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[摘 要]构建和谐社会，关键在于打造法治政府。构建和谐辽宁，政府工作重点要放在提高政府立法质量、严格行政执法和有效化解社会矛盾几个方面。
[关键词]法治政府；和谐辽宁；立法
[中国分类号]D92
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2007)03-0038-02
“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”对于现阶段的中国而言，构建和谐社会，关键在于打造法治政府。就我省来说，构建和谐辽宁重点要在提高政府立法质量、严格行政执法、有效化解社会矛盾上下功夫。
一、提高政府立法质量，是打造法治政府、构建和谐辽宁的基础和前提
法律在构建和谐社会中具有至关重要的作用，我们必须依靠法律来推动和谐社会的构建，依靠法律来引导社会和谐发展，依靠法律来保障和谐社会的实现。我省的地方立法工作从1980年起步，经过20多年努力，取得了很大的成绩。但总体上还不适应新形势发展的要求。立法与改革发展稳定的大局结合得还不够紧密，人民群众参与立法的渠道还需要拓宽，立法质量有待进一步提高。
必须坚持民主立法，不断提高政府立法工作的公众参与度和透明度。立法的活力和源泉在于人民，只有不断增强立法的民主性，拓宽人民群众参与立法活动的途径，做到倾听民情，反映民意，集中民智，立法才能实现高质量、高水平。近年来，我省大力推进立法公开、不断扩大公众参与度。通过召开听证会、座谈会、专家论证会等方式，向社会公开征集立法建议。我省从2006年起对一些重要的政府立法项目，特别是经济立法项目，实行成本效益分析，以提高立法的科学性、实效性。这既是发扬民主的一个重要内容，为人民群众积极参与立法创造条件，也是宣传立法工作，赢得人民群众支持的重要环节。
必须严格执行备案审查制度，完善规章和规范性文件备案制度。规章和规范性文件一旦在合法性和合理性上出了问题，对社会的冲击和影响是极为巨大的，所激化的矛盾也远比单个具体行政行为不当要强烈得多，对政府形象和权威的损害是极为巨大的。我省自1991年开始在全省统一开展规章、规范性文件备案审查工作。十几年来共审查规章和规范性文件4600余件次，其中有242件规章、规范性文件得到及时纠正，占备案总数的5．2％。但目前仍存在一些不容忽视的问题。比如个别地方政府和一些省政府部门对备案工作重视程度不够；不按规定报送备案；报备材料不符合要求；对《规章规范性文件备案审查建议》的答复率较低、纠正不主动等。要解决这些问题，必须做好以下工作：一是各级政府和省政府各部门必须要进一步提高认识，高度重视规章和规范性文件备案工作，做到有件必备、有备必审、有错必纠；二是要严格按照报送材料、程序和时限上报备案。三是要拓宽对规章规范性文件的监督渠道。全面启动公民、法人或其他组织提请规范性文件审查机制。
二、严格行政执法，是打造法治政府、构建和谐辽宁的关键环节
法治政府就是严格按照法治原则运作的政府，就是把行政权力自觉限制在法定范围内、坚持依法办事的政府，就是把保障公民权利和自由作为归宿的政府。打造法治政府，构建和谐社会，不但要求具备良好的法律，而且要求法律得到正确执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。这充分阐明了执法的重要性。经过多年的努力，我省的行政执法体系逐步健全，执法水平不断提高，保证了法律法规和规章的贯彻实施。但同时，也要清醒地看到，在行政执法方面还存在一些亟待研究解决的问题。而这些问题大多与行政机关不严格依法办事有关。进一步规范行政执法，切实加强对行政执法的监督，是从根本上解决这些问题的有效途径。
规范行政执法行为，首先要理顺行政执法体制。为了推进行政执法体制改革，我省较早地开展了相对集中行政处罚权工作，经过几年的实践已有了长足发展。1999年至2002年，大连、沈阳、营口、抚顺、本溪等5个市率先开展了相对集中行政处罚权试点。省政府还将相对集中行政处罚权工作纳入到依法行政的总体工作中。到目前为止，辽宁省14个设区的市已有13个市和一些县开展了这项工作。从总体上看，相对集中行政处罚权工作取得了明显成效，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题。但仍存在着一些问题。比如执法手段过于单一，以罚为主、以罚代管；存在暴力倾向、利益诱惑和权责脱节的问题；执法机关和执法人员的素质不高、观念滞后，特别是缺乏服务精神，容易激化执法人员和行政管理相对人之间的矛盾。要解决这些问题，当然要扩大宣传，提高执法人员的素质，做到依法行政、文明执法。当前最突出的问题是要转变我们城市管理的观念。采取必要、合理、适当的执法措施和手段，避免采用损害当事人权益的方式，处理好“疏”与“堵”的关系、文明执法与严格管理、集中整治与长效管理、收缴处罚与说服教育的关系，妥善处理法、理、情的关系，树立良好的执法形象，真正体现执法为民。
规范行政执法行为，关键是要大力推行行政执法责任制。我省严格按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，建立起公平、公开、公正的评议考核制和执法过错责任追究制度。省政府明确将省直60多个部门的执法责任制纳入省直工委目标管理，逐年进行评议考核。全省14个市和各县区政府也都普遍建立并完善了行政执法责任制和评议考核制。大连、铁岭、辽阳市和大连市甘井子区、桓仁县、海城市等市县(区)，还将“两制”延伸到乡镇和街道。我省完善“两制”的工作受到国务院的充分肯定。
从总体上来看，我省推行行政执法责任制工作取得了初步成效，主要表现在：(1)基本理清了执法依据，修订、废止了一批与上位法相抵触的执法依据，在一定程度上理顺了执法关系，明确了行政执法主体和行政执法职权。自2004年以来，我省以贯彻《行政许可法》为契机，全省共清理各类文件13万多件。其中，涉及行政许可的6718件，省本级共清理地方性法规和政府规章330件，修改和废止了121件。(2)撤销了一批不具备法定条件的执法主体，自2004年以来，省本级清理审核行政许可事项1354项，清理行政许可主体89个。(3)清退了大量不合格的执法人员。(4)创新了评议考核机制，强化了对行政执法行为的监督制约。通过强化行政执法责任追究，违法和不当的行政执法行为逐年下降，行政执法水平和质量明显提高。
三、有效化解社会矛盾，是打造法治政府、构建和谐辽宁的内在要求
和谐社会应是能有效化解内部矛盾的社会。当前，我国正处在社会转型 期和矛盾凸现期，各种社会矛盾和纠纷呈现出纷繁复杂的局面。因此，建立健全矛盾疏导的工作机制，维护社会稳定是各级政府的一项紧迫任务。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，各级政府要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
1．认真贯彻实施《信访条例》，有效化解内部矛盾。我省各级政府和政府各部门认真贯彻实施《信访条例》，大力加强信访工作，积极探索有效解决人民内部矛盾。但是我省的上访形势仍十分严峻，尤其是集体上访事件可能造成十分恶劣的社会影响。因此，政府要真正赋予信访部门相应权力，使信访部门有职有权，真正发挥信访部门的作用。另外，随着依法治国方略的深入推进，群众法治意识的普遍提高，司法和执法机关的执法水平不断提高，依法化解社会矛盾，越来越成为也应该成为社会矛盾化解的主要渠道。“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”因此，我省各级信访部门要切实履行告知义务，鼓励信访当事人通过法律途径解决问题。
2．加强和完善行政复议制度，有效解决行政争议。行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法基础上建立的一项重要法律制度，是监督行政机关依法行政、有效化解行政纠纷的主要渠道。它与诉讼、仲裁共同构成我国的救济法律制度体系。有效发挥行政复议制度的作用，对构建和谐社会有着极其重要的意义。但由于这项制度创设时间不长，本身还不十分完善，加之执行层面的保障措施还不完全到位，致使该项制度设计的目的还未完全达到，作用还未得到充分发挥。
目前在行政复议领域，我省应着力解决以下几个问题：首先，落实行政复议机构。目前我省一些县、市政府机关没有法制工作机构或者虽有复议机构但工作人员仅为一人甚至是兼职。由于复议机构的缺失和复议人员的严重不足，导致行政复议职责无法正常履行。据统计，69．7％的行政纠纷都是发生在市级和县级政府。因此，当务之急是要解决我省一些县、市政府机关没有法制工作机构和复议机构仅为一人甚至是兼职的问题，保证复议机构的人员编制。其次，提高复议机构工作人员专业素质。行政复议工作专业性、程序性强，需要有高素质的专门业务人员从事这项工作，但现有人员一般素质偏低，即便有一些高素质的人员，也由于缺乏正常的机制，而无法保留。复议机构人员素质低下，导致了办案质量不高，影响了复议的社会效果和公信力。因此应完善行政复议人员的任职保障制度、补贴制度以及责任制等。再次，制定较为完善、统一的复议工作程序。为此，要修改和完善《行政复议法》，除对复议机构作出明确授权和职责规定外，还要在扩大受理范围、管辖、适用简易程序和调解程序、实行“书面审理”与听证相结合等方面作出进一步的规定。
责任编辑 宋桂祝
[关键词]法治政府；和谐辽宁；立法
[中国分类号]D92
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2007)03-0038-02
“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”对于现阶段的中国而言，构建和谐社会，关键在于打造法治政府。就我省来说，构建和谐辽宁重点要在提高政府立法质量、严格行政执法、有效化解社会矛盾上下功夫。
一、提高政府立法质量，是打造法治政府、构建和谐辽宁的基础和前提
法律在构建和谐社会中具有至关重要的作用，我们必须依靠法律来推动和谐社会的构建，依靠法律来引导社会和谐发展，依靠法律来保障和谐社会的实现。我省的地方立法工作从1980年起步，经过20多年努力，取得了很大的成绩。但总体上还不适应新形势发展的要求。立法与改革发展稳定的大局结合得还不够紧密，人民群众参与立法的渠道还需要拓宽，立法质量有待进一步提高。
必须坚持民主立法，不断提高政府立法工作的公众参与度和透明度。立法的活力和源泉在于人民，只有不断增强立法的民主性，拓宽人民群众参与立法活动的途径，做到倾听民情，反映民意，集中民智，立法才能实现高质量、高水平。近年来，我省大力推进立法公开、不断扩大公众参与度。通过召开听证会、座谈会、专家论证会等方式，向社会公开征集立法建议。我省从2006年起对一些重要的政府立法项目，特别是经济立法项目，实行成本效益分析，以提高立法的科学性、实效性。这既是发扬民主的一个重要内容，为人民群众积极参与立法创造条件，也是宣传立法工作，赢得人民群众支持的重要环节。
必须严格执行备案审查制度，完善规章和规范性文件备案制度。规章和规范性文件一旦在合法性和合理性上出了问题，对社会的冲击和影响是极为巨大的，所激化的矛盾也远比单个具体行政行为不当要强烈得多，对政府形象和权威的损害是极为巨大的。我省自1991年开始在全省统一开展规章、规范性文件备案审查工作。十几年来共审查规章和规范性文件4600余件次，其中有242件规章、规范性文件得到及时纠正，占备案总数的5．2％。但目前仍存在一些不容忽视的问题。比如个别地方政府和一些省政府部门对备案工作重视程度不够；不按规定报送备案；报备材料不符合要求；对《规章规范性文件备案审查建议》的答复率较低、纠正不主动等。要解决这些问题，必须做好以下工作：一是各级政府和省政府各部门必须要进一步提高认识，高度重视规章和规范性文件备案工作，做到有件必备、有备必审、有错必纠；二是要严格按照报送材料、程序和时限上报备案。三是要拓宽对规章规范性文件的监督渠道。全面启动公民、法人或其他组织提请规范性文件审查机制。
二、严格行政执法，是打造法治政府、构建和谐辽宁的关键环节
法治政府就是严格按照法治原则运作的政府，就是把行政权力自觉限制在法定范围内、坚持依法办事的政府，就是把保障公民权利和自由作为归宿的政府。打造法治政府，构建和谐社会，不但要求具备良好的法律，而且要求法律得到正确执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。这充分阐明了执法的重要性。经过多年的努力，我省的行政执法体系逐步健全，执法水平不断提高，保证了法律法规和规章的贯彻实施。但同时，也要清醒地看到，在行政执法方面还存在一些亟待研究解决的问题。而这些问题大多与行政机关不严格依法办事有关。进一步规范行政执法，切实加强对行政执法的监督，是从根本上解决这些问题的有效途径。
规范行政执法行为，首先要理顺行政执法体制。为了推进行政执法体制改革，我省较早地开展了相对集中行政处罚权工作，经过几年的实践已有了长足发展。1999年至2002年，大连、沈阳、营口、抚顺、本溪等5个市率先开展了相对集中行政处罚权试点。省政府还将相对集中行政处罚权工作纳入到依法行政的总体工作中。到目前为止，辽宁省14个设区的市已有13个市和一些县开展了这项工作。从总体上看，相对集中行政处罚权工作取得了明显成效，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题。但仍存在着一些问题。比如执法手段过于单一，以罚为主、以罚代管；存在暴力倾向、利益诱惑和权责脱节的问题；执法机关和执法人员的素质不高、观念滞后，特别是缺乏服务精神，容易激化执法人员和行政管理相对人之间的矛盾。要解决这些问题，当然要扩大宣传，提高执法人员的素质，做到依法行政、文明执法。当前最突出的问题是要转变我们城市管理的观念。采取必要、合理、适当的执法措施和手段，避免采用损害当事人权益的方式，处理好“疏”与“堵”的关系、文明执法与严格管理、集中整治与长效管理、收缴处罚与说服教育的关系，妥善处理法、理、情的关系，树立良好的执法形象，真正体现执法为民。
规范行政执法行为，关键是要大力推行行政执法责任制。我省严格按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，建立起公平、公开、公正的评议考核制和执法过错责任追究制度。省政府明确将省直60多个部门的执法责任制纳入省直工委目标管理，逐年进行评议考核。全省14个市和各县区政府也都普遍建立并完善了行政执法责任制和评议考核制。大连、铁岭、辽阳市和大连市甘井子区、桓仁县、海城市等市县(区)，还将“两制”延伸到乡镇和街道。我省完善“两制”的工作受到国务院的充分肯定。
从总体上来看，我省推行行政执法责任制工作取得了初步成效，主要表现在：(1)基本理清了执法依据，修订、废止了一批与上位法相抵触的执法依据，在一定程度上理顺了执法关系，明确了行政执法主体和行政执法职权。自2004年以来，我省以贯彻《行政许可法》为契机，全省共清理各类文件13万多件。其中，涉及行政许可的6718件，省本级共清理地方性法规和政府规章330件，修改和废止了121件。(2)撤销了一批不具备法定条件的执法主体，自2004年以来，省本级清理审核行政许可事项1354项，清理行政许可主体89个。(3)清退了大量不合格的执法人员。(4)创新了评议考核机制，强化了对行政执法行为的监督制约。通过强化行政执法责任追究，违法和不当的行政执法行为逐年下降，行政执法水平和质量明显提高。
三、有效化解社会矛盾，是打造法治政府、构建和谐辽宁的内在要求
和谐社会应是能有效化解内部矛盾的社会。当前，我国正处在社会转型 期和矛盾凸现期，各种社会矛盾和纠纷呈现出纷繁复杂的局面。因此，建立健全矛盾疏导的工作机制，维护社会稳定是各级政府的一项紧迫任务。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，各级政府要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
1．认真贯彻实施《信访条例》，有效化解内部矛盾。我省各级政府和政府各部门认真贯彻实施《信访条例》，大力加强信访工作，积极探索有效解决人民内部矛盾。但是我省的上访形势仍十分严峻，尤其是集体上访事件可能造成十分恶劣的社会影响。因此，政府要真正赋予信访部门相应权力，使信访部门有职有权，真正发挥信访部门的作用。另外，随着依法治国方略的深入推进，群众法治意识的普遍提高，司法和执法机关的执法水平不断提高，依法化解社会矛盾，越来越成为也应该成为社会矛盾化解的主要渠道。“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”因此，我省各级信访部门要切实履行告知义务，鼓励信访当事人通过法律途径解决问题。
2．加强和完善行政复议制度，有效解决行政争议。行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法基础上建立的一项重要法律制度，是监督行政机关依法行政、有效化解行政纠纷的主要渠道。它与诉讼、仲裁共同构成我国的救济法律制度体系。有效发挥行政复议制度的作用，对构建和谐社会有着极其重要的意义。但由于这项制度创设时间不长，本身还不十分完善，加之执行层面的保障措施还不完全到位，致使该项制度设计的目的还未完全达到，作用还未得到充分发挥。
目前在行政复议领域，我省应着力解决以下几个问题：首先，落实行政复议机构。目前我省一些县、市政府机关没有法制工作机构或者虽有复议机构但工作人员仅为一人甚至是兼职。由于复议机构的缺失和复议人员的严重不足，导致行政复议职责无法正常履行。据统计，69．7％的行政纠纷都是发生在市级和县级政府。因此，当务之急是要解决我省一些县、市政府机关没有法制工作机构和复议机构仅为一人甚至是兼职的问题，保证复议机构的人员编制。其次，提高复议机构工作人员专业素质。行政复议工作专业性、程序性强，需要有高素质的专门业务人员从事这项工作，但现有人员一般素质偏低，即便有一些高素质的人员，也由于缺乏正常的机制，而无法保留。复议机构人员素质低下，导致了办案质量不高，影响了复议的社会效果和公信力。因此应完善行政复议人员的任职保障制度、补贴制度以及责任制等。再次，制定较为完善、统一的复议工作程序。为此，要修改和完善《行政复议法》，除对复议机构作出明确授权和职责规定外，还要在扩大受理范围、管辖、适用简易程序和调解程序、实行“书面审理”与听证相结合等方面作出进一步的规定。
责任编辑 宋桂祝