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【摘 要】城镇存量低效用地的存在导致宝贵的土地资源无法实现其效用和效益的良性循环，也无法发挥最大的经济、社会和环境效益。因此必须重视并积极开展城镇低效用地的再开发工作。本文分析了城镇低效用地再开发的意义和低效用地出现的原因，并提出了基于城镇低效用地再开发的规划策略。
【关键词】低效用地；开发；规划
一、城镇低效用地再开发的意义
城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。其用地类型主要包括有不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地等。然而，随着工业化和城镇化进程加快，我国的土地利用尚处在不发达状态。尤其在某些地区，地方政府和开发商均会选在低成本的土地非农化，也不愿利用高成本的低效用地再开发。这不仅造成了大量的用地浪费，也导致了城镇低效用地的矛盾。只有有效的低效用地再开发，才能完善土地利用管理机制，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变，提高土地对经济社会发展的保障能力。
积极开展城镇低效用地再开发是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略思想的具体行动，是缓解我市保障发展保护资源双重压力的有效抓手，同时也是促进推动经济结构调整和发展方式转变的重要举措。它不仅为城镇化建设提供有力的保障，也极大的促进了人们生产生活水平的提高，并能实现社会效益和经济效益的双赢模式。
二、城镇低效用地现状与存在原因
有的城镇在编制规划时，就将城镇发展空间定得很大，都在建大城镇的盘子上做文章，比谁的城镇规模大，比谁的外扩速度快。有的经济欠发达地区还存在土地财政问题，由于地方财政收入有限，市政基础设施建设都依靠土地出让金，甚至有的地方连给公务员发工资都要依靠国土部门出让土地的收入。因此，在土地资源的利用上，不考虑投资强度、用地定额、容积率、土地利用率等限制指标，粗放供地，造成城镇规划区内存在大量闲置和批而未供的土地，造成土地严重浪费。低效用地的存在主要在于如下原因：
（一）工业用地多头供应，产业项目把关不严
为充分调动市、区两级政府的积极性，促进经济发展，提高城镇管理水平， 部分政府要求“对符合城镇规划、年度土地开发供应计划和产业政策的限定平方米以下的工业用地，由各区政府审批，并报市规划与国土管理部门备案”。这样，区级政府的用地审批权与深圳主导的工业用地审批（如高新技术产业带等）、特殊类型（如产业集聚基地等）工业用地审批、非法的（如非法工业用地等）工业用地流入等一起形成了“七龙放水”的工业用地流入局面。一方面，由政府审批地工业用地供应存在多条互不整合地渠道、严格程度不一；其次，对集体工商用地缺少有效管控，其利用状况较为混乱；更为严重的的，实际上还存在着大规模的违法建设情况，且处于监管失控状态。
（二）开发主体的短视和盲目竞争，进一步拉低了产业引进门槛
以工业区为例，在工业区开发建设中，城镇一般通过成立下属的股份合作公司和经济发展公司来负责工业区的开发、运营。由于其经济能力的有限性和眼光的局限性及联合开发的困难性，对园区的定位研究不足，对招商引资、产业更新换代没有明确的规划和计划，往往只能引进产业层次较低、竞争力不强的企业进驻。其结果工业区之间恶性竞争多而良性互动少，共用基础设施的利用率偏低，园区之间出现低水平的重复投资、重复引进和重复生产。大量空间资源被低层次的产业占据。一些工业园区甚至因招不到企业入驻而出现了严重的空置现象，而为了降低园区空置率，这些工业区不惜降低入园门槛，将厂房出租给一些规模小、档次低的作坊式小企业，工业效能不断下降，造成恶性循环。
三、基于城镇低效用地再开发的规划策略
（一）破解低效用地认定难题
城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。
1.布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。
2.利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。
3.用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，屬于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城镇基础设施、公共设施建设的产业用地。
（二）做好调查工作
开展低效用地现状及潜力调查。充分利用土地调查成果，通过多图比对分析，初步划定城镇低效用地范围区，制作城镇低效用地现状及潜力调查的工作底图；在此基础上，按照属地管理原则，协同各镇（街道）、开发区等各用地主体，结合实际最终确定再开发项目范围；进而以各镇（街道）、开发区为调查范围，对项目区范围内的宗地或地块进行深入调查，具体内容包括宗地或地块的产权、用地强度、投入产出、再开发利用方向等方面的内容并分析、测算再开发潜力。
实施低效用地上图入库及在线备案，科学编制低效用地再开发专项规划。充分利用地籍数据等，将拟列入再开发范围的地块，标注在遥感影像图、土地利用总体规划图和地籍图上，并按国土资源部数据上图入库要求，建立城镇低效用地数据库，并通过网络完成在线报部备案工作。以城镇存量建设用地利用现状及潜力调查结果为基础，在与土地利用总体规划、城乡建设规划、产业布局规划及生态环境保护规划充分衔接基础上，科学编制城镇低效用地再开发专项规划，明确城镇低效用地再开发的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等。
（三）重视土地建设的空间利用，增加建筑物容积率
土地的稀缺性和城镇化进程的加快，要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式。多维空间利用，增加建筑物的容积率，成为小城镇土地开发利用的发展方向。在今后小城镇建设中，要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增高建筑物高度，增加建筑物容积率。兴建多层生态住宅，在小城镇地下修筑商场、停车场、仓库、服务设施等。小城镇土地的立体空间利用不仅能节约大量土地，减少占用耕地，还可有效提高小城镇土地利用效率，创造更大的经济效益。另外还应根据各区位上土地的承载力制定相应的容积率下限标准，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制，政府可以制定一系列的优惠政策，如地价和税收优惠的政策，鼓励开发商投资改造旧城区的环境提高人们的居住环境。
（四）制定科学合理的园区规划，逐步实现退二进三
要根据自然资源及区位条件等分析，结合已有产业特色与发展前景，做好开发区产业发展定位与产业遴选。考虑到经济发展的可持续性及二三产业合理配置的要求，在今后开发区用地规划中应逐步提高第三产业用地比重，促进产业结构优化与调整，从而实现退二进三的目标。可以通过税费政策的调整加速开发区增长方式转变，从而实现开发区土地集约化利用。税费政策可以分为奖励和惩罚两类，惩罚性的税费政策主要针对开发区限制发展的产业和项目，通过提高征收开发影响税费的数量和种类，抑制开发区内的淘汰产业和限制产业的发展，提高低效用地企业的土地利用程度，促进开发区转变粗放的经济增长方式，提高土地的利用效率；奖励性的税费政策主要针对循环经济园区、清洁生产试点企业以及引领国际顶端产业优势和前沿的知识密集型产业集群和产业联合体等，对于此类型的企业要减少各类税费的征收。另外，也可以采取税费奖惩措施，加大对低效利用工业用地的行业进行监管，促使其提高容积率和投资水平。
参考文献：
[1]张春慧.农村低效建设用地二次开发策略[J].江苏农业科学，2013年8期.
[2]刘新平，严金明，王庆日.中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择[J].中国土地科学，2015年1期.
【关键词】低效用地；开发；规划
一、城镇低效用地再开发的意义
城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。其用地类型主要包括有不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地等。然而，随着工业化和城镇化进程加快，我国的土地利用尚处在不发达状态。尤其在某些地区，地方政府和开发商均会选在低成本的土地非农化，也不愿利用高成本的低效用地再开发。这不仅造成了大量的用地浪费，也导致了城镇低效用地的矛盾。只有有效的低效用地再开发，才能完善土地利用管理机制，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变，提高土地对经济社会发展的保障能力。
积极开展城镇低效用地再开发是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略思想的具体行动，是缓解我市保障发展保护资源双重压力的有效抓手，同时也是促进推动经济结构调整和发展方式转变的重要举措。它不仅为城镇化建设提供有力的保障，也极大的促进了人们生产生活水平的提高，并能实现社会效益和经济效益的双赢模式。
二、城镇低效用地现状与存在原因
有的城镇在编制规划时，就将城镇发展空间定得很大，都在建大城镇的盘子上做文章，比谁的城镇规模大，比谁的外扩速度快。有的经济欠发达地区还存在土地财政问题，由于地方财政收入有限，市政基础设施建设都依靠土地出让金，甚至有的地方连给公务员发工资都要依靠国土部门出让土地的收入。因此，在土地资源的利用上，不考虑投资强度、用地定额、容积率、土地利用率等限制指标，粗放供地，造成城镇规划区内存在大量闲置和批而未供的土地，造成土地严重浪费。低效用地的存在主要在于如下原因：
（一）工业用地多头供应，产业项目把关不严
为充分调动市、区两级政府的积极性，促进经济发展，提高城镇管理水平， 部分政府要求“对符合城镇规划、年度土地开发供应计划和产业政策的限定平方米以下的工业用地，由各区政府审批，并报市规划与国土管理部门备案”。这样，区级政府的用地审批权与深圳主导的工业用地审批（如高新技术产业带等）、特殊类型（如产业集聚基地等）工业用地审批、非法的（如非法工业用地等）工业用地流入等一起形成了“七龙放水”的工业用地流入局面。一方面，由政府审批地工业用地供应存在多条互不整合地渠道、严格程度不一；其次，对集体工商用地缺少有效管控，其利用状况较为混乱；更为严重的的，实际上还存在着大规模的违法建设情况，且处于监管失控状态。
（二）开发主体的短视和盲目竞争，进一步拉低了产业引进门槛
以工业区为例，在工业区开发建设中，城镇一般通过成立下属的股份合作公司和经济发展公司来负责工业区的开发、运营。由于其经济能力的有限性和眼光的局限性及联合开发的困难性，对园区的定位研究不足，对招商引资、产业更新换代没有明确的规划和计划，往往只能引进产业层次较低、竞争力不强的企业进驻。其结果工业区之间恶性竞争多而良性互动少，共用基础设施的利用率偏低，园区之间出现低水平的重复投资、重复引进和重复生产。大量空间资源被低层次的产业占据。一些工业园区甚至因招不到企业入驻而出现了严重的空置现象，而为了降低园区空置率，这些工业区不惜降低入园门槛，将厂房出租给一些规模小、档次低的作坊式小企业，工业效能不断下降，造成恶性循环。
三、基于城镇低效用地再开发的规划策略
（一）破解低效用地认定难题
城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。
1.布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。
2.利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。
3.用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，屬于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城镇基础设施、公共设施建设的产业用地。
（二）做好调查工作
开展低效用地现状及潜力调查。充分利用土地调查成果，通过多图比对分析，初步划定城镇低效用地范围区，制作城镇低效用地现状及潜力调查的工作底图；在此基础上，按照属地管理原则，协同各镇（街道）、开发区等各用地主体，结合实际最终确定再开发项目范围；进而以各镇（街道）、开发区为调查范围，对项目区范围内的宗地或地块进行深入调查，具体内容包括宗地或地块的产权、用地强度、投入产出、再开发利用方向等方面的内容并分析、测算再开发潜力。
实施低效用地上图入库及在线备案，科学编制低效用地再开发专项规划。充分利用地籍数据等，将拟列入再开发范围的地块，标注在遥感影像图、土地利用总体规划图和地籍图上，并按国土资源部数据上图入库要求，建立城镇低效用地数据库，并通过网络完成在线报部备案工作。以城镇存量建设用地利用现状及潜力调查结果为基础，在与土地利用总体规划、城乡建设规划、产业布局规划及生态环境保护规划充分衔接基础上，科学编制城镇低效用地再开发专项规划，明确城镇低效用地再开发的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等。
（三）重视土地建设的空间利用，增加建筑物容积率
土地的稀缺性和城镇化进程的加快，要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式。多维空间利用，增加建筑物的容积率，成为小城镇土地开发利用的发展方向。在今后小城镇建设中，要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增高建筑物高度，增加建筑物容积率。兴建多层生态住宅，在小城镇地下修筑商场、停车场、仓库、服务设施等。小城镇土地的立体空间利用不仅能节约大量土地，减少占用耕地，还可有效提高小城镇土地利用效率，创造更大的经济效益。另外还应根据各区位上土地的承载力制定相应的容积率下限标准，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制，政府可以制定一系列的优惠政策，如地价和税收优惠的政策，鼓励开发商投资改造旧城区的环境提高人们的居住环境。
（四）制定科学合理的园区规划，逐步实现退二进三
要根据自然资源及区位条件等分析，结合已有产业特色与发展前景，做好开发区产业发展定位与产业遴选。考虑到经济发展的可持续性及二三产业合理配置的要求，在今后开发区用地规划中应逐步提高第三产业用地比重，促进产业结构优化与调整，从而实现退二进三的目标。可以通过税费政策的调整加速开发区增长方式转变，从而实现开发区土地集约化利用。税费政策可以分为奖励和惩罚两类，惩罚性的税费政策主要针对开发区限制发展的产业和项目，通过提高征收开发影响税费的数量和种类，抑制开发区内的淘汰产业和限制产业的发展，提高低效用地企业的土地利用程度，促进开发区转变粗放的经济增长方式，提高土地的利用效率；奖励性的税费政策主要针对循环经济园区、清洁生产试点企业以及引领国际顶端产业优势和前沿的知识密集型产业集群和产业联合体等，对于此类型的企业要减少各类税费的征收。另外，也可以采取税费奖惩措施，加大对低效利用工业用地的行业进行监管，促使其提高容积率和投资水平。
参考文献：
[1]张春慧.农村低效建设用地二次开发策略[J].江苏农业科学，2013年8期.
[2]刘新平，严金明，王庆日.中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择[J].中国土地科学，2015年1期.