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摘 要 预算经过法定程序审批之后即进入执行阶段,是将国家预算收支计划由可能性变成现实的必经阶段,是预算行为的中心环节。本文试图通过分析预算执行行为目前存在的问题,提出完善预算执行行为的建议,使预算执行行为纳入法律规制,实现预算法对政府行为的规制和约束作用。
关键词 预算行为 执行行为 预算法修改
一、预算执行行为的性质
预算法的主体结构是二元非对称性结构,同时这也会影响到预算法主体的行为结构,从而使得预算执行行为结构呈现出层级性。从总体上说,预算法主体的行为,可以分为两大类,即基础性行为和高层次行为。 预算的收支行为是基础性的行为,然而在其中体现的调控,则是高层次行为。对于预算执行行为而言,既要看到收支行为和调控行为的同一性,又要看到其层级性。这也是预算执行行为不能完全等同于行政行为的一个重要区别。
如果权力配置不明确,或执行不当,则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。同时预算执行行为还应注重情势变更原则,在遇到重大的情势变更,比如地震时,预算支出就得作出相应调整,但是调整并不能任意调整,预算本身就是非规范性法律文件,预算一经人大通过即具有法律效力,应当保证其稳定性,权力主体作为委托代理机构必须严格执行,非经法定程序不得更改,只有原来平衡的预算出现了支大于收的不平衡或者突发性大事件时,才能进行调整,预算调整性质上相当于重编预算,应当严格按照法律进行,不得随意调整。
二、预算执行行为的中存在的问题
(一)缺乏公民参与权。法律规范中最基本、最核心的要素即权利与义务。权利让渡形成权力,权利与权力两者之间的关系可以分为两个极端:“互侵”与“互动”。法权结构表现为由“互侵”到“互动”的变迁。 现代经济法更加体现为权利与权力的协调互动,社会的和谐发展,然而目前的预算法律法规中,并未看到有关公民权利的规定,公共权力排除了公民权利。
(二)预算执行调整不规范。预算是政府对未来的一段时期内对相关工作的预先安排,在实际的执行中,一旦客观形势发生重大变化,就会导致预算难以继续执行。我国《宪法》和《预算法》的原则性的规定导致了在执行过程中的以下问题:一是如果没有出现收支不平衡的情况,超收入增加财力安排的支出就可以不通过人大审批;二是如果预算收入减少而相应减少预算支出不需要通过人大审批;三是如果在不超出预算支出总额的情况下,预算支出科目可以任意调剂,还可以对地方或部门补助任意增减。如此,在预算执行过程中,只要不发生超支的情况,都不需要提请批准预算调整方案,宪法和预算法中规定的预算调整程序就会流于形式。
(三)事权与财权不匹配。我国于1994年实行分税制确定了集中领导、分级管理的预算管理体制。然而虽名为分税制,却是政府财政的再集权化,政府间财政关系仍处于一个非规范的变动情形。首先,政府间事权和支出范围划分界限不明确。缺乏一个具有刚性的法律规则,中央与地方政府的支出责任不明确而且交叉过多,各级政府间事权错位,各级政府之间事权划分比较随意。其次,在财政配置上,中央政府掌握着绝大部分的财权,地方政府缺乏规范和独立的财权。事权下移、财权上移,两者严重脱节。各级地方政府承担着许多应由中央承担的事权,中央过多的集中了国家财力,留给地方自身发展、提供公共服务的财力小足。基层地方政府事权负担过重,事权与财权不对称,往往有事权而无财权,财政运行困难。
三、完善预算执行行为的对策
(一)保障公民参与权。公民是国家权力的来源,公民让渡权利给政府,由政府代为行使,但并不能因此而排除公民的权利,治理者只是受公民的委托,公民才是真正的权利主体,人民主权是公民参与预算的核心理念。公民的权利通过自己的代表机关人大来行使,不应只体现在预算审批阶段,在执行过程中也应给予充分保障。预算执行行为具有不可诉性,没有事后救济可能性,其执行过程的公正性就显得尤为重要,预算行为本质上是一个公共治理行为,而不仅是一个简单的行政机关的管理行为,强调公民与机关的互动,公众的参与,新预算法应将公民参与权明确纳入法律规定。
(二)规范预算调整行为,全面建立预算公开机制。国务院在2010年11月08日发布的关于加强法治政府建设的意见中明确指出政府的全部收支都要纳入预算管理,所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况,以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。这其中的执行情况就应当包括执行过程中的调整行为。如何规范,首要的是要预算公开,“阳光是最好的防腐剂”,只有预算对大众公开,才能实现更好的监督,其次,应当将预算调整制度上升到法律层次,预算调整项目资金必须法制化,专项专用,全过程必须公开透明以及建立信息反馈机制,全面将预算调整行为法制化。
(三)厘清政府间财权和事权的界限。只有权责统一才能约束政府自己的行为,而权责统一首先要合理的厘清政府间财权和事权的界限,并使之相互形成协调的匹配关系。不管实行几级政府制度,每一级政府都必须要有一级财权以及对应的事权,这样让各级政府既有履行其责任所必需的财力,在法律上又有清晰的责任,这是各级政府实现协调治理的必备要件。因此,应当在新《预算法》的修订中通过法律明确界定各级政府间的财权和事权。
(四)建立执行绩效评估机制。在我国现有的预算基础上,结合绩效预算的基本要求,首先要将绩效预算真正全面有效的推进必须纳入《预算法》中,可以选择项目支出占预算支出较大的部门进行试点,先从部门的具体项目的绩效评估开始,运用绩效预算的原理来引导部门预算评估,引入政府项目绩效评价制度来实现部门预算资金的优化配置。同时在批判地学习与借鉴国外先进经验的基础上,在绩效预算改良的过程中,要将财政部门从现行的工作模式中解放出来,以便能腾出时间来关注资金绩效考察和有效配置等问题上,引入权责机制进行管理。总之,绩效部门预算的重点是要树立“绩效”的观念,既要强调绩效目标的效率,又要强调绩效目标的效果。
关键词 预算行为 执行行为 预算法修改
一、预算执行行为的性质
预算法的主体结构是二元非对称性结构,同时这也会影响到预算法主体的行为结构,从而使得预算执行行为结构呈现出层级性。从总体上说,预算法主体的行为,可以分为两大类,即基础性行为和高层次行为。 预算的收支行为是基础性的行为,然而在其中体现的调控,则是高层次行为。对于预算执行行为而言,既要看到收支行为和调控行为的同一性,又要看到其层级性。这也是预算执行行为不能完全等同于行政行为的一个重要区别。
如果权力配置不明确,或执行不当,则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。同时预算执行行为还应注重情势变更原则,在遇到重大的情势变更,比如地震时,预算支出就得作出相应调整,但是调整并不能任意调整,预算本身就是非规范性法律文件,预算一经人大通过即具有法律效力,应当保证其稳定性,权力主体作为委托代理机构必须严格执行,非经法定程序不得更改,只有原来平衡的预算出现了支大于收的不平衡或者突发性大事件时,才能进行调整,预算调整性质上相当于重编预算,应当严格按照法律进行,不得随意调整。
二、预算执行行为的中存在的问题
(一)缺乏公民参与权。法律规范中最基本、最核心的要素即权利与义务。权利让渡形成权力,权利与权力两者之间的关系可以分为两个极端:“互侵”与“互动”。法权结构表现为由“互侵”到“互动”的变迁。 现代经济法更加体现为权利与权力的协调互动,社会的和谐发展,然而目前的预算法律法规中,并未看到有关公民权利的规定,公共权力排除了公民权利。
(二)预算执行调整不规范。预算是政府对未来的一段时期内对相关工作的预先安排,在实际的执行中,一旦客观形势发生重大变化,就会导致预算难以继续执行。我国《宪法》和《预算法》的原则性的规定导致了在执行过程中的以下问题:一是如果没有出现收支不平衡的情况,超收入增加财力安排的支出就可以不通过人大审批;二是如果预算收入减少而相应减少预算支出不需要通过人大审批;三是如果在不超出预算支出总额的情况下,预算支出科目可以任意调剂,还可以对地方或部门补助任意增减。如此,在预算执行过程中,只要不发生超支的情况,都不需要提请批准预算调整方案,宪法和预算法中规定的预算调整程序就会流于形式。
(三)事权与财权不匹配。我国于1994年实行分税制确定了集中领导、分级管理的预算管理体制。然而虽名为分税制,却是政府财政的再集权化,政府间财政关系仍处于一个非规范的变动情形。首先,政府间事权和支出范围划分界限不明确。缺乏一个具有刚性的法律规则,中央与地方政府的支出责任不明确而且交叉过多,各级政府间事权错位,各级政府之间事权划分比较随意。其次,在财政配置上,中央政府掌握着绝大部分的财权,地方政府缺乏规范和独立的财权。事权下移、财权上移,两者严重脱节。各级地方政府承担着许多应由中央承担的事权,中央过多的集中了国家财力,留给地方自身发展、提供公共服务的财力小足。基层地方政府事权负担过重,事权与财权不对称,往往有事权而无财权,财政运行困难。
三、完善预算执行行为的对策
(一)保障公民参与权。公民是国家权力的来源,公民让渡权利给政府,由政府代为行使,但并不能因此而排除公民的权利,治理者只是受公民的委托,公民才是真正的权利主体,人民主权是公民参与预算的核心理念。公民的权利通过自己的代表机关人大来行使,不应只体现在预算审批阶段,在执行过程中也应给予充分保障。预算执行行为具有不可诉性,没有事后救济可能性,其执行过程的公正性就显得尤为重要,预算行为本质上是一个公共治理行为,而不仅是一个简单的行政机关的管理行为,强调公民与机关的互动,公众的参与,新预算法应将公民参与权明确纳入法律规定。
(二)规范预算调整行为,全面建立预算公开机制。国务院在2010年11月08日发布的关于加强法治政府建设的意见中明确指出政府的全部收支都要纳入预算管理,所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况,以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。这其中的执行情况就应当包括执行过程中的调整行为。如何规范,首要的是要预算公开,“阳光是最好的防腐剂”,只有预算对大众公开,才能实现更好的监督,其次,应当将预算调整制度上升到法律层次,预算调整项目资金必须法制化,专项专用,全过程必须公开透明以及建立信息反馈机制,全面将预算调整行为法制化。
(三)厘清政府间财权和事权的界限。只有权责统一才能约束政府自己的行为,而权责统一首先要合理的厘清政府间财权和事权的界限,并使之相互形成协调的匹配关系。不管实行几级政府制度,每一级政府都必须要有一级财权以及对应的事权,这样让各级政府既有履行其责任所必需的财力,在法律上又有清晰的责任,这是各级政府实现协调治理的必备要件。因此,应当在新《预算法》的修订中通过法律明确界定各级政府间的财权和事权。
(四)建立执行绩效评估机制。在我国现有的预算基础上,结合绩效预算的基本要求,首先要将绩效预算真正全面有效的推进必须纳入《预算法》中,可以选择项目支出占预算支出较大的部门进行试点,先从部门的具体项目的绩效评估开始,运用绩效预算的原理来引导部门预算评估,引入政府项目绩效评价制度来实现部门预算资金的优化配置。同时在批判地学习与借鉴国外先进经验的基础上,在绩效预算改良的过程中,要将财政部门从现行的工作模式中解放出来,以便能腾出时间来关注资金绩效考察和有效配置等问题上,引入权责机制进行管理。总之,绩效部门预算的重点是要树立“绩效”的观念,既要强调绩效目标的效率,又要强调绩效目标的效果。