毋庸讳言,对于干部的监督,特别是对“一把手”的监督问题,在我们的政治体制和政治生活中,历来是一个很大的课题和难题。所谓“一把手”,是指领导班子中居于首位的负责人,其素质高低、形象优劣、作风好坏,直接影响到党和国家各项方针政策的贯彻落实,影响到党风政风建设和经济社会各项事业的发展与兴衰。在改革开放和发展社会主义市场经济的历史条件下,由于新旧体制的转换、人际关系的变化、各种利益关系的重新调整等因素的客观存在,对“一把手”的监督工作难度愈来愈大。《党内监督条例》明确指出:党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。因此,如何加强对党政“一把手”的监督,“让权力在阳光下运行”(胡锦涛:《十七大政治报告》),已刻不容缓地成为党的干部队伍建设中亟待解决的重大课题,对于提高党的领导水平和执政能力、全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
　　
　　对“一把手”监督难的主要表现
　　
　　改革开放以来,随着计划经济向市场经济的转轨,原来属于高度集中的某些权力不断下放,一些部门、地区和单位“一把手”的权力不断扩大和集中。而我们监督的主体即组织监督的各项制度尚未得到有效的强化,我们监督的客体即“一把手”接受监督的自觉性还参差不齐。因此,对“一把手”监督难、难监督的问题也就随之衍生:
　　一是某些“一把手”公权私有化倾向明显。在体制变革过程中,某些“一把手”受私利驱动,经不住形形色色的诱惑和考验,民主集中制观念明显淡化,养成了一种独断专行的作风,把权力看成是自己身份的象征,在权力的运作过程中甚至超出组织赋予的权限,把权力的触角延伸到领导活动和私人领域的各个层面,让权力无所不在、无所不能。有的拿手中的权力作交易,当商品;有的不问国事政事,把心思用在拉关系、串门子、跑位子、捞票子上;有的不讲组织原则,不要组织纪律,拉拉扯扯,搞小圈子,以我为线,封官许愿,任人唯亲,以致于忘乎所以,为所欲为,置党的纪律和国家法律于不顾。
　　二是重提拔轻管理、重使用轻监督的现象比较普遍。在我国现行的干部管理制度下,来自上级组织的监督对一些部门、地区和单位的“一把手”来说是最为有力和有效的监督。但长期以来,在有的部门和单位,干部管理工作较大程度地存在重提拔使用、轻管理监督的现象,使上级对下级的监督仅仅停留在口头上。有的上级领导认为,思想作风方面的问题是小事,只要完成任务,就是好干部;对“一把手”存在的问题,总是遮遮掩掩,处理起来也是大事化小,避重就轻,往往不出问题时检查、督促少,一旦出了问题就触目惊心,无法挽救。
　　三是出现了班子成员中对“一把手”不敢管的情况。领导班子成员长期在一起工作,对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等情况最为熟悉和了解,从实施监督的角度而言,他们对“一把手”的监督最有发言权。但近些年来,不少部门和单位的领导班子成员,在行使监督权的时候往往谨慎有余,不敢或不愿行使这个权力。有的班子成员认为“提了没有用,还得罪人,不如不说”;有的不愿被“一把手”误解自己有“野心”、“想篡权”;有的怕反对意见提多了会当成“闹不团结、搞不和谐”,而影响自己的前程。因此,往往出现事不关己,高高挂起,明知不对,少说为佳,“你好我好大家都好”的一团和气状况。
　　四是群众对“一把手”的监督出现了虚位状况。从理论上讲,人民群众是国家的主人,享有依法对领导干部包括“一把手”进行监督的权力。但在实际工作中,一方面由于工作地位的悬殊,群众对领导工作和干部活动的政策法规了解不够,另一方面由于领导活动公开性和决策透明度不够,使群众很难真正有效地行使民主监督权,从而形成一种较为普遍存在的群众监督虚位的状况,在事实上剥夺了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
　　
　　对“一把手”监督难的主要原因
　　
　　在现实生活中,“一把手”出问题,违纪、违法、犯罪,而又得不到有效监督,原因是多方面的,既有组织上的原因,也有领导干部个人方面的原因,还有监督工作机制体制方面的制约和影响。综合起来看,主要有以下几点:
　　一是权力过于集中,缺少有效的制衡和约束机制。“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此变成了个人领导。”(《邓小平文选》第2卷第328～329页。)邓小平20多年前指出的问题如今依然存在,甚至有增无减。在这种情况下,对党委的权力特别是“一把手”的权力难以形成有力的制衡和约束机制,民主的发挥要看几个主要领导特别是“一把手”的个人素质。这种状况虽然引起了我们的注意,也采取了一些措施试图加以改变,但是在实际工作中却又在不断加剧。许多事情只要一强调重要,就把“一把手”作为第一责任人。有责当然就得有权,于是权力就越来越向“一把手”的手里集中。这也是“一把手”产生并不断强化“个人说了算”思想意识的客观因素,造成一部分“一把手”凌驾于组织之上。在一些重大问题的决策上,该由班子集体决策的,该向班子汇报的,常常是个人说了算,搞“一言堂”,使集体领导、分工负责、相互协作的民主集中制流于形式,发挥不了应有的作用。
　　二是选人用人机制不健全,部分“一把手”接受监督的意识不强。首先,在现行的干部人事制度下,上级党政主要领导及组织部门掌握着下级各部门负责人的任免权,特别是党委“一把手”,位高权重,在用人问题上有着很大的发言权;其次,现行的干部人事制度,没有从根本上解决党政“一把手”“能上不能下”的问题,尤其是“下”的力度不够,出口不畅;再次,有些党政“一把手”不愿接受监督。
　　三是制度不规范、不完备,对“一把手”监督缺少有效性。近年来,为加强对各级领导班子特别是党政“一把手”的监督,各级党组织有针对性地制定了一系列政策法规以及相应的制度规定,为监督工作提供了一定的依据和保证。但是,这些政策规定往往执行不好或落实不了。首先是各种法规制度原则性的规范多,可操作性的细则少;规范全体党员干部的多,针对“一把手”的少。其次是已经有了如何操作的文件规定,也没有很好地落到实处。再次是制度执行缺少有力的保障措施。现行的监督制度,一般性要求多,“不准”和“禁止”多,而对违反这些规定,采取的具体处理措施不够有力,缺少刚性规定。
　　四是各监督主体协调配合不够,对“一把手”监督缺乏整体合力。近年来,人大监督工作虽然有了一定改善,但监督职能仍没有充分发挥出来,即使已经实行了监督的地方,往往是对事不对人;象征性监督多,有针对性、实质性的处理意见少。各级政协也囿于各种客观因素,只是在会上提提意见,产生不了多大的监督效果。人大、政协监督都不同程度存在着监督违纪违法多,监督工作情况少;事后监督多,日常监督少;具体事项监督多,全面监督控制少的现象。同时,人大、政协监督与纪检监察机关、审计机关以及司法机关监督之间,也缺少明确的协调配合机制,因而对“一把手”也就没有多少约束力。
　　
　　主要措施
　　
　　在当前行政管理体制改革还没有到位的情况下,从源头上解决对“一把手”监督难的问题仍需要一个过程。但采取有力措施,不断探索和完善对“一把手”监督管理的有效机制,是可以解决一些突出问题的。当前,应当着重从以下几个方面抓起:
　　一是加强思想政治教育,强化“一把手”的自我监督。大力提高“一把手”的思想政治素质,切实增强“一把手”的自我监督意识,是强化对“一把手”监督的最基础性的工作。“一把手”要不断提高对自我监督重要性的认识,按照“自重、自省、自警、自励”的要求,经常反思自己的思想和工作,警钟长鸣,发现问题及时纠正。上级党组织要切实改变重选拔轻教育的倾向,加强对党政“一把手”的思想政治教育,同时也要通过典型示范、典型警示教育等方式,督促“一把手”加强自我监督。
　　二是公开政务,强化群众监督。群众参与监督,发挥对“一把手”的监督作用,关键是要让群众享有知情权、参与权、表达权。首先,要实行“一把手”政务公开制度,把有关重大事项的决策原因、决策依据、决策执行过程和结果,通过一定的形式向干部群众公开,以公开保证公正。其次,要建立健全监督体系,包括信访举报和民意测验、民主评议为主的群众监督,人大和政法系统的法制监督,政协和群众团体的民主监督,报纸、电视、电台、网络等新闻媒体的舆论监督。第三,要让干部群众在领导干部的任免中发挥应有的作用,使越来越多的干部群众对“一把手”的升降去留有发言权。
　　三是明确职责,强化管理监督。搞好对“一把手”的监督,要坚持监督权与管理权相统一的原则。哪一级管理的干部就以那一级为主进行监督。各级纪检监察机关要加强同组织部门的联系,从党风廉政和思想政治建设两方面入手,抓住干部管理的各个环节,把监督寓于对“一把手”的严格管理之中。一是坚持对“一把手”的廉政谈话制度;二是对“一把手”严格实行定期述职、任职审计、回避交流、岗位轮换等制度。上级组织要对下级“一把手”工作和思想作风等情况进行定期或不定期的检查,不但要听“一把手”本人的汇报,也要多听取其他领导和干部群众的意见,使各级“一把手”经常处于上级组织的管理之中。
　　四是发挥优势,强化党内监督。要进一步贯彻落实《党内监督条例》,一是健全和完善巡视制度;二是严格规范领导干部廉洁从政行为,积极推行党的各级领导干部尤其是“一把手”的家庭财产申报制度;三是真正落实提拔干部和重大决策失误连带责任制度。
　　五是抓住重点,强化权力制约。对“一把手”监督的本质就是对权力进行制约,防止权力的滥用,纠正公共权力私有化和商品化的行为,保持权力不变质。要对权力进行制约,就要突出对用权监督这个重点。这是对“一把手”最实质、最重要、最经常、最直接的监督。当前特别要监督好三个方面的权力:一是加强对重大问题的决策权的监督;二是加强对用人权的监督;三是加强对用钱权的监督。
　　(责任编辑郝幸田)