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近年来，公共预算已经越来越多地成为公众关注的话题。一方面，公众的法律意识、权利意识和参与意识越来越强，越来越多的人要求了解政府如何花费自己的纳税钱；另一方面，政府的管理理念在提升，越来越注重决策的科学化、民主化，也更加注重主动接受公众监督。在这两者的合力作用下，预算开始从“神秘的宫殿”走向阳光之途。人大作为预算审查批准和监督的国家机关，如何让公众有效地参与预算监督，以适应公众对民主法治的新期待，需要从理论和实践上不断进行思考和探索。
一、公众参与预算监督的必要性
首先，参与预算监督是实现公众知情权、监督权和表达权的客观要求。党的十七大报告提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公众作为纳税人，理应对公共预算享有知情和参与的权利。各级国家机关应当按照党的十七大精神，创造各种渠道和条件，积极响应公众对预算参与的民主需求。
其次，扩大预算监督过程中的公众参与是提升人大监督实效的客观需要。根据宪法和法律规定，各级政府预算必须经本级人大的审查批准，接受人大及其常委会的监督。人大作为民意机关，在行使预算审查监督权力的过程中扩大公众的参与，不仅有利于听取和集中民意，也有利于弥补自身能力的不足，提高预算监督的实效。
第三，公众参与预算监督有利于提升预算的科学性、民主性和合法性。良好的预算参与机制将形成人大、政府、公众三者之间的良性互动，产生三方受益的结果。公众通过各种参与平台，了解预算情况，表达利益诉求，使预算更加符合自身的实际利益。政府则能从公众的参与中，发现预算过程中存在的问题并进行及时调整，从而使政府工作更加符合民意。人大则可以通过公众参与获得民意和智力支持。人大、政府和公众在此过程中通过相互作用进一步增强法治观念、提升相关能力，从而不断推动预算监督深入开展。
二、当前公众参与预算监督的探索和实践
1、总体情况
我国各级政府的预算，一直以来社会公众基本无从知晓，即便是各级人大代表，在人代会期间也只能看到一个报告和比较简单的预算报表。这种状况，近些年才有所改观。从中央来看，2009年，国家财政部首次公布了财政预算报告和中央财政预算，其他国家部委的预算信息也陆续公开，截至2011年5月，已经有国土资源部、科技部等74家中央部门向社会公开部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。在“三公经费”公开方面，继科技部公开账簿之后，截至2011年7月，在98个中央部门中，超过七成的中央部门“三公经费”逐一亮相。从地方来看，除了中央要求的预算公开动作，一些地方早些年就在预算公开和公众参与进行了各种形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“财政信息服务大厅”，向公众公开部门预算；2005年，浙江省新河镇开展“参与式预算”试验；2007年，江苏省无锡市在社区、街道进行“参与式预算”试点；2008年至今，上海市闵行区人大连续四年召开预算听证会等。这些探索和实践，从主导主体上看，有人大主导、政府主导、人大与政府共同主导的公众参与模式；从参与方式上看，大致有座谈会、听证会、公众调查（问卷调查）、网络互动、专家咨询等。
2、以预算听证为主要特征的闵行实践
在闵行，公众对预算监督的参与是全过程的。预算编制阶段，对预算单位申报500万元以上的提供公共服务、民生项目，首先由区各主管部门成立预算绩效评价小组，对项目进行网上公示，广泛听取社会公众的意见；其次，区财政局将组织相关部门和人员对2000万元以上的提供公共服务、民生项目进行评估。预算初步审查阶段，区人大常委会在人代会召开前一个月左右，选择部分民生项目预算，组织开展预算听证会。听证会召开前半个月左右在报纸、网络等媒体上发布听证公告，公开相关听证项目的详细资料，允许工作和居住在闵行的公众报名参与。参加听证会的公众分为两类，一类作为公众陈述人，可在听证会上发表意见；另一类则为旁听人，只能在会后提交书面意见。听证会结束后，在媒体公布听证结果报告。预算执行阶段，财政部门邀请独立第三方对部分项目预算执行情况进行评估，第三方在评估过程中将对被评估项目进行公众满意度测评，评估结果最后向社会公布。
三、公众参与预算监督存在的问题及建议
虽然我国目前在预算监督的公眾参与方面取得了一定进展，但总体而言还处于起步阶段，在公众参与的热情、参与的范围、参与的程度、参与的效果等方面都有待进一步探索和实践。
1、当前公众参与预算监督方面存在的问题
一是公众参与的意识不强。除了个别热衷于推动预算公开的专业人士外，普通公民对预算参与的热情普遍不高。比如，对于这两年中央部门预算和“三公”经费的公开，媒体给予了较多关注，但公众却没有热烈反应。而闵行区人大连续4年举行预算公开听证会，主动报名参与的市民并不多。河南焦作从2004年开始举行了11次预算听证会，但即使像公交补贴这样的民生项目，参与者也寥寥无几。
二是公众参与的条件不足。影响公众参与的因素很多，当前最突出的是预算公开的程度不够，公开的预算太粗、太专业，即便是专业人士，也得花一番功夫才能看出门道，对于普通民众，就只能面对一堆抽象数字敬而远之。
三是公众参与的程度不够。目前，大部分地方只做到预算执行结果的公开，而预算编制和执行的过程，公众了解甚少，更谈不上参与。闵行在预算编制过程中，政府邀请公众参与预算项目的预评估，在预算初审过程中，通过公开听证会为公众提供开放式参与的机会。即便是这样，公众参与也仅限于少数几个民生项目，离国外的普遍做法也有很大差距。
四是公众参与的效果难以保证。近年来，曾经有热衷于推动预算公开的公民向有关政府部门依法申请预算公开，但多数情况下都没有得到积极回应。如果公众参与缺乏双向互动，公众的意见建议得不到有效回应，参与的效果就无法保证。这种状况持续下去，将陷入公众参与热情不高、政府主动意识下降的恶性循环。
2、对策建议
一是充分保障公众的知情权。知情是参与的前提。如果对预算情况不了解、不理解，根本就谈不上参与和监督。因此，首先应进一步推动预算公开内容的细化，充分保障公众的知情权。比如，河南省焦作市年度预、决算，部门预、决算，预算执行等信息都在政府网站上公开，就连焦作市市委书记的工资单也可以在焦作市财政局官网查到。焦作的实践应该得到广泛推行。其次，要改进预算公开的方式，让普通民众能看得懂公开的预算报表。如闵行从2008年以来推行预算报表编制改革，通过图表、专项说明等方式，致力于编制一份让普通民众看得懂的预算报表，取得了较好效果。
二是培育公众参与意识。长期以来，公众没有机会关心预算，因此对公众预算参与意识的培育需要一个过程。要通过各种方式加强对预算的宣传，吸引公众关注预算、了解预算。如，2009年，香港财政司邀请著名漫画家塑造了一个名为“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民阐释每年的财政预算；同时，财政司司长办公室还在社交网站Facebook上推出“假如我是财爷”的游戏。
三是拓展公众参与预算监督的广度和深度。预算不能停留在结果公开的层面，应该从结果公开向过程公开和公众参与转变。在公众参与方面，首先要扩大参与面，通过搭建各种平台为公众提供参与的机会。除了预算听证、民主恳谈等方式，还可以充分利用网络平台同公众进行互动。其次要拓展参与的深度。要从个别项目的参与走向全方位的参与，从个别环节的参与走向预算编制、审查、执行全过程的参与。让政府的公共预算真正走向透明、民主和科学。
四是建立健全预算参与的规则。对于预算过程中的哪些内容、哪些环节必须让公众参与，应当制定明确的规则，避免主观随意性。如，闵行区人大常委会制定的《预算审查监督办法》规定，“常委会可以通过公开预算信息、举行预算听证等多种形式，扩大预算审查监督过程中的公众参与，保障人大代表和公众对预算的知情权与参与权”。“在区人民代表大会会议举行的三十五天前，常委会举行预算听证会。听证的预算项目应当提前向社会公布。”其次，要建立公众参与的程序规则。对参与的对象、参与的方式、意见建议的反馈等作出明确规定，以保证参与的效果。
一、公众参与预算监督的必要性
首先，参与预算监督是实现公众知情权、监督权和表达权的客观要求。党的十七大报告提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公众作为纳税人，理应对公共预算享有知情和参与的权利。各级国家机关应当按照党的十七大精神，创造各种渠道和条件，积极响应公众对预算参与的民主需求。
其次，扩大预算监督过程中的公众参与是提升人大监督实效的客观需要。根据宪法和法律规定，各级政府预算必须经本级人大的审查批准，接受人大及其常委会的监督。人大作为民意机关，在行使预算审查监督权力的过程中扩大公众的参与，不仅有利于听取和集中民意，也有利于弥补自身能力的不足，提高预算监督的实效。
第三，公众参与预算监督有利于提升预算的科学性、民主性和合法性。良好的预算参与机制将形成人大、政府、公众三者之间的良性互动，产生三方受益的结果。公众通过各种参与平台，了解预算情况，表达利益诉求，使预算更加符合自身的实际利益。政府则能从公众的参与中，发现预算过程中存在的问题并进行及时调整，从而使政府工作更加符合民意。人大则可以通过公众参与获得民意和智力支持。人大、政府和公众在此过程中通过相互作用进一步增强法治观念、提升相关能力，从而不断推动预算监督深入开展。
二、当前公众参与预算监督的探索和实践
1、总体情况
我国各级政府的预算，一直以来社会公众基本无从知晓，即便是各级人大代表，在人代会期间也只能看到一个报告和比较简单的预算报表。这种状况，近些年才有所改观。从中央来看，2009年，国家财政部首次公布了财政预算报告和中央财政预算，其他国家部委的预算信息也陆续公开，截至2011年5月，已经有国土资源部、科技部等74家中央部门向社会公开部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。在“三公经费”公开方面，继科技部公开账簿之后，截至2011年7月，在98个中央部门中，超过七成的中央部门“三公经费”逐一亮相。从地方来看，除了中央要求的预算公开动作，一些地方早些年就在预算公开和公众参与进行了各种形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“财政信息服务大厅”，向公众公开部门预算；2005年，浙江省新河镇开展“参与式预算”试验；2007年，江苏省无锡市在社区、街道进行“参与式预算”试点；2008年至今，上海市闵行区人大连续四年召开预算听证会等。这些探索和实践，从主导主体上看，有人大主导、政府主导、人大与政府共同主导的公众参与模式；从参与方式上看，大致有座谈会、听证会、公众调查（问卷调查）、网络互动、专家咨询等。
2、以预算听证为主要特征的闵行实践
在闵行，公众对预算监督的参与是全过程的。预算编制阶段，对预算单位申报500万元以上的提供公共服务、民生项目，首先由区各主管部门成立预算绩效评价小组，对项目进行网上公示，广泛听取社会公众的意见；其次，区财政局将组织相关部门和人员对2000万元以上的提供公共服务、民生项目进行评估。预算初步审查阶段，区人大常委会在人代会召开前一个月左右，选择部分民生项目预算，组织开展预算听证会。听证会召开前半个月左右在报纸、网络等媒体上发布听证公告，公开相关听证项目的详细资料，允许工作和居住在闵行的公众报名参与。参加听证会的公众分为两类，一类作为公众陈述人，可在听证会上发表意见；另一类则为旁听人，只能在会后提交书面意见。听证会结束后，在媒体公布听证结果报告。预算执行阶段，财政部门邀请独立第三方对部分项目预算执行情况进行评估，第三方在评估过程中将对被评估项目进行公众满意度测评，评估结果最后向社会公布。
三、公众参与预算监督存在的问题及建议
虽然我国目前在预算监督的公眾参与方面取得了一定进展，但总体而言还处于起步阶段，在公众参与的热情、参与的范围、参与的程度、参与的效果等方面都有待进一步探索和实践。
1、当前公众参与预算监督方面存在的问题
一是公众参与的意识不强。除了个别热衷于推动预算公开的专业人士外，普通公民对预算参与的热情普遍不高。比如，对于这两年中央部门预算和“三公”经费的公开，媒体给予了较多关注，但公众却没有热烈反应。而闵行区人大连续4年举行预算公开听证会，主动报名参与的市民并不多。河南焦作从2004年开始举行了11次预算听证会，但即使像公交补贴这样的民生项目，参与者也寥寥无几。
二是公众参与的条件不足。影响公众参与的因素很多，当前最突出的是预算公开的程度不够，公开的预算太粗、太专业，即便是专业人士，也得花一番功夫才能看出门道，对于普通民众，就只能面对一堆抽象数字敬而远之。
三是公众参与的程度不够。目前，大部分地方只做到预算执行结果的公开，而预算编制和执行的过程，公众了解甚少，更谈不上参与。闵行在预算编制过程中，政府邀请公众参与预算项目的预评估，在预算初审过程中，通过公开听证会为公众提供开放式参与的机会。即便是这样，公众参与也仅限于少数几个民生项目，离国外的普遍做法也有很大差距。
四是公众参与的效果难以保证。近年来，曾经有热衷于推动预算公开的公民向有关政府部门依法申请预算公开，但多数情况下都没有得到积极回应。如果公众参与缺乏双向互动，公众的意见建议得不到有效回应，参与的效果就无法保证。这种状况持续下去，将陷入公众参与热情不高、政府主动意识下降的恶性循环。
2、对策建议
一是充分保障公众的知情权。知情是参与的前提。如果对预算情况不了解、不理解，根本就谈不上参与和监督。因此，首先应进一步推动预算公开内容的细化，充分保障公众的知情权。比如，河南省焦作市年度预、决算，部门预、决算，预算执行等信息都在政府网站上公开，就连焦作市市委书记的工资单也可以在焦作市财政局官网查到。焦作的实践应该得到广泛推行。其次，要改进预算公开的方式，让普通民众能看得懂公开的预算报表。如闵行从2008年以来推行预算报表编制改革，通过图表、专项说明等方式，致力于编制一份让普通民众看得懂的预算报表，取得了较好效果。
二是培育公众参与意识。长期以来，公众没有机会关心预算，因此对公众预算参与意识的培育需要一个过程。要通过各种方式加强对预算的宣传，吸引公众关注预算、了解预算。如，2009年，香港财政司邀请著名漫画家塑造了一个名为“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民阐释每年的财政预算；同时，财政司司长办公室还在社交网站Facebook上推出“假如我是财爷”的游戏。
三是拓展公众参与预算监督的广度和深度。预算不能停留在结果公开的层面，应该从结果公开向过程公开和公众参与转变。在公众参与方面，首先要扩大参与面，通过搭建各种平台为公众提供参与的机会。除了预算听证、民主恳谈等方式，还可以充分利用网络平台同公众进行互动。其次要拓展参与的深度。要从个别项目的参与走向全方位的参与，从个别环节的参与走向预算编制、审查、执行全过程的参与。让政府的公共预算真正走向透明、民主和科学。
四是建立健全预算参与的规则。对于预算过程中的哪些内容、哪些环节必须让公众参与，应当制定明确的规则，避免主观随意性。如，闵行区人大常委会制定的《预算审查监督办法》规定，“常委会可以通过公开预算信息、举行预算听证等多种形式，扩大预算审查监督过程中的公众参与，保障人大代表和公众对预算的知情权与参与权”。“在区人民代表大会会议举行的三十五天前，常委会举行预算听证会。听证的预算项目应当提前向社会公布。”其次，要建立公众参与的程序规则。对参与的对象、参与的方式、意见建议的反馈等作出明确规定，以保证参与的效果。