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摘要 本文分析了国有林场改革中面临的代管村问题，并在此基础上提出建议，争取在现有政策支持和各方协同努力下解决好代管村问题，完成国有林场改革任务。
关键词 国有林场改革；光明山国有林场；代管村；建议；广西南宁
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）02-0163-02
Status and Suggestions of Escrow Village of Guangming Mountain State-owned Forest Farm in Mashan County
HUANG Xiao-fang
（Nanning Ecological Forest Station of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning Guangxi 530031）
Abstract This paper analyzed the problems of escrow village in the reform of state-owned forest farm，and put forward some suggestions，so as to solve the problems of escrow village under the existing policy support and concerted efforts of all parties，and complete the reform task of state-owned forest farm.
Key words reform of state-owned forest farm；Guangming Mountain State-owned Forest Farm；escrow village；suggestion；Nanning Guangxi
广西国有林场数量大、类型多，对全国国有林场改革具有重要的示范导向作用[1]。广西有国有林场180家，林场经营总面积146.8万hm2，林场职工5.59万人。广西60.5%的面积是森林，其中1/10由国有林场经营。作为全国最大木材产区，广西年木材产量约占全国总产量的1/3，其中1/6由國有林场提供。国有林场集中了广西森林资源的精华，是广西重要的生态基础设施和生态安全屏障[2]。因此，在国有林场的改革实践中，围绕实行政企事分开、做好职工就业和社会保障、加强林区基础设施建设、停止商业性采伐和加强森林资源管护等重点，保护和培育好珍贵的国有森林资源，对国家发展和人民福祉意义重大。
长期以来，国有林场和国有林区承担了许多社会管理职能，发展定位模糊，存在“不城不乡、不事不企、不工不农”的单位性质和管理体制。国有林区改革的关键在于理清中央与地方、政府与企业的关系，推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构[3]。由于历史和体制的原因，部分国有林场存在着全权管理农村各项事务，并代其行使各项行政职能的现象，被管理的农村称为“代管村”。从实际情况来看，林场、代管村对各自经济社会发展的制约逐步凸显。一方面代管村虽然名义上由林场代为管理，但实际上由于林场自身条件有限等原因使得其对代管村不能进行良好有效的管理；而另一方面代管村村民虽名义上为农民，但没有隶属于任何村委会，因而也无法享受近年国家出台的一系列扶持“三农”的优惠政策。因此，《国有林场改革方案》中明确提出：要加快分离各类国有林场的办社会职能，根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡镇、村的关系[4]。而国有林场应怎样合理有效地实现代管村的剥离，又应如何解决好代管村与国有林场剥离时所涉及到的行政区划命名与调整，经济、行政职能的重新分配与调整等问题，是林场改革面临的一道难题。南宁市在推进国有林场改革过程中，个别国有林场也面临着代管村剥离的问题，结合工作实际，依照现行法律法规和政策，对国有林场代管村剥离工作进行了深入思考，提出了具体的工作建议和思路。
1 光明山国有林场的历史沿革
光明山，原名小明山，面积7 333.33 hm2以上，原是一片荒山野岭，自然生长着一些杂木（无松、无杉）。1958年，全国大炼钢铁，当地群众和大炼钢铁大军进山砍伐较大的成林杂木烧炭，余下个别零星小杂木。1962年“四固定”时居住着7个原住屯，分属林圩和古零镇公社管辖，即六农屯、六罗屯、六呼屯、黑石屯归林圩公社合理大队管辖；六珠屯、六王屯、六青屯归古零公社杨圩大队管辖。光明山林场始建于1966年12月，前称“光明山农林垦区”。1966年11月14日，县委、县政府号召全县青年民兵到光明山建设，同年12月3日先后有3 884名青年男女积极响应，组成“马山县建设光明山民兵主力团”，到光明山安家落户、自力更生、艰苦创业、开山劈岭、造田造地和绿化荒山。进山的青年民兵开始时组成21个连队，后来因各种原因有的返回原籍，有的留下定居，扎根定居光明山的组成8个连队。1978年12月，前称“光明山农林垦区”改称“马山县光明山林场”，性质属集体林场。1979年，扎根定居光明山的8个连队均改为生产队，即那沙屯、六领屯、六亭屯、合汉屯、六王屯、那朝屯、新六青屯、六宗屯（该屯于1994年后全部解散迁至到古零原籍），加上7个原住屯，因而光明山届时共辖有15个自然屯。1989年2月，“马山县光明山林场”改为“地方国营马山县光明山林场”，林场性质属事业单位，实行企业化管理，隶属县林业局领导。林场土地发证面积3 304.4 hm2，实际经营面积3 122.1 hm2，林场现有的在职干部、工人属于国家职工，场区内的农业人口仍是农业人口性质不变。林场同时管辖场区内14个自然屯18个村民小组共360户，农业人口1 989人。
2 光明山国有林场代管村的现状 由于国家对国有林场没有出台有针对性的相关政策，国有林场长期处于“城不城、乡不乡，工不工、农不农”的尴尬境地，各项建设没有纳入各级地方的经济社会发展规划，成为“被遗忘的角落”。
林场既管林业又管农村，每年要投入大量的人力、财力管理农村，嚴重影响和制约林场的经营发展。此外，由于林场属事业单位，国家的许多惠农扶贫政策无法落实到光明山群众。2015年以前，光明山林场辖区内的14个自然屯，居民生产、生活条件落后。由于地处林区，农业生产经营环境非常恶劣，农作物收成普遍偏低，农民生活普遍处于贫困状态，交通极为不便。所有14个自然屯不通公路，只有简易道路相通。居住条件较差，尚有相当多的农户还住在20世纪六、七十年代修建的泥土房中，还有9个自然屯人畜饮水安全得不到保证。直到2016年，当地政府积极响应中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，把众多惠农政策落实到光明山林场代管村，逐步解决交通状况及人畜饮水问题。因此，村民要求成立村委会实现农林分开管理的呼声很高。大多数农户强烈要求成立村委会，认为只有成立村委会、农户脱离林场管理、转变尴尬的身份，方可享受国家的各项强农惠农富农政策，居住环境才能改善，生活质量才能提高。
3 代管村与光明山国有林场分离建议
从2007年开始，代管村村民就联名向当地有关部门请求与林场进行分离，当地政府高度重视，组织相关部门组成工作组进驻光明山林场进行了数月调研。经调查核实，并经县政府常务会议研究确定，在原有框架内重新划分行政区划，保留光明山林场，同意成立六农村委会，隶属古零镇管辖，并制定了详细的《关于划拨林地给六农村委会的工作方案》。但是，相关工作进度缓慢，直到现在该问题仍未取得实质性进展。阻碍工作进一步推进开展的关键原因是需要划拨部分国有林地给代管村集体林地的问题不能得到很好的解决。1989年将原“马山县光明山林场”改为“地方国营马山县光明山林场”时，林场性质变为国有林场，且为自收自支、企业化管理的事业单位，相应的集体林地变成国有林场。而在林场性质发生变化的同时，当时并未对村民所属集体林地进行正确合理的确权，因而现在出现了需要将“国有林地划分为集体林地”的状况。《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》明确指出：“严禁擅自通过调整国有林场隶属关系、撤销国有林场建制等方式减少国有林场林地面积或者改变国有林场林地用途。不得以行政区划调整、建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等为由，改变国有林场林地使用权和森林资源经营管理权归属。”因此，不能擅自通过调整国有林场隶属关系的方式减少国有林场林地面积或者改变国有林场林地用途，且行政区划调整也不能作为改变国有林场林地使用权和森林资源经营管理权归属的理由。这样一来，代管村要实现与光明山国有林场分离，重新划分集体林地，并成立新的村庄和村民委员会，不仅没有政策上的支持，甚至可能会受到限制。
林业对于一个国家来说，不仅仅是关系到国民经济的重要基础性产业，也对生态环境的建设与维护起到至关重要的作用，可以说林业肩负着促进国民经济发展与维护生态平衡的双重使命。全面理顺国有林场与代管乡镇、村的关系，明确国有林场功能定位，创新国有林场体制机制，提高国有林场的生态和民生保障能力，能够为加快生态林业和民生林业发展做出更大贡献。综上分析与思考，提出以下几点建议，谨供参考。
3.1 从生态文明建设的角度，支持国有林场将代管村剥离
国有林场是国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的林业事业单位，是生态修复和建设的主力军，是全民所需生态公共产品最主要的提供者和生产者[5]。中央已经明确指出，国有林场今后的主要功能是保护培育森林资源、维护国家生态安全。因此，在改革实践中要因地制宜推进林场政事企分开，结合当地实际，把国有林场代管的乡镇、村移交当地政府管理，由政府履行行政管理职能，这样对于确保国有林场集中精力促发展、轻装上阵保生态意义重大。
3.2 从民生的角度，保证村民有足够生存发展的经营土地
一是确认2013年马山县古零镇政府组织人员对代管村各农户现承包经营的水田、旱地继续由村民经营。二是从保障今后村民生活、生产正常进行的大局出发，综合考虑相邻村屯村民所有林地面积大小、当地农民年人均纯收入水平以及届时物价高低等因素，建议在不改变林地性质的情况下适当确认部分林地给代管村村民经营，或者通过政府购买服务的方式把国有林场公益林日常管护委托给代管村，以拓宽代管村村民就业渠道，保证群众生活达到当地基本水平。
3.3 从政府部门的角度，加强领导，协同配合
由于剥离林场代管村涉及林场资产和被剥离村民切身利益问题，建议当地县政府成立协调领导小组，统筹规划，按法律法规的规定程序组织实施。《国有林场管理办法》规定：“国有林场与其他单位和个人发生林地、林木权属争议的，争议双方应当协商解决。”《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》也强调：“对国有林场与村集体及其他单位和个人存在争议的林地，各级林业主管部门要按照‘实事求是、尊重历史、注重证据、依法依规’的原则，积极稳妥地处理好林地权属纠纷和争议。对集体土地确权登记发证中涉及国有林场的国有林地，或者与集体有争议的林地，国有林场要及时依法提出异议。”[6]故相关部门应从今后代管村村民的生活、生产出路和社会稳定的大局出发，敢于正视与纠正历史问题，对林场与代管村之间的土地、山林、财产、债权债务等进行清算，在与代管村村民达成一致意见后，签订土地、山林、财产、债权债务协议书并按程序办理相关登记手续。协商时各相关部门应该派专业代表进行谈判，如果协商不成，由县级以上人民政府依法处理。国有林场应当将争议情况及时上报省级林业主管部门，争取上级林业主管部门的支持并且及时办理林权变更手续。各级政府要切实加强工作领导，组织有关方面协同配合。
3.4 从村民集体今后发展的角度，及时成立村民委员会，实行村民自治
林场代管村剥离后应交当地政府管理，落实国家惠农政策。依法成立新的村民委员会，依法履行村委会职责，实行村民自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设。
4 参考文献
[1] 广西壮族自治区林业厅.广西林业厅召开国有林场改革工作汇报会[EB/OL].（2017-03-08）[2017-08-10].http：//www.forestry.gov.cn/.
[2] 张辉，蒋卫民.2017年基本完成主体改革2020年实现三大目标[N].中国绿色时报，2016-07-01（001）.
[3] 何彬元.广西国有林场改革与发展的基础设施建设对策研究[J].沿海企业与科技，2016（5）：42-45.
[4] 中共中央、国务院《国有林场改革方案》要点[J].林业经济，2015，37（3）：3-4.
[5] 张建龙.为实现中华民族永续发展筑牢生态基础：深入学习领会习近平总书记关于森林生态安全的重要论述[J].绿色中国，2016（11）：12-15.
[6] 国家林业局出台关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见[J].河北林业，2012（12）：14-15.
关键词 国有林场改革；光明山国有林场；代管村；建议；广西南宁
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）02-0163-02
Status and Suggestions of Escrow Village of Guangming Mountain State-owned Forest Farm in Mashan County
HUANG Xiao-fang
（Nanning Ecological Forest Station of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning Guangxi 530031）
Abstract This paper analyzed the problems of escrow village in the reform of state-owned forest farm，and put forward some suggestions，so as to solve the problems of escrow village under the existing policy support and concerted efforts of all parties，and complete the reform task of state-owned forest farm.
Key words reform of state-owned forest farm；Guangming Mountain State-owned Forest Farm；escrow village；suggestion；Nanning Guangxi
广西国有林场数量大、类型多，对全国国有林场改革具有重要的示范导向作用[1]。广西有国有林场180家，林场经营总面积146.8万hm2，林场职工5.59万人。广西60.5%的面积是森林，其中1/10由国有林场经营。作为全国最大木材产区，广西年木材产量约占全国总产量的1/3，其中1/6由國有林场提供。国有林场集中了广西森林资源的精华，是广西重要的生态基础设施和生态安全屏障[2]。因此，在国有林场的改革实践中，围绕实行政企事分开、做好职工就业和社会保障、加强林区基础设施建设、停止商业性采伐和加强森林资源管护等重点，保护和培育好珍贵的国有森林资源，对国家发展和人民福祉意义重大。
长期以来，国有林场和国有林区承担了许多社会管理职能，发展定位模糊，存在“不城不乡、不事不企、不工不农”的单位性质和管理体制。国有林区改革的关键在于理清中央与地方、政府与企业的关系，推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构[3]。由于历史和体制的原因，部分国有林场存在着全权管理农村各项事务，并代其行使各项行政职能的现象，被管理的农村称为“代管村”。从实际情况来看，林场、代管村对各自经济社会发展的制约逐步凸显。一方面代管村虽然名义上由林场代为管理，但实际上由于林场自身条件有限等原因使得其对代管村不能进行良好有效的管理；而另一方面代管村村民虽名义上为农民，但没有隶属于任何村委会，因而也无法享受近年国家出台的一系列扶持“三农”的优惠政策。因此，《国有林场改革方案》中明确提出：要加快分离各类国有林场的办社会职能，根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡镇、村的关系[4]。而国有林场应怎样合理有效地实现代管村的剥离，又应如何解决好代管村与国有林场剥离时所涉及到的行政区划命名与调整，经济、行政职能的重新分配与调整等问题，是林场改革面临的一道难题。南宁市在推进国有林场改革过程中，个别国有林场也面临着代管村剥离的问题，结合工作实际，依照现行法律法规和政策，对国有林场代管村剥离工作进行了深入思考，提出了具体的工作建议和思路。
1 光明山国有林场的历史沿革
光明山，原名小明山，面积7 333.33 hm2以上，原是一片荒山野岭，自然生长着一些杂木（无松、无杉）。1958年，全国大炼钢铁，当地群众和大炼钢铁大军进山砍伐较大的成林杂木烧炭，余下个别零星小杂木。1962年“四固定”时居住着7个原住屯，分属林圩和古零镇公社管辖，即六农屯、六罗屯、六呼屯、黑石屯归林圩公社合理大队管辖；六珠屯、六王屯、六青屯归古零公社杨圩大队管辖。光明山林场始建于1966年12月，前称“光明山农林垦区”。1966年11月14日，县委、县政府号召全县青年民兵到光明山建设，同年12月3日先后有3 884名青年男女积极响应，组成“马山县建设光明山民兵主力团”，到光明山安家落户、自力更生、艰苦创业、开山劈岭、造田造地和绿化荒山。进山的青年民兵开始时组成21个连队，后来因各种原因有的返回原籍，有的留下定居，扎根定居光明山的组成8个连队。1978年12月，前称“光明山农林垦区”改称“马山县光明山林场”，性质属集体林场。1979年，扎根定居光明山的8个连队均改为生产队，即那沙屯、六领屯、六亭屯、合汉屯、六王屯、那朝屯、新六青屯、六宗屯（该屯于1994年后全部解散迁至到古零原籍），加上7个原住屯，因而光明山届时共辖有15个自然屯。1989年2月，“马山县光明山林场”改为“地方国营马山县光明山林场”，林场性质属事业单位，实行企业化管理，隶属县林业局领导。林场土地发证面积3 304.4 hm2，实际经营面积3 122.1 hm2，林场现有的在职干部、工人属于国家职工，场区内的农业人口仍是农业人口性质不变。林场同时管辖场区内14个自然屯18个村民小组共360户，农业人口1 989人。
2 光明山国有林场代管村的现状 由于国家对国有林场没有出台有针对性的相关政策，国有林场长期处于“城不城、乡不乡，工不工、农不农”的尴尬境地，各项建设没有纳入各级地方的经济社会发展规划，成为“被遗忘的角落”。
林场既管林业又管农村，每年要投入大量的人力、财力管理农村，嚴重影响和制约林场的经营发展。此外，由于林场属事业单位，国家的许多惠农扶贫政策无法落实到光明山群众。2015年以前，光明山林场辖区内的14个自然屯，居民生产、生活条件落后。由于地处林区，农业生产经营环境非常恶劣，农作物收成普遍偏低，农民生活普遍处于贫困状态，交通极为不便。所有14个自然屯不通公路，只有简易道路相通。居住条件较差，尚有相当多的农户还住在20世纪六、七十年代修建的泥土房中，还有9个自然屯人畜饮水安全得不到保证。直到2016年，当地政府积极响应中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，把众多惠农政策落实到光明山林场代管村，逐步解决交通状况及人畜饮水问题。因此，村民要求成立村委会实现农林分开管理的呼声很高。大多数农户强烈要求成立村委会，认为只有成立村委会、农户脱离林场管理、转变尴尬的身份，方可享受国家的各项强农惠农富农政策，居住环境才能改善，生活质量才能提高。
3 代管村与光明山国有林场分离建议
从2007年开始，代管村村民就联名向当地有关部门请求与林场进行分离，当地政府高度重视，组织相关部门组成工作组进驻光明山林场进行了数月调研。经调查核实，并经县政府常务会议研究确定，在原有框架内重新划分行政区划，保留光明山林场，同意成立六农村委会，隶属古零镇管辖，并制定了详细的《关于划拨林地给六农村委会的工作方案》。但是，相关工作进度缓慢，直到现在该问题仍未取得实质性进展。阻碍工作进一步推进开展的关键原因是需要划拨部分国有林地给代管村集体林地的问题不能得到很好的解决。1989年将原“马山县光明山林场”改为“地方国营马山县光明山林场”时，林场性质变为国有林场，且为自收自支、企业化管理的事业单位，相应的集体林地变成国有林场。而在林场性质发生变化的同时，当时并未对村民所属集体林地进行正确合理的确权，因而现在出现了需要将“国有林地划分为集体林地”的状况。《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》明确指出：“严禁擅自通过调整国有林场隶属关系、撤销国有林场建制等方式减少国有林场林地面积或者改变国有林场林地用途。不得以行政区划调整、建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等为由，改变国有林场林地使用权和森林资源经营管理权归属。”因此，不能擅自通过调整国有林场隶属关系的方式减少国有林场林地面积或者改变国有林场林地用途，且行政区划调整也不能作为改变国有林场林地使用权和森林资源经营管理权归属的理由。这样一来，代管村要实现与光明山国有林场分离，重新划分集体林地，并成立新的村庄和村民委员会，不仅没有政策上的支持，甚至可能会受到限制。
林业对于一个国家来说，不仅仅是关系到国民经济的重要基础性产业，也对生态环境的建设与维护起到至关重要的作用，可以说林业肩负着促进国民经济发展与维护生态平衡的双重使命。全面理顺国有林场与代管乡镇、村的关系，明确国有林场功能定位，创新国有林场体制机制，提高国有林场的生态和民生保障能力，能够为加快生态林业和民生林业发展做出更大贡献。综上分析与思考，提出以下几点建议，谨供参考。
3.1 从生态文明建设的角度，支持国有林场将代管村剥离
国有林场是国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的林业事业单位，是生态修复和建设的主力军，是全民所需生态公共产品最主要的提供者和生产者[5]。中央已经明确指出，国有林场今后的主要功能是保护培育森林资源、维护国家生态安全。因此，在改革实践中要因地制宜推进林场政事企分开，结合当地实际，把国有林场代管的乡镇、村移交当地政府管理，由政府履行行政管理职能，这样对于确保国有林场集中精力促发展、轻装上阵保生态意义重大。
3.2 从民生的角度，保证村民有足够生存发展的经营土地
一是确认2013年马山县古零镇政府组织人员对代管村各农户现承包经营的水田、旱地继续由村民经营。二是从保障今后村民生活、生产正常进行的大局出发，综合考虑相邻村屯村民所有林地面积大小、当地农民年人均纯收入水平以及届时物价高低等因素，建议在不改变林地性质的情况下适当确认部分林地给代管村村民经营，或者通过政府购买服务的方式把国有林场公益林日常管护委托给代管村，以拓宽代管村村民就业渠道，保证群众生活达到当地基本水平。
3.3 从政府部门的角度，加强领导，协同配合
由于剥离林场代管村涉及林场资产和被剥离村民切身利益问题，建议当地县政府成立协调领导小组，统筹规划，按法律法规的规定程序组织实施。《国有林场管理办法》规定：“国有林场与其他单位和个人发生林地、林木权属争议的，争议双方应当协商解决。”《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》也强调：“对国有林场与村集体及其他单位和个人存在争议的林地，各级林业主管部门要按照‘实事求是、尊重历史、注重证据、依法依规’的原则，积极稳妥地处理好林地权属纠纷和争议。对集体土地确权登记发证中涉及国有林场的国有林地，或者与集体有争议的林地，国有林场要及时依法提出异议。”[6]故相关部门应从今后代管村村民的生活、生产出路和社会稳定的大局出发，敢于正视与纠正历史问题，对林场与代管村之间的土地、山林、财产、债权债务等进行清算，在与代管村村民达成一致意见后，签订土地、山林、财产、债权债务协议书并按程序办理相关登记手续。协商时各相关部门应该派专业代表进行谈判，如果协商不成，由县级以上人民政府依法处理。国有林场应当将争议情况及时上报省级林业主管部门，争取上级林业主管部门的支持并且及时办理林权变更手续。各级政府要切实加强工作领导，组织有关方面协同配合。
3.4 从村民集体今后发展的角度，及时成立村民委员会，实行村民自治
林场代管村剥离后应交当地政府管理，落实国家惠农政策。依法成立新的村民委员会，依法履行村委会职责，实行村民自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设。
4 参考文献
[1] 广西壮族自治区林业厅.广西林业厅召开国有林场改革工作汇报会[EB/OL].（2017-03-08）[2017-08-10].http：//www.forestry.gov.cn/.
[2] 张辉，蒋卫民.2017年基本完成主体改革2020年实现三大目标[N].中国绿色时报，2016-07-01（001）.
[3] 何彬元.广西国有林场改革与发展的基础设施建设对策研究[J].沿海企业与科技，2016（5）：42-45.
[4] 中共中央、国务院《国有林场改革方案》要点[J].林业经济，2015，37（3）：3-4.
[5] 张建龙.为实现中华民族永续发展筑牢生态基础：深入学习领会习近平总书记关于森林生态安全的重要论述[J].绿色中国，2016（11）：12-15.
[6] 国家林业局出台关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见[J].河北林业，2012（12）：14-15.