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摘 要： 公共预算是国家治理体系中的一项基础性制度安排，也是当今各国政府改革领域的热点。西方国家一直在对预算模式进行改革，尤其近二三十年来，更是兴起了改革政府预算和支出管理的浪潮，并波及包括中国在内的许多发展中国家。中国经历了几十年的公共预算改革，尤其2014年以来，政府预算改革取得较大突破。但是总体上目前仍然未真正形成现代预算制度，还存在一系列障碍与问题，尤其严重的是碎片化问题。西方最近兴起的整体性治理正是为克服传统公共行政和新公共管理带来的政府碎片化问题的理论，非常值得借鉴。本研究对于了解中国政府预算改革情况，逐步形成一套预算有标准、执行有约束、决算有考评的现代预算管理制度具有重大理论与现实意义。
关键词： 政府预算;整体性预算;碎片化;预算改革;整体性治理
一、前 言
政治活动最终都是围绕着预算资金的分配而进行的，财政资源的有限性使得预算成为一种资源配置的机制，预算是政治过程的中心[1]。可见，公共预算的改革对于政府改革来说意义重大。中国已经进行了几十年的公共预算改革，但是仍然处于传统预算阶段，与实际经济发展水平不相适应，还存在一系列障碍与问题，尤其严重的是碎片化问题。西方国家最近兴起了一种新的政府治理理论，即整体性治理，目的就是克服这些碎片化问题，并成为一种21世纪有关政府治理的大理论[2]，我国当前正大力推行的大部制改革也有此理念，因此非常值得借鉴。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。其中，治理体系是关于国家权力结构的配置，治理能力则体现在国家权力的运行过程[3]。从上述两方面可以看出，公共预算是国家治理体系中各项制度良性运作的基石和保障，是一项制度性基础设施。前美国联邦参议院议长金里奇认为，只有预算改革了，政府才能真正改革，并提出政府改革的实质性问题即为预算问题的观点[4]。
西方国家一直在对19世纪建立起来的传统预算模式进行改革，从20世纪30年代开始，先后涌现出了30年代开始的绩效预算、60年代的计划-项目预算、70年代的零基预算、80年代的新绩效预算、2003年的计划评审工具（PART）。虽然新绩效预算之前的预算改革都在不同程度上影响了政府预算过程，但是，它们都没有取得成功[5]。新绩效预算则有效整合了此前各种预算模式的优点，侧重结果，故也叫结果预算、结果导向型的绩效预算、基于结果的预算、企业家预算等。新绩效预算的主要特征是：目标和总额上的集中控制，手段分权，对结果负责，以及预算透明与沟通改进。它不同于以前的预算改革在于：首先，不同于20世纪30-50年代的传统的绩效预算，它强调预算支出的最终结果（outcome），而后者强调产出（output）。其次，不同于以前的预算改革都主张在预算过程中用理性去政治因素，新绩效预算则重视政治家在预算过程中发挥主导作用。最后，不同于以前的预算改革主要关心预算编制而忽略预算执行环节，新绩效预算则主张在预算执行中给支出部门和管理者下放自由度与灵活性。这也是以前的预算改革所缺乏的[6]。
二、文献述评
从目前的研究情况来看，1994年预算法出台后，国内关于政府预算的文献日渐增多，尤其有关政府预算管理的流程与形式方面，比如高培勇、丛树海、苏明等学者的研究成果。具体而言，现有文献主要围绕预算模式、预算编制方法及预算改革效果这三个方面来展开。
一是预算模式。现有研究在公共预算的主体界定和类型等方面进行了较深入的探讨。其中，法国的“政策导向型”预算模式[7]和德国的综合协同型预算模式[8]较为新颖。有的从政府预算决策机制视角进行研究，如《政府预算机制研究》[9]《公共预算政策制定研究》[10];有的从政府预算行为效率视角进行研究，如《政府预算行为效率》[11];有的从中国政府预算管理重心转变过程视角进行研究，如《预算管理创新与财政支出改革》[12];有的对部门预算制度进行全面系统介绍，如《部门预算制度研究》[13]。此外，有的学者主张从治理理论角度来完善预算绩效管理这种借鉴于欧美的预算模式[14]。
二是预算编制方法。现代预算制度的核心要求之一是预算编制的科学性，就本文重点关注的公共预算编制方法研究而言，目前虽然国内外相关文献并不多见，但是仍然有一些代表性成果。比如有实证研究发现，地方政府竞争和财政压力对地方预算编制的科学性具有一定的负向影响[15]。有的研究了预算编制模式;[16]有的从部门预算编制视角进行研究，如《部门预算编制问题研究》[17];有的从政府预算编制视角进行研究，如《中国政府预算编制改革研究》[18];也有学者探讨了我国政府预算编制存在的若干问题[19]，或者中央部门“三公”预算编制的影响因素[20]，还有学者比较了中美两国在预算编制机制设计上的差异[21]。
三是预算改革效果。在国内，公共预算制度研究主要集中在制度的设计、改革的过程以及对预算改革的效果评估等方面。有的从政府预算改革的内容视角进行研究，如《中国政府预算改革若干重大问题研究》[22];有的专门对预算改革中的某一问题进行了研究，比如，《部门预算改革研究》借鉴英国的经验，对中国的部门预算改革进行研究[23];有的从中国政府预算改革的理论与实践视角进行研究，如地方政府预算收支[24]。还有学者从预算管理流程角度研究我国政府预算管理改革[25]，有的则提出了将规划项目预算制度作为中国预算管理改革的一种新途径[26]。
总体上看，既有文献对预算模式、预算编制方法及预算改革效果等方面进行了较丰富的探讨，但目前尚未发现基于整体性治理理论的公共预算体制改革相关研究。针对以上研究的不足与缺陷，本文以整体性治理为理论基础，对整体性预算模式进行了探讨和理论阐释，从理论和经验两个层面为进一步深化中国预算体制改革提出相应的论证依据。
近年来，基层参与式预算成了公共预算改革实践中的一个亮点，已经有不少相关研究，例如温岭模式[27]。但总体上，我国目前的参与式预算的主体还比较单一，参与的层级还较低。相比较而言，日本等国家的参与式預算的主体较为多样，参与层级较高。研究表明，在日本的地方公共预算过程中，三个主要的利益相关主体——议员、行政人员和公民——都有不同程度的参与。虽然直接的公民参与是有限和具有挑战性的，但学者们发现，作为游说者的当地协会、社团和议员们，较公开地影响公共预算，但总体上仍然是由市长领导的预算办公室发挥主导作用，公民则广泛参与其中[28]。当然，即使在西方国家，参与式预算也面临一些问题。虽然参与式的授权机制，比如民众的倡议、公民投票和公私共治理事会，都有提高公共治理的有效性和回应性的明显潜力，但是，研究也发现，为了获得这些益处，追求平等，实施问责制，引入这些机制需要更多主体走到一起，包括强有力、有代表性的立法机关，有调整权力及增加利益集团的代表性的改革等[29]。 此外还有不少研究集中在分析中国目前预算面临的困境，各界通常将零基预算视为部门预算改革中的一种最佳预算编制模式，但研究表明并非如此。黄佩华等发现零基预算的影响范围很小[30]，马骏等发现零基预算的实施并不理想[31]，楼继伟等发现在许多省份控制数、零基预算主要适用于专项经费等[32]。而且，零基预算主要变成了财政部门强化控制支出部门的工具。狄金华比较了地方政府的内生目标与外生目标所诱致的逆向软预算约束行为在发生机制、行为逻辑及基本后果等层面的差异[33]。这清晰表明中国政府所进行的零基预算的不足。
但是，目前中国的部门预算改革既没有触动碎片化的体制，没有触动各个分管领导的政策制定权，也没有触动各个分管领导的预算产权[34]。中国地方的政策制定体制有一个非常严重的问题，即政策过程与预算过程是分离的。政策过程与预算过程分离会导致这样一些问题：（1）政策制定和计划安排完全不受政府短期和中期支付能力的限制，从而容易导致支出失控，总额控制无法实现。（2）政策制定与可供分配的财力之间出现不匹配，最后导致资源分配过程充满了不确定性。（3）无法完全认识政策制定和计划安排的预算意义及其对公众的影响[35]。
鉴于以上原因，本文将紧密结合新中国成立以来我国公共预算体制改革的制度变迁进程，集中于以下两方面研究：揭示中国公共预算体制改革的基本状况;运用整体性治理理论探究21世纪公共预算体制的改革模式和趋势，并为此提供扎实的理论和政策支撑。
三、中国预算改革回顾及当前症结
1.中国预算改革回顾
新中国成立以来的预算改革主要经历了以下四个时期：计划经济时期、过渡时期、1999年预算改革和2014年深化预算管理制度改革。在1949年到1978年之间的计划经济时期，其预算属于计划的内涵。在1978年到1999年之间，其预算改革是一个过渡时期，预算分配权呈现出一种“碎片化”格局。1982年《中华人民共和国宪法》首次规定全国人大有权审查、批准国家预算和预算执行情况的报告，1994年《中华人民共和国预算法》更是进一步明确了人大的预算分配和监督职能，但是，主要还是体现出凯登所说的“前预算时代”的一些特征。因此，现代公共预算体制改革呼声高涨。从1993年开始，在海南、湖北、安徽等地方开始试验借鉴美国的零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》。但是由于预算体系碎片化，预算信息是非常分散的。接着河南、广东等地方从1999年开始了以支出管理为重点的新一轮预算改革，主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购和人大监督四大方面。2007年虽然推出了细化预算编制改革，但直到2014年8月《预算法》才修改完成。
2014年8月《预算法》修改完成后，有关公共预算管理的制度设计已经有所改进，2014年国务院据此还颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，标志着新一轮预算体制改革的深化。其首要原则是要“遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度”。此外还规定要“着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度……注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性”。
2015年6月24日国务院法制办公布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，并向社会公开征集意见。随即便有长期从事《预算法》研究的邓淑莲、蒋洪、李炜光等十几位教授召开专题研讨会并指出了相应的问题。
到了2018年9月，中共中央、国务院公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，更是明确要求用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
改革开放以来，中国公共预算改革经历了从“国家预算”到“预算国家”的探索[36]。正如艾伦·希克所指出，这种预算执行模式实际上放弃了传统预算时期发展起来的“外部控制”体制，即由财政部门从外部对各个部门的支出决策与行为进行事前审计，而采取了一种“管理责任”的模式，将控制的重点从投入转到产出或结果，从控制支出结构的管理者购买什么转到他们实现了什么。同时，赋予支出机构的管理者广泛的决策自由来加强他们的管理责任[37]。
2.当前中国预算体制的主要症结
当前，中国的公共预算改革存在的障碍与问题最为严重的是碎片化问题。所谓碎片化（fragmentation）是指组织间关系呈现破碎与分裂的状态，换言之，它是指“不同功能及专业的机关间缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”[38]。碎片化不只是两块、多块或均等的集团化裂解，而是不规则、大数量及畸形化方向发展。其成因包括组织数量与类型的多样化，以及无心与有意的碎片化。
具体考察中国预算体制的现实层面，可以发现，尽管中国的预算体制在不断完善，改革取得了较大成果，但仍然存在预算体制的碎片化问题，其特征主要表现为：
（1）碎片化的体制（fragmented authoritarianism）。拉普顿等的研究表明， 1978年以来的经济改革逐渐使得中国之前预算领域高度集中的政策制定体制让位于一种碎片化的体制[39]。文章指出：首先，在党政关系上，政府已成为一个相对政党机构而言比较独立的政策制定者。其次，各级人大的组织能力及其运作自主性也有所加强。同时，政府内部，权力结构也开始碎片化。改革开放以来，由于在人事管理领域开始下放权力，各个部门或者系统都发展出自己的部门或者系统利益。而且，各个部门或者系统之间当出现“事权分散”或者“职责交错”的问题时，在政策制定的过程中会出现許多政策协调和讨价还价。除此之外，权力结构的碎片化还发生在省级政治的高层。根据省级领导集体职能分工的逻辑，每个省委常委和副省长都分管某几个政策领域，当常委是政府的副省长时，党内事务和政府的政策领域还要同时兼任。每一个分管领导都管辖着一些具体部门，并通常成为这些部门在政策制定过程中的利益代言人。因此，与这种分割的政策地盘相伴随的必然是支出权的分散，即各个领导都要求在资金分配中有发言权[40]。比如围绕年度和中长期财政预算的制定和审核工作，各个部门自然都希望本部门的预算方案得以顺利通过。事实上在预算改革过渡时期，原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，预算分配权呈现出一种“碎片化”的格局[41]。 （2）碎片化的正式预算制度（fragmented formal budget system）。由于预算交易组织管理的治理结构、规划与程序都存在滞后问题，导致正式的预算制度也呈现碎片化的特征。首先在预算机构方面，现有预算体制没有建立起一种集中的“核心预算机构”来统一预算职责功能和资金分配。其次在预算编制机构上，存在多个部门负责公共预算，预算权力分散[42]。财政部门缺少足够的资金分配权，只是名义上的“核心预算机构”。在省级层面，除了财政部门，许多部门都拥有一定的财政资金分配权，如基本建设支出、国有企业技术改造资金、科技资金等分属建交委、经贸委和科委等部门。在多个机构拥有资金分配权的情况下，没有任何一个机构能够在总体上进行财政控制。此外，国家发展改革委员会、教育部、农业部等许多部委也拥有一定的预算编制权，分散了财政部的预算编制权。而且各个政府部门可以自己筹集资金，于是形成大量预算外财政。由于“核心预算机构”的职能被碎片化，所以预算改革滞后不可避免[43]。由于各种原因，《预算法实施条例》修订工作至今尚未完成。因为预算改革的完成涉及众多问题，牵涉到的不仅是经济问题，这还需要与全面深化改革来同步完成才能有效。
（3）碎片化的非正式预算制度（fragmented informal budget system）。中国碎片化的体制和正式预算制度环境，需要非正式预算制度来降低交易费用和合同风险。非正式預算制度可以用来预防和处理主管领导和部门对整个预算资金采取掠夺性策略。此外，由于达成的预算交易缺乏承诺信用机制，因此在预算年度中，相关主管领导和部门随时可以介入预算过程。在中国就出现了三种横向的非正式制度来解决预算交易中的交易费用问题：预算产权、部分等级制和完全等级制[44]。不过这种碎片化的非正式预算制度又在实践中使得支出权力更加碎片化，并将其制度化或产权化了。资金被分割并被产权化，预算产权将支出权力碎片化，使得政府和财政部门很难将所有的资金集中起来统筹安排。所以有必要对其进行改革，在政策制定和资源配置权力集中后，需要形成外部制约机制，保证预算过程透明，从而为改进预算资源配置效率创造条件。
总之，改革以来，中国省级政治体系中权力结构的碎片化导致了政策制定权力的碎片化。同时，由于预算改革的滞后，预算制度的碎片化，包含了正式的预算制度与非正式预算制度都呈现一定程度的碎片化特征，而且为各种非正式预算活动渗透进正式的预算过程创造了各种机会。
四、整体性治理及其适用性条件
整体性预算体制是指运用整体性治理理念实施的政府预算模式，它通过政府整体性的运作，实现预算权力整合、预算部门整合和预算功能整合等。所谓整体性治理，是指面对政府功能过于分化所产生的协调不力、沟通不畅、浪费资源、无法满足人民及社会的需求等重要问题，强调在不可避免的专业分工条件下，要充分运用预算手段、管理技术及信息科技，将不同层级、不同功能的政府机构以及公私部门整合起来，向社会和民众提供无缝隙的服务[45]。希克斯等学者认为，将预算的各维度有机整合起来将会是走向整体主义的快速通道，许多国家中央和地方政府已经对整体性预算产生了很大的信任[46]。在20世纪80-90年代西方国家的 “重塑政府”时期，一种全新的预算改革方式走上了中心舞台。在1983年的英国《财政管理法》中，财政部和支出部门之间确立了一种新的关系，它给予财政部对已定目标以更大的控制权力，同时给支出部门下放更大的权力，通过正式书面协议，满足部门常规支出和运行成本的权力稳步扩大的目标。这首先体现在《下一步行动方案》的机构设置中，然后更多体现在新工党对《公共服务协议》的设定上。在新西兰，这种模式发展得更快，在中央和地方、部门之间都有强制性的私人法合同。但是，从“重塑政府”时代走向整体性治理时代，预算责任的设计有较大变化，主要是后者预算改革的强烈愿望源自对特定时期内支出目标的关注，这些预算目标，包括服务或人员的投入和配置，项目的活动或工作量，服务的产出，最后所解决的特定社会问题，以及民众福利的提高和环境的改善等结果。英国1983年的《财政管理法》和美国里根政府的一系列改革，其目的是控制短期项目支出，重新评估财政部门及限制长期的预期性预算。专业部门也采用“重塑政府”[47]时期的改革思路，接受其碎片化的效果，财政管理的原则是提升以收入为基础的预算和使用外部（第三方）绩效评估的预算内容，与20世纪70年代的想法相反，当时认为两者完全整合。确实，它在80年代的联合预算实践中有小幅改进，但即使这样，其本质上只是协调而不是整体性的，这就是说，它们强调线性项目和投入，而非产出，更不是结果。比如说，在英国，一个与《财政管理法》大致同步的回应是联合财政与规划局，要求卫生机构和地方政府设立联合决策机构以评估资本和税收预算，后者有跨功能分化的用途。90年代初，美国的一些州和地方政府、澳大利亚及新西兰，都进行了重大创新，它们开始走向整体性治理预算，即“基于绩效的”或“战略性的”预算形式。这包括不是按投入或活动定义的“线性项目”分配资金，而是根据所生产的产出数量或以既定价格的可用资源所能实现的结果水平[48]。绩效预算中的一个关键决策为预算是否强调产出或结果。
希克斯（Perri 6）深入探讨了整体性预算的产生与内涵[49]。他指出，建立在简化规划基础之上的预算事实上更接近于以产出而不是以结果为基础的预算，它也是个合理的实用的解决方法。确实，有许多人甚至认为它是一种超越以收入为基础的线性预算的好方案，事实上，它使得政客和管理者们更易理解某些有关绩效的事情，但是重要的是，政客们避免受到观察到的表面现象的误导，该预算体系建立在一年接一年的基础之上，进而让其相信这些在努力与结果之间有更为强劲因果关系[50]。这一支出模式及其可追溯的预算指标和一个完全的成本效益评估不是同一样东西，它也可构成整体性治理所要求的基础。但这种以绩效为基础的预算体现了走向整体性治理的一种先进方向。 1.整体性预算类型
对于管理者来说，基于结果的预算是信息密集的、耗时的，而以支出为基础的“线性项目”预算花费时间较少，但有缺点。对于整体性治理，如果可以接受这些，那么可用这些资源来支持整体性运作。我们根据不同的责任，可以区分不同的预算类型（见表1）。
表1中的“资金提供者”可以是联邦政府，也可以是单一制国家的中央政府或欧盟的首脑决策机构。这些不同的责任反映出不同的交易费用成本。具体而言，集权化可将项目设计成本转向中央，但也能增加地方层面上报告和遵守的成本。更大的自由裁量权能增加地方的自主权和整体性运作项目，也可增加创新项目，但在目标达成和责任履行上表现欠佳。在一定环境下，竞争性投标系统能够促进资源的目标实现和创新运用，但也许能增加相同产量的总体行政成本。因为它有投标准备的时间成本，特别是对于那些并不突出的潜在接受者而言。
实践和制定政策过程中，竞争性投标系统也可能导致地方化走向“碎片化”，它试图汇集大量明显不同类型的项目，每个项目试图整合不同活动或追求不同的结果，但在同一地域内或在相同的管理领域，所有这些不同主体都在竞争，力求得到政客们与管理者们的支持和关注。比如有人建议采用单一再生预算（SRB），现在它被视为一种由中央政府所控制的项目。英国的一位受访者评价道：“我们有所谓的预算，但各个合作伙伴间形成了高高的环形篱笆，我们必须独立计算每个部门的绩效预算并确保有效。在这種情况下，独立的预算是共享的，然而事实上，它们在重新分化，旧的部门保护主义在重生。”[51]
预算责任的压力也能使部门间关系高度紧张。一些政府管理者视共同预算的责任为像投标那样的博弈。它缺乏真实的有影响、有责任的机制，或在一些预算结构中存在风险，因为相比较一般的产出和结果，它具有双重（或更多）相关活动的资金来源，不同主体对在测量产出和结果时的理解差异和利益诉求不同也会带来相应的风险。
2.整体性预算的适用条件
首先，整体性预算所需的环境与治理工具。从以上的讨论可以看出，虽然它能在某些方面提供有效的责任，本身能充分保证整体性治理，但以结果为基础的预算——甚或用活动来定义的预算——会带来一些人们熟知的危险：出现过度理性主义和因趋向于过度依赖整体性运作而产生系统计划失败的问题等。因为预算的规划和责任是很强的治理工具。这不是说这些强大治理工具没用，而是说依靠排斥性力量的治理模式是脆弱的，往往过度集权和过度理性主义，故易于失败。
从个体主义者观点来看，依靠强大治理工具的政策目标主要是那些实施治理工具的机构之目标。个体主义者认为，这意味着国家的核心——不管整体主义喜欢与否——不可能获得充分的信息去掌握它将怎样去发展这些强大治理工具。但是，发展大量强大治理工具，仅仅使之失去了赋权能力，包括个体公共管理者从使用其管理的能力到为获得他们想要的最好的治理而进行协调碎片化资源的能力。整体性和共享的预算，其有用性是特定的、有限的和精确的，我们可将它们视为此工具箱的一个组成部分：总体上来说，它们对于成功的整合既不是必要的，也不是充分的[52]。
其次，整合的财政工具。如果强大的整体性预算工具是关键要素，那么我们将可预见到既有的功能性组织的预算结构是整体性运作的主要障碍。一个英国长期的联合财政计划这一案例比大多数推动整合创新的实践活动都有着更长的历史。长期的联合财政计划通过联合地方政府委员会和国家健康服务局来改造联合政府的预算责任。在力推超越联合工作的各种政策文本的华丽辞藻中，它有一些成功之处，其中有四种关键因素有助于它生存和成功：“目的的阐述;委员会和共同的拥有者;健康和一致的管理安排及组织学习。”[53]但是对于威胁他们可持续发展的组织压力，联合财政计划一直表现得较为脆弱和疲乏。
事实上，世界各国的许多健康和社会服务方面联合运作的创新和成功案例，尽管其预算是分离的，都稳固地建立在联合基础之上。整合是它们维持这个联合运作长期有效的真正有力工具，如果发生了那些脆弱性问题，那么有组织性的责任程序有时就能以有效的整体性运作的方式而进行。
最后，整合性协调存在一些主要障碍。这主要表现为功能性组织的预算结构。功能性组织建立在所要履行的功能基础之上，相互之间通常是分散的、隔离的。这些在政府组织体系中到处存在的功能性组织的预算结构，包括组织间并不一致的复杂性和要素等一系列障碍，还有重要的程序性障碍，也包括计划水平和循环之间及预算循环与程序之间的差异，以及财政资源的由下而上与流动之间的差异等其他障碍。
此外，与结构性、程序性及财政性障碍一样重要的是，还存在专业性和政治性障碍。专业性障碍主要体现为价值观与意识形态方面的差异、专业领域的自我利益及其对治理的侵蚀，可能影响职业安全，以及对公众和政府管理者的各自利益与责任的矛盾观点，等等;政治性障碍则包括与选举和任命机构的合法性差异及地位有关的问题[54]。因此，这表明财政安排也可能是对整合工作的一种重要障碍。在中国，也有相似情况，有研究表明，始于2003年由财政部门主导的我国支出绩效评价实践开启了建设现代财政制度的序幕，但它本质上仍为政府内部的目标性评价，存在着理论悖论和现实矛盾，体现为体制机制不顺畅、目标功能不明确、组织流程不规范、法规依据不充分、技术体系不科学、结果应用不到位，难以形成有效的纠错及监督机制[55]。于是，有必要在现实条件下构建由人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价这一联合财政的整体协同系统的新模式。
关键障碍不在于预算，设计得更好的整体性预算本身并不会为整体主义产生更多的刺激和条件。强大治理工具本身不会同时实现不同的目标，并使这些目标达到协调一致的水平。实施整体性预算的关键挑战是，在不同的政府层级与功能中，管理者与外部专家之间如何培育形成共享的文化与知识。通过预算规则和责任的系统不能自动获得这些要素，而是需要通过管理信息流动，加强培训，促进和优化体系，从而使实践者能丰富和发展与之相匹配的治理工具。 总而言之，从以上分析可以看出，整体性预算体制主要包含预算权力的整合、预算部门的整合和预算功能的整合等几方面的整合机制，所针对的问题和所要克服的困难就是部门、功能和权力结构之间的碎片化。这对于当前中国的预算体制改革颇有借鉴意义。
五、进一步深化中国预算体制改革
21世纪以来，全球公共预算体制理念创新和改革实践的最新演化趋势呈现出由“控制导向”转向“绩效导向”的新特点[56]。由于现有预算體制存在多重碎片化特征，而整体性治理针对的是传统公共行政和新公共管理所带来的政府组织碎片化问题。整体性治理理论的代表人物希克斯认为：“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题。”[57]于是，基于整体性治理基础上的整体性预算对进一步深化中国预算体制改革颇有借鉴意义。具体而言主要有三点：一是强调绩效尤其结果，二是签订绩效合同，三是预算过程与功能的整合。
首先，整体性预算强调绩效尤其是结果。而这恰恰是当前中国各级政府在预算缺编、资金配置、预算组织和预算管理活动中所欠缺的。如果改革要真正解决资源配置效率低下的问题，就很有必要逐步引入以结果为导向的预算体制，以提升预算治理效能。
其次，整体性预算主张签订绩效合同以改变支出机构的预算要求和支出动机。其实，公共预算管理和其他任何政府公共事务管理都要遵循相似的要求和逻辑，那就是遵守权责一致原则，既然各部门分享预算权力，得到公共预算资金，那就需要承担相应的预算责任，尤其要实现明确可测量的产出和结果。故此可借鉴其预算激励合同的办法改变支出机构的支出动机。
再次，整体性预算非常重视预算过程与功能的整合。而当前中国公共预算中存在比较明显的政策过程与预算过程的分离问题，预算体制碎片化现象普遍。可见，必须整合政策过程和预算过程，否则的话，财政总额控制就无法实现，资源配置效率就无法提高。将原本分散的治理结构、功能与过程进行整合与协调是整体性治理的基本要求，所以这方面可以很好地借鉴整体性预算的经验与做法。现实中，发达国家的整体性预算改革比如通过机构改革来整合政策与预算过程等做法，如澳大利亚，都有着重要借鉴意义[58]。最近一二十年，许多国家都在努力整合政策过程和预算过程。比如几内亚政府采取了一些改革措施来强化对政策制定的预算约束，根据财力来确定政府可以承受的政策。而且，还要求几个部委修改中期政策，并对实施这些政策的成本进行重新投标。还为这些部委准备了中期支出计划，将它们的政策和预算纳入一个多年期的支出框架内。同时，财政部从宏观经济政策的角度帮助政府内阁在部委之间进行资源分配[59]。为了约束支出膨胀和改进资源配置效率，澳大利亚政府在改革之初就建立了一个支出审查委员会，该委员会是由高级部长组成的一个小组，专门负责所有新的预算政策提议的审查。此外，还实行一个新的支出控制框架，其中，三年远期估计体系主要致力于描述继续所有的现行政策和项目的最低成本。远期估计对于支出总额的控制具有非常重要的贡献。
然而，也应该看到，目前中国预算体制仍然没有摆脱前预算时代的很多特征，因此，仍然缺乏实行整体性预算所必需的一些基础条件。
首先，中国目前仍然处在预算发展的初级阶段。加强预算控制是现阶段预算改革中最迫切需要解决的问题。建立“控制取向”的部门预算和国库管理体制是当前中国预算改革的主要目标，不应急于采用整体性预算。
其次，实行整体性预算需要一些必要条件。实行整体性预算需要有一套成熟且有广泛共识的绩效测量体系为基础支撑，而这将是一个漫长的过程。中国目前实行整体性预算存在以下真正困难：一是目前实行整体性预算所必需的预算信息和预算分析能力不足;二是目前中国的预算环境缺乏支持绩效的氛围与机制;三是整体性预算要求必须使预算真正透明并且有助于信息沟通，但中国预算民主的进程仍然面临许多非常难以跨越的障碍;四是在现阶段，财政纪律弱化的局面仍然没有得到根本的改变;五是整体性预算需要层层落实预算责任，否则就无人对结果负责。所以西方国家在实行整体性预算的同时也对公务员制度进行了改革，将公务员制度下的长期雇佣合同转变成短期雇佣使用。但目前在中国推行这样的改革是非常不现实的。因此，目前中国推行整体性预算的主要条件仍然有所不足。
那么，我们怎样为采用整体性治理提供条件呢？这是未来研究的重点和改革实践中必须回答的问题。在中国的预算改革过程中，西方20世纪出现的各种预算改革模式都对中国各级政府的预算改革产生了影响，因此，整体性预算是中国预算改革的远期目标而不是近期目标。在当前，最核心的首要目标是细化全口径预算体系下的公开内容，因为对政府全口径预算进行有效的审查监督是规范行政权力运行、确保预算决策公开透明的重要基石，也是党的十八大、十九大和新预算法关注的重点所在。这具有整体性预算的部分特征，然而对此无论是理论研究还是实践操作都还有不少的问题有待厘清[60]。
整合和协调中国预算中的政策过程和预算过程的改革建议如下：首先，改革预算政策制定体制，使之具有确定性和战略性。其次，在改革政策制定体制后，应该要求每级政府制定一个有约束力的中长期支出构架，并有能够适合实际状况变化而变化的调整机制，使得中长期支出框架每年都自动地向前滚动。第三，建立财政总额控制体制，并以总额控制目标对政策制定和预算编制进行有效约束。第四，成立独立的专门编制和审查预算的预算机构，赋予该新预算机构以足够的权力与独立性，使得它在预算编制的过程中能够有效地抑制部门和政治家的支出要求并能有效地运用预算工具来分析政策的合理性和政策成本。正如希克所指出：“预算机构是实行财政总额控制和负责资源配置效率的机构，必须赋予其相对大的权力，否则资源的配置效率无从谈起。”[61]在人员配备上，这个新的预算机构除了专业人员，还要雇佣各领域政策分析专家[62]。
碎片化的服务结构无法有效处理“棘手”的社会问题，以提高接受医疗、社会救助、教育援助、扶贫和其他服务的边缘化个人、群体和家庭的结果效用。协调工作和共享资源可提高公共服务供给率，但是基于多个主体或机构间的伙伴关系安排的合作和投入会产生管理风险。尽管如此，在服务需求不断增长的背景下，面对要求大幅削减预算的压力，就意味着他们迫切需要多方合作和服务提供创新[63]。 2016年底的中央经济工作会议对我国公共预算体制改革定了调：落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案。近年来，政府预算管理制度大框架确立，多项改革加快推进。2018年，最新一轮的党和国家机构改革方案公布，此轮国务院机构改革被视为20年来力度最大的中央政府机构改革，超过20个国务院所属机构受影响。根据该方案，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。此举优化了公共预算与审计的重合职能，成为公共预算体制改革的最新发展方向。在国家治理现代化过程中，预算体制始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，可谓牵一发动全身。
总之，整体性预算是中国预算改革的一个远期目标。在实行了若干年的传统预算模式之后，一旦各种基础条件具备，就可以考虑逐步引入整体性预算。
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Abstract： The budget reform is a hot issue in the field of public management around the world， and in contemporary China. China has launched a budget reform with significant implications for more than 30 years. Especially since 2014， China wanted to establish a modern public budgeting. Now， the significant of budget reform achievements have been made： China has created a basic frame of modern public budgeting. However， there are many challenges ahead， especially the fragmentation of performance budgeting.This study focuses on the holistic budget which is based the theory of holistic governance. By analyzing the field of budget， the paper wants to explore the important role of holistic budget to China. In the future， China must deep its efforts in budget reforms so as to create a holistic public budgeting. The study for improving the social issues of relevance and for the understanding of public budget and management is also a general reference to the meaning.
Keywords： Budget; Holistic Budget; Fragment; Budget Reform; Holistic Governance
关键词： 政府预算;整体性预算;碎片化;预算改革;整体性治理
一、前 言
政治活动最终都是围绕着预算资金的分配而进行的，财政资源的有限性使得预算成为一种资源配置的机制，预算是政治过程的中心[1]。可见，公共预算的改革对于政府改革来说意义重大。中国已经进行了几十年的公共预算改革，但是仍然处于传统预算阶段，与实际经济发展水平不相适应，还存在一系列障碍与问题，尤其严重的是碎片化问题。西方国家最近兴起了一种新的政府治理理论，即整体性治理，目的就是克服这些碎片化问题，并成为一种21世纪有关政府治理的大理论[2]，我国当前正大力推行的大部制改革也有此理念，因此非常值得借鉴。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。其中，治理体系是关于国家权力结构的配置，治理能力则体现在国家权力的运行过程[3]。从上述两方面可以看出，公共预算是国家治理体系中各项制度良性运作的基石和保障，是一项制度性基础设施。前美国联邦参议院议长金里奇认为，只有预算改革了，政府才能真正改革，并提出政府改革的实质性问题即为预算问题的观点[4]。
西方国家一直在对19世纪建立起来的传统预算模式进行改革，从20世纪30年代开始，先后涌现出了30年代开始的绩效预算、60年代的计划-项目预算、70年代的零基预算、80年代的新绩效预算、2003年的计划评审工具（PART）。虽然新绩效预算之前的预算改革都在不同程度上影响了政府预算过程，但是，它们都没有取得成功[5]。新绩效预算则有效整合了此前各种预算模式的优点，侧重结果，故也叫结果预算、结果导向型的绩效预算、基于结果的预算、企业家预算等。新绩效预算的主要特征是：目标和总额上的集中控制，手段分权，对结果负责，以及预算透明与沟通改进。它不同于以前的预算改革在于：首先，不同于20世纪30-50年代的传统的绩效预算，它强调预算支出的最终结果（outcome），而后者强调产出（output）。其次，不同于以前的预算改革都主张在预算过程中用理性去政治因素，新绩效预算则重视政治家在预算过程中发挥主导作用。最后，不同于以前的预算改革主要关心预算编制而忽略预算执行环节，新绩效预算则主张在预算执行中给支出部门和管理者下放自由度与灵活性。这也是以前的预算改革所缺乏的[6]。
二、文献述评
从目前的研究情况来看，1994年预算法出台后，国内关于政府预算的文献日渐增多，尤其有关政府预算管理的流程与形式方面，比如高培勇、丛树海、苏明等学者的研究成果。具体而言，现有文献主要围绕预算模式、预算编制方法及预算改革效果这三个方面来展开。
一是预算模式。现有研究在公共预算的主体界定和类型等方面进行了较深入的探讨。其中，法国的“政策导向型”预算模式[7]和德国的综合协同型预算模式[8]较为新颖。有的从政府预算决策机制视角进行研究，如《政府预算机制研究》[9]《公共预算政策制定研究》[10];有的从政府预算行为效率视角进行研究，如《政府预算行为效率》[11];有的从中国政府预算管理重心转变过程视角进行研究，如《预算管理创新与财政支出改革》[12];有的对部门预算制度进行全面系统介绍，如《部门预算制度研究》[13]。此外，有的学者主张从治理理论角度来完善预算绩效管理这种借鉴于欧美的预算模式[14]。
二是预算编制方法。现代预算制度的核心要求之一是预算编制的科学性，就本文重点关注的公共预算编制方法研究而言，目前虽然国内外相关文献并不多见，但是仍然有一些代表性成果。比如有实证研究发现，地方政府竞争和财政压力对地方预算编制的科学性具有一定的负向影响[15]。有的研究了预算编制模式;[16]有的从部门预算编制视角进行研究，如《部门预算编制问题研究》[17];有的从政府预算编制视角进行研究，如《中国政府预算编制改革研究》[18];也有学者探讨了我国政府预算编制存在的若干问题[19]，或者中央部门“三公”预算编制的影响因素[20]，还有学者比较了中美两国在预算编制机制设计上的差异[21]。
三是预算改革效果。在国内，公共预算制度研究主要集中在制度的设计、改革的过程以及对预算改革的效果评估等方面。有的从政府预算改革的内容视角进行研究，如《中国政府预算改革若干重大问题研究》[22];有的专门对预算改革中的某一问题进行了研究，比如，《部门预算改革研究》借鉴英国的经验，对中国的部门预算改革进行研究[23];有的从中国政府预算改革的理论与实践视角进行研究，如地方政府预算收支[24]。还有学者从预算管理流程角度研究我国政府预算管理改革[25]，有的则提出了将规划项目预算制度作为中国预算管理改革的一种新途径[26]。
总体上看，既有文献对预算模式、预算编制方法及预算改革效果等方面进行了较丰富的探讨，但目前尚未发现基于整体性治理理论的公共预算体制改革相关研究。针对以上研究的不足与缺陷，本文以整体性治理为理论基础，对整体性预算模式进行了探讨和理论阐释，从理论和经验两个层面为进一步深化中国预算体制改革提出相应的论证依据。
近年来，基层参与式预算成了公共预算改革实践中的一个亮点，已经有不少相关研究，例如温岭模式[27]。但总体上，我国目前的参与式预算的主体还比较单一，参与的层级还较低。相比较而言，日本等国家的参与式預算的主体较为多样，参与层级较高。研究表明，在日本的地方公共预算过程中，三个主要的利益相关主体——议员、行政人员和公民——都有不同程度的参与。虽然直接的公民参与是有限和具有挑战性的，但学者们发现，作为游说者的当地协会、社团和议员们，较公开地影响公共预算，但总体上仍然是由市长领导的预算办公室发挥主导作用，公民则广泛参与其中[28]。当然，即使在西方国家，参与式预算也面临一些问题。虽然参与式的授权机制，比如民众的倡议、公民投票和公私共治理事会，都有提高公共治理的有效性和回应性的明显潜力，但是，研究也发现，为了获得这些益处，追求平等，实施问责制，引入这些机制需要更多主体走到一起，包括强有力、有代表性的立法机关，有调整权力及增加利益集团的代表性的改革等[29]。 此外还有不少研究集中在分析中国目前预算面临的困境，各界通常将零基预算视为部门预算改革中的一种最佳预算编制模式，但研究表明并非如此。黄佩华等发现零基预算的影响范围很小[30]，马骏等发现零基预算的实施并不理想[31]，楼继伟等发现在许多省份控制数、零基预算主要适用于专项经费等[32]。而且，零基预算主要变成了财政部门强化控制支出部门的工具。狄金华比较了地方政府的内生目标与外生目标所诱致的逆向软预算约束行为在发生机制、行为逻辑及基本后果等层面的差异[33]。这清晰表明中国政府所进行的零基预算的不足。
但是，目前中国的部门预算改革既没有触动碎片化的体制，没有触动各个分管领导的政策制定权，也没有触动各个分管领导的预算产权[34]。中国地方的政策制定体制有一个非常严重的问题，即政策过程与预算过程是分离的。政策过程与预算过程分离会导致这样一些问题：（1）政策制定和计划安排完全不受政府短期和中期支付能力的限制，从而容易导致支出失控，总额控制无法实现。（2）政策制定与可供分配的财力之间出现不匹配，最后导致资源分配过程充满了不确定性。（3）无法完全认识政策制定和计划安排的预算意义及其对公众的影响[35]。
鉴于以上原因，本文将紧密结合新中国成立以来我国公共预算体制改革的制度变迁进程，集中于以下两方面研究：揭示中国公共预算体制改革的基本状况;运用整体性治理理论探究21世纪公共预算体制的改革模式和趋势，并为此提供扎实的理论和政策支撑。
三、中国预算改革回顾及当前症结
1.中国预算改革回顾
新中国成立以来的预算改革主要经历了以下四个时期：计划经济时期、过渡时期、1999年预算改革和2014年深化预算管理制度改革。在1949年到1978年之间的计划经济时期，其预算属于计划的内涵。在1978年到1999年之间，其预算改革是一个过渡时期，预算分配权呈现出一种“碎片化”格局。1982年《中华人民共和国宪法》首次规定全国人大有权审查、批准国家预算和预算执行情况的报告，1994年《中华人民共和国预算法》更是进一步明确了人大的预算分配和监督职能，但是，主要还是体现出凯登所说的“前预算时代”的一些特征。因此，现代公共预算体制改革呼声高涨。从1993年开始，在海南、湖北、安徽等地方开始试验借鉴美国的零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》。但是由于预算体系碎片化，预算信息是非常分散的。接着河南、广东等地方从1999年开始了以支出管理为重点的新一轮预算改革，主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购和人大监督四大方面。2007年虽然推出了细化预算编制改革，但直到2014年8月《预算法》才修改完成。
2014年8月《预算法》修改完成后，有关公共预算管理的制度设计已经有所改进，2014年国务院据此还颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，标志着新一轮预算体制改革的深化。其首要原则是要“遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度”。此外还规定要“着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度……注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性”。
2015年6月24日国务院法制办公布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，并向社会公开征集意见。随即便有长期从事《预算法》研究的邓淑莲、蒋洪、李炜光等十几位教授召开专题研讨会并指出了相应的问题。
到了2018年9月，中共中央、国务院公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，更是明确要求用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
改革开放以来，中国公共预算改革经历了从“国家预算”到“预算国家”的探索[36]。正如艾伦·希克所指出，这种预算执行模式实际上放弃了传统预算时期发展起来的“外部控制”体制，即由财政部门从外部对各个部门的支出决策与行为进行事前审计，而采取了一种“管理责任”的模式，将控制的重点从投入转到产出或结果，从控制支出结构的管理者购买什么转到他们实现了什么。同时，赋予支出机构的管理者广泛的决策自由来加强他们的管理责任[37]。
2.当前中国预算体制的主要症结
当前，中国的公共预算改革存在的障碍与问题最为严重的是碎片化问题。所谓碎片化（fragmentation）是指组织间关系呈现破碎与分裂的状态，换言之，它是指“不同功能及专业的机关间缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”[38]。碎片化不只是两块、多块或均等的集团化裂解，而是不规则、大数量及畸形化方向发展。其成因包括组织数量与类型的多样化，以及无心与有意的碎片化。
具体考察中国预算体制的现实层面，可以发现，尽管中国的预算体制在不断完善，改革取得了较大成果，但仍然存在预算体制的碎片化问题，其特征主要表现为：
（1）碎片化的体制（fragmented authoritarianism）。拉普顿等的研究表明， 1978年以来的经济改革逐渐使得中国之前预算领域高度集中的政策制定体制让位于一种碎片化的体制[39]。文章指出：首先，在党政关系上，政府已成为一个相对政党机构而言比较独立的政策制定者。其次，各级人大的组织能力及其运作自主性也有所加强。同时，政府内部，权力结构也开始碎片化。改革开放以来，由于在人事管理领域开始下放权力，各个部门或者系统都发展出自己的部门或者系统利益。而且，各个部门或者系统之间当出现“事权分散”或者“职责交错”的问题时，在政策制定的过程中会出现許多政策协调和讨价还价。除此之外，权力结构的碎片化还发生在省级政治的高层。根据省级领导集体职能分工的逻辑，每个省委常委和副省长都分管某几个政策领域，当常委是政府的副省长时，党内事务和政府的政策领域还要同时兼任。每一个分管领导都管辖着一些具体部门，并通常成为这些部门在政策制定过程中的利益代言人。因此，与这种分割的政策地盘相伴随的必然是支出权的分散，即各个领导都要求在资金分配中有发言权[40]。比如围绕年度和中长期财政预算的制定和审核工作，各个部门自然都希望本部门的预算方案得以顺利通过。事实上在预算改革过渡时期，原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，预算分配权呈现出一种“碎片化”的格局[41]。 （2）碎片化的正式预算制度（fragmented formal budget system）。由于预算交易组织管理的治理结构、规划与程序都存在滞后问题，导致正式的预算制度也呈现碎片化的特征。首先在预算机构方面，现有预算体制没有建立起一种集中的“核心预算机构”来统一预算职责功能和资金分配。其次在预算编制机构上，存在多个部门负责公共预算，预算权力分散[42]。财政部门缺少足够的资金分配权，只是名义上的“核心预算机构”。在省级层面，除了财政部门，许多部门都拥有一定的财政资金分配权，如基本建设支出、国有企业技术改造资金、科技资金等分属建交委、经贸委和科委等部门。在多个机构拥有资金分配权的情况下，没有任何一个机构能够在总体上进行财政控制。此外，国家发展改革委员会、教育部、农业部等许多部委也拥有一定的预算编制权，分散了财政部的预算编制权。而且各个政府部门可以自己筹集资金，于是形成大量预算外财政。由于“核心预算机构”的职能被碎片化，所以预算改革滞后不可避免[43]。由于各种原因，《预算法实施条例》修订工作至今尚未完成。因为预算改革的完成涉及众多问题，牵涉到的不仅是经济问题，这还需要与全面深化改革来同步完成才能有效。
（3）碎片化的非正式预算制度（fragmented informal budget system）。中国碎片化的体制和正式预算制度环境，需要非正式预算制度来降低交易费用和合同风险。非正式預算制度可以用来预防和处理主管领导和部门对整个预算资金采取掠夺性策略。此外，由于达成的预算交易缺乏承诺信用机制，因此在预算年度中，相关主管领导和部门随时可以介入预算过程。在中国就出现了三种横向的非正式制度来解决预算交易中的交易费用问题：预算产权、部分等级制和完全等级制[44]。不过这种碎片化的非正式预算制度又在实践中使得支出权力更加碎片化，并将其制度化或产权化了。资金被分割并被产权化，预算产权将支出权力碎片化，使得政府和财政部门很难将所有的资金集中起来统筹安排。所以有必要对其进行改革，在政策制定和资源配置权力集中后，需要形成外部制约机制，保证预算过程透明，从而为改进预算资源配置效率创造条件。
总之，改革以来，中国省级政治体系中权力结构的碎片化导致了政策制定权力的碎片化。同时，由于预算改革的滞后，预算制度的碎片化，包含了正式的预算制度与非正式预算制度都呈现一定程度的碎片化特征，而且为各种非正式预算活动渗透进正式的预算过程创造了各种机会。
四、整体性治理及其适用性条件
整体性预算体制是指运用整体性治理理念实施的政府预算模式，它通过政府整体性的运作，实现预算权力整合、预算部门整合和预算功能整合等。所谓整体性治理，是指面对政府功能过于分化所产生的协调不力、沟通不畅、浪费资源、无法满足人民及社会的需求等重要问题，强调在不可避免的专业分工条件下，要充分运用预算手段、管理技术及信息科技，将不同层级、不同功能的政府机构以及公私部门整合起来，向社会和民众提供无缝隙的服务[45]。希克斯等学者认为，将预算的各维度有机整合起来将会是走向整体主义的快速通道，许多国家中央和地方政府已经对整体性预算产生了很大的信任[46]。在20世纪80-90年代西方国家的 “重塑政府”时期，一种全新的预算改革方式走上了中心舞台。在1983年的英国《财政管理法》中，财政部和支出部门之间确立了一种新的关系，它给予财政部对已定目标以更大的控制权力，同时给支出部门下放更大的权力，通过正式书面协议，满足部门常规支出和运行成本的权力稳步扩大的目标。这首先体现在《下一步行动方案》的机构设置中，然后更多体现在新工党对《公共服务协议》的设定上。在新西兰，这种模式发展得更快，在中央和地方、部门之间都有强制性的私人法合同。但是，从“重塑政府”时代走向整体性治理时代，预算责任的设计有较大变化，主要是后者预算改革的强烈愿望源自对特定时期内支出目标的关注，这些预算目标，包括服务或人员的投入和配置，项目的活动或工作量，服务的产出，最后所解决的特定社会问题，以及民众福利的提高和环境的改善等结果。英国1983年的《财政管理法》和美国里根政府的一系列改革，其目的是控制短期项目支出，重新评估财政部门及限制长期的预期性预算。专业部门也采用“重塑政府”[47]时期的改革思路，接受其碎片化的效果，财政管理的原则是提升以收入为基础的预算和使用外部（第三方）绩效评估的预算内容，与20世纪70年代的想法相反，当时认为两者完全整合。确实，它在80年代的联合预算实践中有小幅改进，但即使这样，其本质上只是协调而不是整体性的，这就是说，它们强调线性项目和投入，而非产出，更不是结果。比如说，在英国，一个与《财政管理法》大致同步的回应是联合财政与规划局，要求卫生机构和地方政府设立联合决策机构以评估资本和税收预算，后者有跨功能分化的用途。90年代初，美国的一些州和地方政府、澳大利亚及新西兰，都进行了重大创新，它们开始走向整体性治理预算，即“基于绩效的”或“战略性的”预算形式。这包括不是按投入或活动定义的“线性项目”分配资金，而是根据所生产的产出数量或以既定价格的可用资源所能实现的结果水平[48]。绩效预算中的一个关键决策为预算是否强调产出或结果。
希克斯（Perri 6）深入探讨了整体性预算的产生与内涵[49]。他指出，建立在简化规划基础之上的预算事实上更接近于以产出而不是以结果为基础的预算，它也是个合理的实用的解决方法。确实，有许多人甚至认为它是一种超越以收入为基础的线性预算的好方案，事实上，它使得政客和管理者们更易理解某些有关绩效的事情，但是重要的是，政客们避免受到观察到的表面现象的误导，该预算体系建立在一年接一年的基础之上，进而让其相信这些在努力与结果之间有更为强劲因果关系[50]。这一支出模式及其可追溯的预算指标和一个完全的成本效益评估不是同一样东西，它也可构成整体性治理所要求的基础。但这种以绩效为基础的预算体现了走向整体性治理的一种先进方向。 1.整体性预算类型
对于管理者来说，基于结果的预算是信息密集的、耗时的，而以支出为基础的“线性项目”预算花费时间较少，但有缺点。对于整体性治理，如果可以接受这些，那么可用这些资源来支持整体性运作。我们根据不同的责任，可以区分不同的预算类型（见表1）。
表1中的“资金提供者”可以是联邦政府，也可以是单一制国家的中央政府或欧盟的首脑决策机构。这些不同的责任反映出不同的交易费用成本。具体而言，集权化可将项目设计成本转向中央，但也能增加地方层面上报告和遵守的成本。更大的自由裁量权能增加地方的自主权和整体性运作项目，也可增加创新项目，但在目标达成和责任履行上表现欠佳。在一定环境下，竞争性投标系统能够促进资源的目标实现和创新运用，但也许能增加相同产量的总体行政成本。因为它有投标准备的时间成本，特别是对于那些并不突出的潜在接受者而言。
实践和制定政策过程中，竞争性投标系统也可能导致地方化走向“碎片化”，它试图汇集大量明显不同类型的项目，每个项目试图整合不同活动或追求不同的结果，但在同一地域内或在相同的管理领域，所有这些不同主体都在竞争，力求得到政客们与管理者们的支持和关注。比如有人建议采用单一再生预算（SRB），现在它被视为一种由中央政府所控制的项目。英国的一位受访者评价道：“我们有所谓的预算，但各个合作伙伴间形成了高高的环形篱笆，我们必须独立计算每个部门的绩效预算并确保有效。在这種情况下，独立的预算是共享的，然而事实上，它们在重新分化，旧的部门保护主义在重生。”[51]
预算责任的压力也能使部门间关系高度紧张。一些政府管理者视共同预算的责任为像投标那样的博弈。它缺乏真实的有影响、有责任的机制，或在一些预算结构中存在风险，因为相比较一般的产出和结果，它具有双重（或更多）相关活动的资金来源，不同主体对在测量产出和结果时的理解差异和利益诉求不同也会带来相应的风险。
2.整体性预算的适用条件
首先，整体性预算所需的环境与治理工具。从以上的讨论可以看出，虽然它能在某些方面提供有效的责任，本身能充分保证整体性治理，但以结果为基础的预算——甚或用活动来定义的预算——会带来一些人们熟知的危险：出现过度理性主义和因趋向于过度依赖整体性运作而产生系统计划失败的问题等。因为预算的规划和责任是很强的治理工具。这不是说这些强大治理工具没用，而是说依靠排斥性力量的治理模式是脆弱的，往往过度集权和过度理性主义，故易于失败。
从个体主义者观点来看，依靠强大治理工具的政策目标主要是那些实施治理工具的机构之目标。个体主义者认为，这意味着国家的核心——不管整体主义喜欢与否——不可能获得充分的信息去掌握它将怎样去发展这些强大治理工具。但是，发展大量强大治理工具，仅仅使之失去了赋权能力，包括个体公共管理者从使用其管理的能力到为获得他们想要的最好的治理而进行协调碎片化资源的能力。整体性和共享的预算，其有用性是特定的、有限的和精确的，我们可将它们视为此工具箱的一个组成部分：总体上来说，它们对于成功的整合既不是必要的，也不是充分的[52]。
其次，整合的财政工具。如果强大的整体性预算工具是关键要素，那么我们将可预见到既有的功能性组织的预算结构是整体性运作的主要障碍。一个英国长期的联合财政计划这一案例比大多数推动整合创新的实践活动都有着更长的历史。长期的联合财政计划通过联合地方政府委员会和国家健康服务局来改造联合政府的预算责任。在力推超越联合工作的各种政策文本的华丽辞藻中，它有一些成功之处，其中有四种关键因素有助于它生存和成功：“目的的阐述;委员会和共同的拥有者;健康和一致的管理安排及组织学习。”[53]但是对于威胁他们可持续发展的组织压力，联合财政计划一直表现得较为脆弱和疲乏。
事实上，世界各国的许多健康和社会服务方面联合运作的创新和成功案例，尽管其预算是分离的，都稳固地建立在联合基础之上。整合是它们维持这个联合运作长期有效的真正有力工具，如果发生了那些脆弱性问题，那么有组织性的责任程序有时就能以有效的整体性运作的方式而进行。
最后，整合性协调存在一些主要障碍。这主要表现为功能性组织的预算结构。功能性组织建立在所要履行的功能基础之上，相互之间通常是分散的、隔离的。这些在政府组织体系中到处存在的功能性组织的预算结构，包括组织间并不一致的复杂性和要素等一系列障碍，还有重要的程序性障碍，也包括计划水平和循环之间及预算循环与程序之间的差异，以及财政资源的由下而上与流动之间的差异等其他障碍。
此外，与结构性、程序性及财政性障碍一样重要的是，还存在专业性和政治性障碍。专业性障碍主要体现为价值观与意识形态方面的差异、专业领域的自我利益及其对治理的侵蚀，可能影响职业安全，以及对公众和政府管理者的各自利益与责任的矛盾观点，等等;政治性障碍则包括与选举和任命机构的合法性差异及地位有关的问题[54]。因此，这表明财政安排也可能是对整合工作的一种重要障碍。在中国，也有相似情况，有研究表明，始于2003年由财政部门主导的我国支出绩效评价实践开启了建设现代财政制度的序幕，但它本质上仍为政府内部的目标性评价，存在着理论悖论和现实矛盾，体现为体制机制不顺畅、目标功能不明确、组织流程不规范、法规依据不充分、技术体系不科学、结果应用不到位，难以形成有效的纠错及监督机制[55]。于是，有必要在现实条件下构建由人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价这一联合财政的整体协同系统的新模式。
关键障碍不在于预算，设计得更好的整体性预算本身并不会为整体主义产生更多的刺激和条件。强大治理工具本身不会同时实现不同的目标，并使这些目标达到协调一致的水平。实施整体性预算的关键挑战是，在不同的政府层级与功能中，管理者与外部专家之间如何培育形成共享的文化与知识。通过预算规则和责任的系统不能自动获得这些要素，而是需要通过管理信息流动，加强培训，促进和优化体系，从而使实践者能丰富和发展与之相匹配的治理工具。 总而言之，从以上分析可以看出，整体性预算体制主要包含预算权力的整合、预算部门的整合和预算功能的整合等几方面的整合机制，所针对的问题和所要克服的困难就是部门、功能和权力结构之间的碎片化。这对于当前中国的预算体制改革颇有借鉴意义。
五、进一步深化中国预算体制改革
21世纪以来，全球公共预算体制理念创新和改革实践的最新演化趋势呈现出由“控制导向”转向“绩效导向”的新特点[56]。由于现有预算體制存在多重碎片化特征，而整体性治理针对的是传统公共行政和新公共管理所带来的政府组织碎片化问题。整体性治理理论的代表人物希克斯认为：“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题。”[57]于是，基于整体性治理基础上的整体性预算对进一步深化中国预算体制改革颇有借鉴意义。具体而言主要有三点：一是强调绩效尤其结果，二是签订绩效合同，三是预算过程与功能的整合。
首先，整体性预算强调绩效尤其是结果。而这恰恰是当前中国各级政府在预算缺编、资金配置、预算组织和预算管理活动中所欠缺的。如果改革要真正解决资源配置效率低下的问题，就很有必要逐步引入以结果为导向的预算体制，以提升预算治理效能。
其次，整体性预算主张签订绩效合同以改变支出机构的预算要求和支出动机。其实，公共预算管理和其他任何政府公共事务管理都要遵循相似的要求和逻辑，那就是遵守权责一致原则，既然各部门分享预算权力，得到公共预算资金，那就需要承担相应的预算责任，尤其要实现明确可测量的产出和结果。故此可借鉴其预算激励合同的办法改变支出机构的支出动机。
再次，整体性预算非常重视预算过程与功能的整合。而当前中国公共预算中存在比较明显的政策过程与预算过程的分离问题，预算体制碎片化现象普遍。可见，必须整合政策过程和预算过程，否则的话，财政总额控制就无法实现，资源配置效率就无法提高。将原本分散的治理结构、功能与过程进行整合与协调是整体性治理的基本要求，所以这方面可以很好地借鉴整体性预算的经验与做法。现实中，发达国家的整体性预算改革比如通过机构改革来整合政策与预算过程等做法，如澳大利亚，都有着重要借鉴意义[58]。最近一二十年，许多国家都在努力整合政策过程和预算过程。比如几内亚政府采取了一些改革措施来强化对政策制定的预算约束，根据财力来确定政府可以承受的政策。而且，还要求几个部委修改中期政策，并对实施这些政策的成本进行重新投标。还为这些部委准备了中期支出计划，将它们的政策和预算纳入一个多年期的支出框架内。同时，财政部从宏观经济政策的角度帮助政府内阁在部委之间进行资源分配[59]。为了约束支出膨胀和改进资源配置效率，澳大利亚政府在改革之初就建立了一个支出审查委员会，该委员会是由高级部长组成的一个小组，专门负责所有新的预算政策提议的审查。此外，还实行一个新的支出控制框架，其中，三年远期估计体系主要致力于描述继续所有的现行政策和项目的最低成本。远期估计对于支出总额的控制具有非常重要的贡献。
然而，也应该看到，目前中国预算体制仍然没有摆脱前预算时代的很多特征，因此，仍然缺乏实行整体性预算所必需的一些基础条件。
首先，中国目前仍然处在预算发展的初级阶段。加强预算控制是现阶段预算改革中最迫切需要解决的问题。建立“控制取向”的部门预算和国库管理体制是当前中国预算改革的主要目标，不应急于采用整体性预算。
其次，实行整体性预算需要一些必要条件。实行整体性预算需要有一套成熟且有广泛共识的绩效测量体系为基础支撑，而这将是一个漫长的过程。中国目前实行整体性预算存在以下真正困难：一是目前实行整体性预算所必需的预算信息和预算分析能力不足;二是目前中国的预算环境缺乏支持绩效的氛围与机制;三是整体性预算要求必须使预算真正透明并且有助于信息沟通，但中国预算民主的进程仍然面临许多非常难以跨越的障碍;四是在现阶段，财政纪律弱化的局面仍然没有得到根本的改变;五是整体性预算需要层层落实预算责任，否则就无人对结果负责。所以西方国家在实行整体性预算的同时也对公务员制度进行了改革，将公务员制度下的长期雇佣合同转变成短期雇佣使用。但目前在中国推行这样的改革是非常不现实的。因此，目前中国推行整体性预算的主要条件仍然有所不足。
那么，我们怎样为采用整体性治理提供条件呢？这是未来研究的重点和改革实践中必须回答的问题。在中国的预算改革过程中，西方20世纪出现的各种预算改革模式都对中国各级政府的预算改革产生了影响，因此，整体性预算是中国预算改革的远期目标而不是近期目标。在当前，最核心的首要目标是细化全口径预算体系下的公开内容，因为对政府全口径预算进行有效的审查监督是规范行政权力运行、确保预算决策公开透明的重要基石，也是党的十八大、十九大和新预算法关注的重点所在。这具有整体性预算的部分特征，然而对此无论是理论研究还是实践操作都还有不少的问题有待厘清[60]。
整合和协调中国预算中的政策过程和预算过程的改革建议如下：首先，改革预算政策制定体制，使之具有确定性和战略性。其次，在改革政策制定体制后，应该要求每级政府制定一个有约束力的中长期支出构架，并有能够适合实际状况变化而变化的调整机制，使得中长期支出框架每年都自动地向前滚动。第三，建立财政总额控制体制，并以总额控制目标对政策制定和预算编制进行有效约束。第四，成立独立的专门编制和审查预算的预算机构，赋予该新预算机构以足够的权力与独立性，使得它在预算编制的过程中能够有效地抑制部门和政治家的支出要求并能有效地运用预算工具来分析政策的合理性和政策成本。正如希克所指出：“预算机构是实行财政总额控制和负责资源配置效率的机构，必须赋予其相对大的权力，否则资源的配置效率无从谈起。”[61]在人员配备上，这个新的预算机构除了专业人员，还要雇佣各领域政策分析专家[62]。
碎片化的服务结构无法有效处理“棘手”的社会问题，以提高接受医疗、社会救助、教育援助、扶贫和其他服务的边缘化个人、群体和家庭的结果效用。协调工作和共享资源可提高公共服务供给率，但是基于多个主体或机构间的伙伴关系安排的合作和投入会产生管理风险。尽管如此，在服务需求不断增长的背景下，面对要求大幅削减预算的压力，就意味着他们迫切需要多方合作和服务提供创新[63]。 2016年底的中央经济工作会议对我国公共预算体制改革定了调：落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案。近年来，政府预算管理制度大框架确立，多项改革加快推进。2018年，最新一轮的党和国家机构改革方案公布，此轮国务院机构改革被视为20年来力度最大的中央政府机构改革，超过20个国务院所属机构受影响。根据该方案，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。此举优化了公共预算与审计的重合职能，成为公共预算体制改革的最新发展方向。在国家治理现代化过程中，预算体制始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，可谓牵一发动全身。
总之，整体性预算是中国预算改革的一个远期目标。在实行了若干年的传统预算模式之后，一旦各种基础条件具备，就可以考虑逐步引入整体性预算。
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Abstract： The budget reform is a hot issue in the field of public management around the world， and in contemporary China. China has launched a budget reform with significant implications for more than 30 years. Especially since 2014， China wanted to establish a modern public budgeting. Now， the significant of budget reform achievements have been made： China has created a basic frame of modern public budgeting. However， there are many challenges ahead， especially the fragmentation of performance budgeting.This study focuses on the holistic budget which is based the theory of holistic governance. By analyzing the field of budget， the paper wants to explore the important role of holistic budget to China. In the future， China must deep its efforts in budget reforms so as to create a holistic public budgeting. The study for improving the social issues of relevance and for the understanding of public budget and management is also a general reference to the meaning.
Keywords： Budget; Holistic Budget; Fragment; Budget Reform; Holistic Governance