，特别是2008年汶川地震后，党中央、国务院一直把应急管理工作摆在重要位置，高度重视综合性应急救援队伍建设。2007年施行的《突发事件应对法》要求“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍”。2010 年国务院下发《关于进一步加强防震减灾工作的意见》，提出了“加强以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托的综合应急救援队伍建设”的要求。2009 年和2010 年，公安部先后在湖南长沙和辽宁大连召开公安消防部队应急救援工作会议，推进依托公安消防部队建设综合性应急救援队伍建设。十七届五中全会第二次全体会议上， 胡锦涛同志提出要“完善应急管理机制”、“提高对自然灾害的综合防范和抵御能力”。当前和今后一个时期，我国面临前所未有的发展机遇，也面临非常复杂、严峻的公共安全形势，扎实做好防范应对工作， 探索和加强以消防部队为依托的综合性应急救援队伍建设势在必行。
本文从当前我国依托消防部队组建综合性应急救援队伍建设的现状出发，结合山东实际，深入分析了综合性应急救援队伍建设存在的问题，提出了加快建设综合性应急救援队伍的几项具体措施。
综合性应急救援队伍建设的现状一是国家层面以消防部队为依托的应急救援队伍建设情况
首先消防部队参与应急救援任务由来已久。自1995 年日本东京地铁“沙林”事件后， 我国消防部队就开始逐步发展特勤力量，承担抢险救援任务。2002 年，公安部在成都召开的公安消防部队抢险救援工作会议上，专门提出了强化公安消防部队抢险救援职能的要求，进一步拓展消防部队职能。2009 年修订的《消防法》明确规定：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。2009 年10 月国务院办公厅发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》，规定“各级县政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定‘一专多能’的县级综合性应急救援队伍。”并提出了综合性应急救援队伍建设三年规划目标，计划用三年时间，在全国范围内建立以公安消防部队为骨干的省、市、县政府综合应急救援队伍。
其次消防部队承担应急救援任务明确。2006 年5月，国务院《关于进一步加强消防工作的意见》要求“充分发挥公安消防队作为应急救援专业力量的骨干作用”，并对消防部队应急救援的任务范围作了明确。2009 年7月，公安部消防局下发《公安消防部队承担应急救援工作总体方案》，指出公安消防部队依照国家规定充分发挥应急救援专业力量的骨干作用，主要承担危险化学品泄漏事故、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌事故、重大安全生产事故、空难事故、爆炸及恐怖事件、群体性事件、群众遇险事件和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。同时参与配合水旱灾害，气象灾害，地质灾害，森林、草原火灾，矿山、水上事故，重大环境污染，核与辐射事故和突发公共卫生事件等的应急救援工作。
最后消防部队应急救援体系初步形成。到目前为止，公安部依托河北、辽宁、浙江、广东、重庆、新疆等6个消防总队规划建设的国家陆地搜寻与救护基地，依托现有的山东消防总队和云南昆明消防支队搜救犬培训基地组建的2个搜救犬培训基地已初步建成， 承担所在省域灾害事故救援和跨区域增援、国际救援等任务。公安部消防局在全国布点建设的10 个国家级应急装备物资储备库中的北京和成都储备库已基本建成，银川直属库于今年10 月份启用，长沙直属库建设年内也将完成，各省级陆地搜寻与救护基地和应急装备物资储备库建设也全面展开。全国大部分省、市已挂牌成立综合性应急救援队伍，2010 年东部80% 、中部50% 、西部30% 的县（市、区、旗）建成综合性应急救援队伍，2012 年依托公安消防部队的县级综合性应急救援队伍将基本建成，初步形成覆盖全国的省、市、县三级综合应急救援队伍体系。
二是山东省以消防部队为依托的应急救援队伍建设情况
2009 年3月，山东省政府下发《关于组建山东省应急救援队伍的通知》，同年4月2日，在济南召开山东省应急救援总队成立大会，依托省消防总队率先在全国成立了省应急救援总队，强力部署推动省、市、县（区）三级应急救援队伍建设。截至2010 年12 月，全省17 个地级市、162 个县（市、区）全部依托消防部队成立了应急救援支、大（中）队，形成了成建制、成规模、网络化覆盖全省的综合性应急救援队伍体系。2009 年12 月，省政府办公厅制定出台了《山东省应急救援队伍协调运行办法》，进一步明确了应急救援队伍建设的标准、规模、职责、管理、调用、指挥和保障等内容。2010 年，在烟台市和寿光市开展市、县两级综合性应急救援队伍建设试点，探索制定了包括队伍建设、工作机制、教育训练、装备配备、保障机制等五个方面在内的《山东省市县两级应急救援队伍建设发展规划基本框架（讨论稿）》。2010 年11 月，省政府召开了全省应急救援工作推进会，进一步推广总结烟台市和寿光市政府的经验做法，规范全省应急救援队伍建设。
当前依托消防部队组建综合性 应急救援队伍存在的主要问题 随着我国应急救援体系的逐步建立，应急管理组织不断健全，特别是依托消防部队应急救援队伍存在的主要问题组建综合性应急救援队伍发挥的作用日显突出。以山东省为例，2010 年1月1日至12 月21 日，全省消防部队除扑救火灾以外的救援救助出动次数为24468 次，抢救被困人员4861 人；2009 年同期救援救助出动次数为20260 次，抢救被困人员4060 人；2008 年同期救援救助出动次数为17439 次，抢救被困人员3930 人。无论是应急救援的任务量还是抢救人员的数量都在逐年上升，人民群众的生命安全得到进一步保障。但我们应当清醒地看到，我国的应急救援队伍建设仍处于起步阶段，发展还很不平衡， 应急救援队伍建设与应对突发事件的实际需要还有较大差距，存在着思想认识不一致，资源配置不合理，装备和力量不足，应急响应、联勤联动、经费保障机制不完善等制约综合性应急救援队伍发展的问题。 一是思想认识不一致
当前，各级党委、政府对综合性应急救援队伍建设总体态度积极，各级领导高度重视应急救援队伍建设，坚持把依托消防部队建立的综合性应急救援队伍作为最专业、最有战斗力的应急救援力量来建设和使用。但是，也有少数地方党委、政府并没有真正将应急救援队伍建设作为提升政府应急管理水平、保障社会公共安全的大事、急事、要事来抓，对应急救援工作重视不够、投入不足，综合性应急救援队伍建设被动推进，仅限于挂牌了、组建了，工作浮于表面，流于形式，所谓的综合应急救援队伍建设只是在消防部队挂了两块牌子，多了一个名称，没有为应急救援队伍建设提供体制和机制的支撑。
二是资源配置不合理
当前各地应急救援力量，主要包括依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍；由解放军预备役、武警部队、民兵等力量组成的骨干应急救援队伍；由地震、气象、人防、水利、卫生等政府相关部门组建的专业应急救援队伍；由企事业单位、社区等组建的基层应急救援队伍；由各行业、各领域专家组成的专家应急救援队伍以及由共青团、红十字会等其他组织建立的志愿者应急救援队伍。以上六类应急救援队伍中仅政府相关部门组建的专业应急救援队伍就有24 种。其中依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍，充分发挥了专业性强、覆盖面广等优势，承担了大部分应急救援任务。但当前应急救援体系众多，资源配置渠道多样化，使综合性应急救援队伍在经费投入、装备配备、警力配置等方面还不能做到优先保障，与应急救援中发挥的主力作用不相称。例如最先进的地震救援装备配备在地震部门，用于中毒现场进行化学毒物检测的化学应急检测车配备在卫生部门，高速公路救援队配备了大量先进救援设备，而这些先进的救援装备却没有配给第一时间到达现场的消防部队。有的部门组建的应急救援队伍长期闲置， 一定程度上造成了资源的浪费。
三是组织指挥不统一
目前，我国尚未建立政府统一领导的应急救援指挥机构和指挥中心，多支职能单一的应急救援力量并存，互不隶属，各应急救援职能部门虽然建立了各自的应急指挥平台，但这些系统各自独立、自成体系，注重部门行业的垂直管理，不注重地域层面救援力量的横向联动。当前公安部门推行的110 、119 、122“三台合一”，也只是整合了应急救援资源的一部分，难以实现全面的信息共享和互联互通。一些应急情况的处置，往往是由消防部队单独完成的，联勤联动也只是在救援任务量大、持续时间长的情况下或党政领导到场启动相关预案后才得以落实。加之受本位主义驱使，少数部门在应急救援准备和行动中缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，追求权利和利益最大化、责任和风险最小化，一旦消防到场，一些部门就退居“二线”，由此而加重了消防部队的负担，也影响了应急救援的效率。
加快推进综合性应急救援队伍建设的主要对策
一是加快省、市、县三级应急信息平台建设
应急信息平台是应急救援力量体系建设中重要的基础保障，是保证应急信息传递快速、顺畅、准确以及信息资源共享的关键平台。“十一五”期间国家启动了应急信息平台建设，有关公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已基本攻克，下一步要依托政府应急管理部门，逐步推进省、市、县三级应急信息平台建设，尽快建成统一指挥、功能齐全、资源共享、快速反应、实用高效的公共安全应急体系，为构建准确、快速、一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障，并依托信息平台建立起应急救援队伍、技术装备、危险源等数据在内的应急资源数据库，实现现有资源的系统化、数字化管理。信息平台建设要突出本级层面的横向联勤联动和指挥调度，突出综合性应急救援队伍的主力作用和主导地位，充分考虑和借鉴“三台合一”模式，整合公安、民政、水利、气象等有关部门的现有资源和技术，避免重复建设。
二是整合现有应急救援队伍
集中力量办大事是社会主义优越性的重要体现， 与其四面出击，到处投资建队伍， 不如集中人力、财力、物力， 建强、建好一支真正管用的队伍。“9.11”事件后，美国政府于2002 年把FEMA 、移民局、中情局及许多相关部门组合在一起成立了“国土安全部”，下辖的联邦紧急事务管理署统一管理全国的防火救灾工作，各级地方政府也分别设立了相对应的本级应急管理平台，配备了消防、地震、医疗、交通等各种紧急救援分队，统一管理防灾救灾工作，使得灾害的防范和救援效率有效提升。日本在1995 年阪神大地震后，开始优化整合救援力量结构，在国内实施紧急救援队制度，紧急救援队以县（ 相当于中国的省） 为单位， 包括派遣指挥援助队、灭火救助队、救助援助队、急救援助队、后勤援助队等类别的综合救援体系得以确立，并在东京消防厅第二、三、八消防方面本部组建了3个消防救助机动部队， 装备了各种大功率、高性能的新型救援车辆和特种救援器材，实施全国范围内的机动紧急救援。近年来，山东省地震局与消防总队联合组建了山东省地震救援队，潍坊、德州等地的高速公路管理局与当地消防支队联合组建了高速公路救援队，泰安市泰山索道公司与泰安消防支队联合组建了索道应急救援队，等等这些在抗震救灾和应急救援实践中都充分发挥了作用，是整合应急救援资源的创新实践。实践证明，在我国公安消防部队作为政府综合应急救援力量， 是应急救援行动中的“拳头”和“尖兵”，发挥着主力军的作用。下一步应探索政府主导， 依托综合应急救援队伍，对现有应急救援力量。除特殊领域或特种技能要求的以外，进行优化整合，进而建立高效、合理的应急救援队伍体系，避免重复建设和资源浪费。
三是增加消防应急救援队伍人员数量
以消防队伍为承担各类灾害事故应急救援任务的主要力量，是世界绝大多数国家应急救援力量建设与发展的共有模式，这些体制模式和成熟做法值得借鉴。其中法国、意大利、俄罗斯等国家都采取了现役制、职业制相结合的消防力量构成模式。法国共有现役和职业制消防员约2.6 万人，志愿制消防员约19.8 万人，消防员约占全国人口的万分之三十七。意大利共有职业制消防员约3.1 万人，志愿制消防员约4000 人，现役制消防员约3400 人，消防员约占全国人口的万分之七。俄罗斯共有现役制消防员约27 万人，地方职业制消防员约11 万人，消防员约占全国人口的万分之二十七。就我国香港和澳门来看，香港消防处为准军事化组织，约8660 人，文职人员约590 人，消防员约占全区人口的万分之十四，澳门消防局有军事化人员约800 人，消防员约占全区人口的万分之二十。日本的消防力量构成主要有职业制和志愿制两种形式，其中职业制人员约有15.6 万人，志愿制消防人员约有95.2 万人，消防员约占全国人口的万分之八十八。目前我国有公安现役消防人员16 万人，合同制消防员1.5 万人（2007 年数据）， 消防员人数占全国人口的比例远远低于发达国家甚至一些发展中国家的平均水平，这与我国经济社会的快速发展是不相称的，急需增加消防应急救援队伍的人员数量。以山东省为例，全省现有的公安现役编制占全省人口的万分之六左右，为克服消防警力不足的问题，2002 年开始在青岛开展了合同制消防员试点工作，由此拉开了我国合同制消防员队伍建设的序幕，目前全省共有合同制消防员5234 人，很大程度上缓解了消防警力不足的问题。“十二五”和今后一个时期，从保障经济社会发展、提升公共安全与应急救援水平的客观需求出发，在积极争取增加现役编制，在部分经济发达地区推广 “中央出编、地方出资”的模式增加现役警力，加大士官、干部骨干保留的同时，应进一步完善合同制消防员的征召、培训、保障等相关工作体系，提高合同制消防员的社会认可度，增强消防员从业的光荣感和责任感，进行合同制消防员职业化的探索，使之发展成为一支健康、稳定、可持续的应急救援力量。
四是加大资金投入力度
各级政府要强化公共财政观念，充分认识到建设一支快速反应、战斗力强的综合应急救援队伍的重要性和必要性，将公安消防部队应急救援工作纳入经济社会发展的总体规划，将建设经费列入同级财政预算，并根据财力情况不断增加，最终建立起稳定、多元的应急救援经费保障机制。在实施跨区域抢险救灾时所造成的装备、设备、器材和物资的损坏、损耗，突发事件所在地政府要给予必要的补偿，进而完善应急救援队伍外围救援的补偿机制。加大装备建设投入，按照“结构合理、功能多样、防护优先、实用高效”的原则，加强个人防护、防化救援、破拆排烟、生命搜救和反恐处突等应急救援装备配备，强化救援物资储备，积极引进新型、高效、实用的装备，不断优化装备结构，提升作战效能。要按照公安部《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》要求，优先配齐县级综合性应急救援队伍的装备。加快建立警地联储、紧急调用、机动运输等应急保障机制，提高应急救援保障能力。
（张德宽 山东省人民政府应急管理办公室）
参考文献：
① 《中华人民共和国消防法》，全国人大常委会2008 年10 月28 日修订通过，2009 年5月1日起施行。
② 《中华人民共和国突发事件应对法》，全国人大常委会2007 年8月30 日通过，2007 年11 月1日起施行。
③ 郭铁男等，《中国消防手册·抢险救援》，上海：科学技术出版社，2007 年版。
④ 杨辉解，《紧急状态与公安机关应急机制研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2006 年版。
自2003年抗击“非典”以来，特别是2008年汶川地震后，党中央、国务院一直把应急管理工作摆在重要位置，高度重视综合性应急救援队伍建设。2007年施行的《突发事件应对法》要求“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍”。2010 年国务院下发《关于进一步加强防震减灾工作的意见》，提出了“加强以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托的综合应急救援队伍建设”的要求。2009 年和2010 年，公安部先后在湖南长沙和辽宁大连召开公安消防部队应急救援工作会议，推进依托公安消防部队建设综合性应急救援队伍建设。十七届五中全会第二次全体会议上， 胡锦涛同志提出要“完善应急管理机制”、“提高对自然灾害的综合防范和抵御能力”。当前和今后一个时期，我国面临前所未有的发展机遇，也面临非常复杂、严峻的公共安全形势，扎实做好防范应对工作， 探索和加强以消防部队为依托的综合性应急救援队伍建设势在必行。
本文从当前我国依托消防部队组建综合性应急救援队伍建设的现状出发，结合山东实际，深入分析了综合性应急救援队伍建设存在的问题，提出了加快建设综合性应急救援队伍的几项具体措施。
综合性应急救援队伍建设的现状一是国家层面以消防部队为依托的应急救援队伍建设情况
首先消防部队参与应急救援任务由来已久。自1995 年日本东京地铁“沙林”事件后， 我国消防部队就开始逐步发展特勤力量，承担抢险救援任务。2002 年，公安部在成都召开的公安消防部队抢险救援工作会议上，专门提出了强化公安消防部队抢险救援职能的要求，进一步拓展消防部队职能。2009 年修订的《消防法》明确规定：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。2009 年10 月国务院办公厅发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》，规定“各级县政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定‘一专多能’的县级综合性应急救援队伍。”并提出了综合性应急救援队伍建设三年规划目标，计划用三年时间，在全国范围内建立以公安消防部队为骨干的省、市、县政府综合应急救援队伍。
其次消防部队承担应急救援任务明确。2006 年5月，国务院《关于进一步加强消防工作的意见》要求“充分发挥公安消防队作为应急救援专业力量的骨干作用”，并对消防部队应急救援的任务范围作了明确。2009 年7月，公安部消防局下发《公安消防部队承担应急救援工作总体方案》，指出公安消防部队依照国家规定充分发挥应急救援专业力量的骨干作用，主要承担危险化学品泄漏事故、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌事故、重大安全生产事故、空难事故、爆炸及恐怖事件、群体性事件、群众遇险事件和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。同时参与配合水旱灾害，气象灾害，地质灾害，森林、草原火灾，矿山、水上事故，重大环境污染，核与辐射事故和突发公共卫生事件等的应急救援工作。
最后消防部队应急救援体系初步形成。到目前为止，公安部依托河北、辽宁、浙江、广东、重庆、新疆等6个消防总队规划建设的国家陆地搜寻与救护基地，依托现有的山东消防总队和云南昆明消防支队搜救犬培训基地组建的2个搜救犬培训基地已初步建成， 承担所在省域灾害事故救援和跨区域增援、国际救援等任务。公安部消防局在全国布点建设的10 个国家级应急装备物资储备库中的北京和成都储备库已基本建成，银川直属库于今年10 月份启用，长沙直属库建设年内也将完成，各省级陆地搜寻与救护基地和应急装备物资储备库建设也全面展开。全国大部分省、市已挂牌成立综合性应急救援队伍，2010 年东部80% 、中部50% 、西部30% 的县（市、区、旗）建成综合性应急救援队伍，2012 年依托公安消防部队的县级综合性应急救援队伍将基本建成，初步形成覆盖全国的省、市、县三级综合应急救援队伍体系。
二是山东省以消防部队为依托的应急救援队伍建设情况
2009 年3月，山东省政府下发《关于组建山东省应急救援队伍的通知》，同年4月2日，在济南召开山东省应急救援总队成立大会，依托省消防总队率先在全国成立了省应急救援总队，强力部署推动省、市、县（区）三级应急救援队伍建设。截至2010 年12 月，全省17 个地级市、162 个县（市、区）全部依托消防部队成立了应急救援支、大（中）队，形成了成建制、成规模、网络化覆盖全省的综合性应急救援队伍体系。2009 年12 月，省政府办公厅制定出台了《山东省应急救援队伍协调运行办法》，进一步明确了应急救援队伍建设的标准、规模、职责、管理、调用、指挥和保障等内容。2010 年，在烟台市和寿光市开展市、县两级综合性应急救援队伍建设试点，探索制定了包括队伍建设、工作机制、教育训练、装备配备、保障机制等五个方面在内的《山东省市县两级应急救援队伍建设发展规划基本框架（讨论稿）》。2010 年11 月，省政府召开了全省应急救援工作推进会，进一步推广总结烟台市和寿光市政府的经验做法，规范全省应急救援队伍建设。
当前依托消防部队组建综合性 应急救援队伍存在的主要问题 随着我国应急救援体系的逐步建立，应急管理组织不断健全，特别是依托消防部队应急救援队伍存在的主要问题组建综合性应急救援队伍发挥的作用日显突出。以山东省为例，2010 年1月1日至12 月21 日，全省消防部队除扑救火灾以外的救援救助出动次数为24468 次，抢救被困人员4861 人；2009 年同期救援救助出动次数为20260 次，抢救被困人员4060 人；2008 年同期救援救助出动次数为17439 次，抢救被困人员3930 人。无论是应急救援的任务量还是抢救人员的数量都在逐年上升，人民群众的生命安全得到进一步保障。但我们应当清醒地看到，我国的应急救援队伍建设仍处于起步阶段，发展还很不平衡， 应急救援队伍建设与应对突发事件的实际需要还有较大差距，存在着思想认识不一致，资源配置不合理，装备和力量不足，应急响应、联勤联动、经费保障机制不完善等制约综合性应急救援队伍发展的问题。 一是思想认识不一致
当前，各级党委、政府对综合性应急救援队伍建设总体态度积极，各级领导高度重视应急救援队伍建设，坚持把依托消防部队建立的综合性应急救援队伍作为最专业、最有战斗力的应急救援力量来建设和使用。但是，也有少数地方党委、政府并没有真正将应急救援队伍建设作为提升政府应急管理水平、保障社会公共安全的大事、急事、要事来抓，对应急救援工作重视不够、投入不足，综合性应急救援队伍建设被动推进，仅限于挂牌了、组建了，工作浮于表面，流于形式，所谓的综合应急救援队伍建设只是在消防部队挂了两块牌子，多了一个名称，没有为应急救援队伍建设提供体制和机制的支撑。
二是资源配置不合理
当前各地应急救援力量，主要包括依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍；由解放军预备役、武警部队、民兵等力量组成的骨干应急救援队伍；由地震、气象、人防、水利、卫生等政府相关部门组建的专业应急救援队伍；由企事业单位、社区等组建的基层应急救援队伍；由各行业、各领域专家组成的专家应急救援队伍以及由共青团、红十字会等其他组织建立的志愿者应急救援队伍。以上六类应急救援队伍中仅政府相关部门组建的专业应急救援队伍就有24 种。其中依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍，充分发挥了专业性强、覆盖面广等优势，承担了大部分应急救援任务。但当前应急救援体系众多，资源配置渠道多样化，使综合性应急救援队伍在经费投入、装备配备、警力配置等方面还不能做到优先保障，与应急救援中发挥的主力作用不相称。例如最先进的地震救援装备配备在地震部门，用于中毒现场进行化学毒物检测的化学应急检测车配备在卫生部门，高速公路救援队配备了大量先进救援设备，而这些先进的救援装备却没有配给第一时间到达现场的消防部队。有的部门组建的应急救援队伍长期闲置， 一定程度上造成了资源的浪费。
三是组织指挥不统一
目前，我国尚未建立政府统一领导的应急救援指挥机构和指挥中心，多支职能单一的应急救援力量并存，互不隶属，各应急救援职能部门虽然建立了各自的应急指挥平台，但这些系统各自独立、自成体系，注重部门行业的垂直管理，不注重地域层面救援力量的横向联动。当前公安部门推行的110 、119 、122“三台合一”，也只是整合了应急救援资源的一部分，难以实现全面的信息共享和互联互通。一些应急情况的处置，往往是由消防部队单独完成的，联勤联动也只是在救援任务量大、持续时间长的情况下或党政领导到场启动相关预案后才得以落实。加之受本位主义驱使，少数部门在应急救援准备和行动中缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，追求权利和利益最大化、责任和风险最小化，一旦消防到场，一些部门就退居“二线”，由此而加重了消防部队的负担，也影响了应急救援的效率。
加快推进综合性应急救援队伍建设的主要对策
一是加快省、市、县三级应急信息平台建设
应急信息平台是应急救援力量体系建设中重要的基础保障，是保证应急信息传递快速、顺畅、准确以及信息资源共享的关键平台。“十一五”期间国家启动了应急信息平台建设，有关公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已基本攻克，下一步要依托政府应急管理部门，逐步推进省、市、县三级应急信息平台建设，尽快建成统一指挥、功能齐全、资源共享、快速反应、实用高效的公共安全应急体系，为构建准确、快速、一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障，并依托信息平台建立起应急救援队伍、技术装备、危险源等数据在内的应急资源数据库，实现现有资源的系统化、数字化管理。信息平台建设要突出本级层面的横向联勤联动和指挥调度，突出综合性应急救援队伍的主力作用和主导地位，充分考虑和借鉴“三台合一”模式，整合公安、民政、水利、气象等有关部门的现有资源和技术，避免重复建设。
二是整合现有应急救援队伍
集中力量办大事是社会主义优越性的重要体现， 与其四面出击，到处投资建队伍， 不如集中人力、财力、物力， 建强、建好一支真正管用的队伍。“9.11”事件后，美国政府于2002 年把FEMA 、移民局、中情局及许多相关部门组合在一起成立了“国土安全部”，下辖的联邦紧急事务管理署统一管理全国的防火救灾工作，各级地方政府也分别设立了相对应的本级应急管理平台，配备了消防、地震、医疗、交通等各种紧急救援分队，统一管理防灾救灾工作，使得灾害的防范和救援效率有效提升。日本在1995 年阪神大地震后，开始优化整合救援力量结构，在国内实施紧急救援队制度，紧急救援队以县（ 相当于中国的省） 为单位， 包括派遣指挥援助队、灭火救助队、救助援助队、急救援助队、后勤援助队等类别的综合救援体系得以确立，并在东京消防厅第二、三、八消防方面本部组建了3个消防救助机动部队， 装备了各种大功率、高性能的新型救援车辆和特种救援器材，实施全国范围内的机动紧急救援。近年来，山东省地震局与消防总队联合组建了山东省地震救援队，潍坊、德州等地的高速公路管理局与当地消防支队联合组建了高速公路救援队，泰安市泰山索道公司与泰安消防支队联合组建了索道应急救援队，等等这些在抗震救灾和应急救援实践中都充分发挥了作用，是整合应急救援资源的创新实践。实践证明，在我国公安消防部队作为政府综合应急救援力量， 是应急救援行动中的“拳头”和“尖兵”，发挥着主力军的作用。下一步应探索政府主导， 依托综合应急救援队伍，对现有应急救援力量。除特殊领域或特种技能要求的以外，进行优化整合，进而建立高效、合理的应急救援队伍体系，避免重复建设和资源浪费。
三是增加消防应急救援队伍人员数量
以消防队伍为承担各类灾害事故应急救援任务的主要力量，是世界绝大多数国家应急救援力量建设与发展的共有模式，这些体制模式和成熟做法值得借鉴。其中法国、意大利、俄罗斯等国家都采取了现役制、职业制相结合的消防力量构成模式。法国共有现役和职业制消防员约2.6 万人，志愿制消防员约19.8 万人，消防员约占全国人口的万分之三十七。意大利共有职业制消防员约3.1 万人，志愿制消防员约4000 人，现役制消防员约3400 人，消防员约占全国人口的万分之七。俄罗斯共有现役制消防员约27 万人，地方职业制消防员约11 万人，消防员约占全国人口的万分之二十七。就我国香港和澳门来看，香港消防处为准军事化组织，约8660 人，文职人员约590 人，消防员约占全区人口的万分之十四，澳门消防局有军事化人员约800 人，消防员约占全区人口的万分之二十。日本的消防力量构成主要有职业制和志愿制两种形式，其中职业制人员约有15.6 万人，志愿制消防人员约有95.2 万人，消防员约占全国人口的万分之八十八。目前我国有公安现役消防人员16 万人，合同制消防员1.5 万人（2007 年数据）， 消防员人数占全国人口的比例远远低于发达国家甚至一些发展中国家的平均水平，这与我国经济社会的快速发展是不相称的，急需增加消防应急救援队伍的人员数量。以山东省为例，全省现有的公安现役编制占全省人口的万分之六左右，为克服消防警力不足的问题，2002 年开始在青岛开展了合同制消防员试点工作，由此拉开了我国合同制消防员队伍建设的序幕，目前全省共有合同制消防员5234 人，很大程度上缓解了消防警力不足的问题。“十二五”和今后一个时期，从保障经济社会发展、提升公共安全与应急救援水平的客观需求出发，在积极争取增加现役编制，在部分经济发达地区推广 “中央出编、地方出资”的模式增加现役警力，加大士官、干部骨干保留的同时，应进一步完善合同制消防员的征召、培训、保障等相关工作体系，提高合同制消防员的社会认可度，增强消防员从业的光荣感和责任感，进行合同制消防员职业化的探索，使之发展成为一支健康、稳定、可持续的应急救援力量。
四是加大资金投入力度
各级政府要强化公共财政观念，充分认识到建设一支快速反应、战斗力强的综合应急救援队伍的重要性和必要性，将公安消防部队应急救援工作纳入经济社会发展的总体规划，将建设经费列入同级财政预算，并根据财力情况不断增加，最终建立起稳定、多元的应急救援经费保障机制。在实施跨区域抢险救灾时所造成的装备、设备、器材和物资的损坏、损耗，突发事件所在地政府要给予必要的补偿，进而完善应急救援队伍外围救援的补偿机制。加大装备建设投入，按照“结构合理、功能多样、防护优先、实用高效”的原则，加强个人防护、防化救援、破拆排烟、生命搜救和反恐处突等应急救援装备配备，强化救援物资储备，积极引进新型、高效、实用的装备，不断优化装备结构，提升作战效能。要按照公安部《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》要求，优先配齐县级综合性应急救援队伍的装备。加快建立警地联储、紧急调用、机动运输等应急保障机制，提高应急救援保障能力。
（张德宽 山东省人民政府应急管理办公室）
参考文献：
① 《中华人民共和国消防法》，全国人大常委会2008 年10 月28 日修订通过，2009 年5月1日起施行。
② 《中华人民共和国突发事件应对法》，全国人大常委会2007 年8月30 日通过，2007 年11 月1日起施行。
③ 郭铁男等，《中国消防手册·抢险救援》，上海：科学技术出版社，2007 年版。
④ 杨辉解，《紧急状态与公安机关应急机制研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2006 年版。