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摘 要：近些年来，我国政府在公共危机预警管理中进行了很多的研究和探索。但按照目前的情况来看，公共危机预警管理的效果还不尽人意，主要体现在：公共危机管理的机制运行较为混乱、应急管理时效性较低、管理主体不明确等。对于这样的情况，必须要强化公共危机管理的法制建设，全方位加强公共危机管理的体系，建立完善的联动机制，从而保证公共危机应急体系能够满足我国的要求，从而全方位加强公共危机管理评估体系。
关键词：公共危机 预警管理 问题与对策
我国目前已经逐渐步入了高风险社会。社会中的各种矛盾不断激化，自然环境不断恶化，危险因素不断增加。从我国目前的情况来看，公共危机事件不断出现，从2003年的“非典”疫情，2008年的“冰雪”雪灾和“汶川地震”，2009年的“H1N1”等等，我国的天灾人祸不断，公共危机事件频发。如何对公共危机进行高效的处理，是对我国转型时期政府的巨大考验。党和政府在近些年来不断强调进行公共危机预警管理的建设，提高政府应对公共危机的能力。但我国公共危机应急能力也存在很多问题，特别是在预警管理的制度上还存在较多缺陷，导致公共危机不能得到很好的处理，这些问题应该予以高度重视，才能不断完善我国处理公共危机的机制。
一、概述
我国的公共危机预警机制主要是面对自然灾害和传染疾病，在危机爆发时临时建立专门的管理机构，有一个或几个部门应对公共危机事件。我国目前负责危机预警机制的机构有安全生产监察局、食品药品监督管理局、卫生部、交通部、水利部等职能部门。我国在此基础上建立了专门的监管机构和职能部门，逐渐构建了利用电话、无线通信等网络来预测自然灾害的能力，从而提高了预警水平，为我国灾害的防止建立了基础的工作条件。同时，我国还建立了针对主要灾害的领导机构和灾害监测预警组织，初步形成了中央、省、自治区、直辖市的灾害信息网络系统，促进了灾害管理的科学化发展；在传染病危机的管理方面，我国建立了一系列相关的法规，为卫生事业的发展提供了保障。
二、我国公共危机预警管理中存在的问题
虽然我国的公共危机预警在近年来发展迅猛，但还存在很多的问题，这些问题主要体现在以下方面：
1.公共危机管理法治不健全。我国虽然很早就已经颁布了关于公共危机管理的法规，比如《国防法》、《防震减灾法》、《消防法》等，也有面对安全事故的《安全生产法》等，以及面对卫生事件的《传染病防治法》等。但是我国的法律法规的内容还存在很多不足之处。首先，从立法角度看还存在一定的“立法缺失”。另外，现有的法律对公共危机没有普遍的指导性。加上我国公共危机立法较为松散，可操作性较低。我国应急法制主要由单项法组成的体系，国家应急法只有在基本法和单项法基础上建立才能发挥作用。另外，我国公共危机法律的实施效果较差。我国从中央到基层的政府，大部分都编制了公共危机事件的应急预案。从各个部门的应急预案到各单位应急预案，构成一道覆盖全国的应急预案网络。但很多专项预案都是以行政命令的形式存在，效力还较低，其实施效果远不如法律的效力。
2.公共危机管理主体不明确。我国公共危机的管理组织体系上的主体还不够明确，这一问题可以从两个层面上来看：①从指挥层面看，我国缺乏一个直接履行组织、协调、领导为一体的公共危机政府职能部门。解决我国公共危机主要是有公安、消防等部门进行的。从表面看这些部门在公共危机中各司其职，但是由于缺乏一个统一的指挥，因此这些部门的资源在短时间内难以实现高度整合，从而耽误了救援的最佳时机。另外，我国目前公共危机管理主要依靠政府的行政机构，在危机发生时行政机构按照危机类别建立临时机构，在中央领导下开展工作，危机解决后这样的临时机构也就解散，没有建立起常规化的危机管理体制；②从参与层面看，社会力量对危机处理的参与力量不够。我国的公共危机处理方式还主要集中在政府控制的模式下。只有动员全社会的力量，包括基金会、志愿者组织等参与到危机处理中，才能加强我国对公共危机的处理能力。由于民间慈善还没有形成制度性的组织，社会自助力量较差，导致很多公众即使有帮助受灾人员的心，也没有出力的地方。
3.公共危机管理机制运行混乱。公共危机事件的特点是其突发性，只有建立一套完善的应急管理体制，才能应对突发的公共危机，提高公共危机的处理效率。我国目前没有建立完善的管理机制，运行较为混乱，主要体现在以下方面：①部门分割严重。我国现阶段的政府职能划分不清晰，较多事务的权利、责任存在条块分割的现象，部门之间的沟通存在较大障碍。另外，由于权利的下放和分化导致政府在协调地方政府时存在困境；②信息沟通不畅。我国目前的信息机构采取分级管理的制度，在这种管理体制下信息部门受制于各級政府，导致信息的传输存在失真现象，对政府作出科学的决策有所不利。同时，信息是逐级传递的，这就给危机处理的时机带来一定的滞后，容易延误事故处理时机。
4.公共危机管理应急保障滞后。只有建立全方位的应急保障机制，才能全面整合社会资源，建立完备的人员物资储备库，在危机发生的第一时间调动社会力量应对危机，促使危机在第一时间解决，这样的做法对危机处理和灾后重建都有重要意义。我国目前还没有建立完备的针对公共危机事件的应急保障体系，导致有关部门对公共危机事件的冲击难以应对。我国目前应急保障的问题主要在：①灾害应急处理的资源储备不足。我国目前危机应急主要依靠的是部队力量，并有少部分的社会志愿者力量。在对灾区调研过程中发现，当地没有常设的应急组织机构，导致大多数危机事件中居民都处于危险状态。另外，救援人员中专业技能人员较为缺乏，参与救援的医疗人员等不能满足灾害的需求；②社会救助体系不完善。对于重大的危机事件而言，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须要动员全社会的力量进行灾害救助。我国目前应急保障主要依靠社会捐助和财政调度，没有建立专项储备金，导致灾害发生时难以迅速启动社会救助机制，不利于社会公共危机的处理。
三、完善我国公共危机预警管理制度的建议
1.加强公共危机管理法律体系建设。我国应该制定完善的紧急状态法，为危机管理制定一个法律和制度的框架，从而提高我国政府的危机管理水平；其次，应该不断完善公共危机管理的法律法规，从而保证政府公共危机管理权的合法行使；最后，要强化相关法律法规的执行力度，建立科学的监管体系。公共危机管理执法评价工作应该由人大常委和人民政府统一领导，监察部门等联合参与，对危机的处理效果及时向公众进行反馈。
2.建立全方位的公共危机管理体系。我国必须建立统一的公共危机管理机构，为公共危机管理提供统一的指挥和决策，建立职能组织体系、综合协调部门和辅助部门。在实际运作的过程中，中央政府建立常设的公共危机处理机构。在危机发生时，由处理机构针对突发事件有效分配国家资源。同时，在地方应该成立相关的常设机构，在中央相关机构的领导下实现危机管理的常规化。其次，要构建完善的公共危机社会参与平台，有效地汇聚社会资源，为公共危机提供充沛的人力物力支持。
3.建立健全公共危机管理绩效评估体系。政府应该建立一套完善的公共危机绩效评估体系，通过合理的评估反映公共危机的管理效果。这个评估体系要贯穿于公共危机处理的整个过程中，对参与公共危机处理的所有部门进行全面的考核，根据考核结果推动公共危机处理体制地推进和变革。
四、结语
综上所述，我国近年来虽然在一些公共危机事件中积累了很多经验，但是我国的公共危机预警管理还处于起步阶段，很多地方做得不尽人意。政府部门应该从法律、机制、决策、评估体系等方面建立全面的危机管理体制，加快我国现代公共危机预警管理制度的建设，提高处理公共危机的能力，从而最大程度地减少危机的危害性。
参考文献：
[1]汪菁.我国公共危机管理存在的问题、原因及解决对策[J].科学决策，2013，01：78-93.
[2]刘静.公共危机管理中政府信息公开存在的问题与对策[J].大学图书情报学刊，2012，03：86-89.
※基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金“网络环境下公共危机管理研究”（2012SJB630026）.
关键词：公共危机 预警管理 问题与对策
我国目前已经逐渐步入了高风险社会。社会中的各种矛盾不断激化，自然环境不断恶化，危险因素不断增加。从我国目前的情况来看，公共危机事件不断出现，从2003年的“非典”疫情，2008年的“冰雪”雪灾和“汶川地震”，2009年的“H1N1”等等，我国的天灾人祸不断，公共危机事件频发。如何对公共危机进行高效的处理，是对我国转型时期政府的巨大考验。党和政府在近些年来不断强调进行公共危机预警管理的建设，提高政府应对公共危机的能力。但我国公共危机应急能力也存在很多问题，特别是在预警管理的制度上还存在较多缺陷，导致公共危机不能得到很好的处理，这些问题应该予以高度重视，才能不断完善我国处理公共危机的机制。
一、概述
我国的公共危机预警机制主要是面对自然灾害和传染疾病，在危机爆发时临时建立专门的管理机构，有一个或几个部门应对公共危机事件。我国目前负责危机预警机制的机构有安全生产监察局、食品药品监督管理局、卫生部、交通部、水利部等职能部门。我国在此基础上建立了专门的监管机构和职能部门，逐渐构建了利用电话、无线通信等网络来预测自然灾害的能力，从而提高了预警水平，为我国灾害的防止建立了基础的工作条件。同时，我国还建立了针对主要灾害的领导机构和灾害监测预警组织，初步形成了中央、省、自治区、直辖市的灾害信息网络系统，促进了灾害管理的科学化发展；在传染病危机的管理方面，我国建立了一系列相关的法规，为卫生事业的发展提供了保障。
二、我国公共危机预警管理中存在的问题
虽然我国的公共危机预警在近年来发展迅猛，但还存在很多的问题，这些问题主要体现在以下方面：
1.公共危机管理法治不健全。我国虽然很早就已经颁布了关于公共危机管理的法规，比如《国防法》、《防震减灾法》、《消防法》等，也有面对安全事故的《安全生产法》等，以及面对卫生事件的《传染病防治法》等。但是我国的法律法规的内容还存在很多不足之处。首先，从立法角度看还存在一定的“立法缺失”。另外，现有的法律对公共危机没有普遍的指导性。加上我国公共危机立法较为松散，可操作性较低。我国应急法制主要由单项法组成的体系，国家应急法只有在基本法和单项法基础上建立才能发挥作用。另外，我国公共危机法律的实施效果较差。我国从中央到基层的政府，大部分都编制了公共危机事件的应急预案。从各个部门的应急预案到各单位应急预案，构成一道覆盖全国的应急预案网络。但很多专项预案都是以行政命令的形式存在，效力还较低，其实施效果远不如法律的效力。
2.公共危机管理主体不明确。我国公共危机的管理组织体系上的主体还不够明确，这一问题可以从两个层面上来看：①从指挥层面看，我国缺乏一个直接履行组织、协调、领导为一体的公共危机政府职能部门。解决我国公共危机主要是有公安、消防等部门进行的。从表面看这些部门在公共危机中各司其职，但是由于缺乏一个统一的指挥，因此这些部门的资源在短时间内难以实现高度整合，从而耽误了救援的最佳时机。另外，我国目前公共危机管理主要依靠政府的行政机构，在危机发生时行政机构按照危机类别建立临时机构，在中央领导下开展工作，危机解决后这样的临时机构也就解散，没有建立起常规化的危机管理体制；②从参与层面看，社会力量对危机处理的参与力量不够。我国的公共危机处理方式还主要集中在政府控制的模式下。只有动员全社会的力量，包括基金会、志愿者组织等参与到危机处理中，才能加强我国对公共危机的处理能力。由于民间慈善还没有形成制度性的组织，社会自助力量较差，导致很多公众即使有帮助受灾人员的心，也没有出力的地方。
3.公共危机管理机制运行混乱。公共危机事件的特点是其突发性，只有建立一套完善的应急管理体制，才能应对突发的公共危机，提高公共危机的处理效率。我国目前没有建立完善的管理机制，运行较为混乱，主要体现在以下方面：①部门分割严重。我国现阶段的政府职能划分不清晰，较多事务的权利、责任存在条块分割的现象，部门之间的沟通存在较大障碍。另外，由于权利的下放和分化导致政府在协调地方政府时存在困境；②信息沟通不畅。我国目前的信息机构采取分级管理的制度，在这种管理体制下信息部门受制于各級政府，导致信息的传输存在失真现象，对政府作出科学的决策有所不利。同时，信息是逐级传递的，这就给危机处理的时机带来一定的滞后，容易延误事故处理时机。
4.公共危机管理应急保障滞后。只有建立全方位的应急保障机制，才能全面整合社会资源，建立完备的人员物资储备库，在危机发生的第一时间调动社会力量应对危机，促使危机在第一时间解决，这样的做法对危机处理和灾后重建都有重要意义。我国目前还没有建立完备的针对公共危机事件的应急保障体系，导致有关部门对公共危机事件的冲击难以应对。我国目前应急保障的问题主要在：①灾害应急处理的资源储备不足。我国目前危机应急主要依靠的是部队力量，并有少部分的社会志愿者力量。在对灾区调研过程中发现，当地没有常设的应急组织机构，导致大多数危机事件中居民都处于危险状态。另外，救援人员中专业技能人员较为缺乏，参与救援的医疗人员等不能满足灾害的需求；②社会救助体系不完善。对于重大的危机事件而言，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须要动员全社会的力量进行灾害救助。我国目前应急保障主要依靠社会捐助和财政调度，没有建立专项储备金，导致灾害发生时难以迅速启动社会救助机制，不利于社会公共危机的处理。
三、完善我国公共危机预警管理制度的建议
1.加强公共危机管理法律体系建设。我国应该制定完善的紧急状态法，为危机管理制定一个法律和制度的框架，从而提高我国政府的危机管理水平；其次，应该不断完善公共危机管理的法律法规，从而保证政府公共危机管理权的合法行使；最后，要强化相关法律法规的执行力度，建立科学的监管体系。公共危机管理执法评价工作应该由人大常委和人民政府统一领导，监察部门等联合参与，对危机的处理效果及时向公众进行反馈。
2.建立全方位的公共危机管理体系。我国必须建立统一的公共危机管理机构，为公共危机管理提供统一的指挥和决策，建立职能组织体系、综合协调部门和辅助部门。在实际运作的过程中，中央政府建立常设的公共危机处理机构。在危机发生时，由处理机构针对突发事件有效分配国家资源。同时，在地方应该成立相关的常设机构，在中央相关机构的领导下实现危机管理的常规化。其次，要构建完善的公共危机社会参与平台，有效地汇聚社会资源，为公共危机提供充沛的人力物力支持。
3.建立健全公共危机管理绩效评估体系。政府应该建立一套完善的公共危机绩效评估体系，通过合理的评估反映公共危机的管理效果。这个评估体系要贯穿于公共危机处理的整个过程中，对参与公共危机处理的所有部门进行全面的考核，根据考核结果推动公共危机处理体制地推进和变革。
四、结语
综上所述，我国近年来虽然在一些公共危机事件中积累了很多经验，但是我国的公共危机预警管理还处于起步阶段，很多地方做得不尽人意。政府部门应该从法律、机制、决策、评估体系等方面建立全面的危机管理体制，加快我国现代公共危机预警管理制度的建设，提高处理公共危机的能力，从而最大程度地减少危机的危害性。
参考文献：
[1]汪菁.我国公共危机管理存在的问题、原因及解决对策[J].科学决策，2013，01：78-93.
[2]刘静.公共危机管理中政府信息公开存在的问题与对策[J].大学图书情报学刊，2012，03：86-89.
※基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金“网络环境下公共危机管理研究”（2012SJB630026）.