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摘要：文章从生产力与生产关系基本原理出发，分析了我国耕地承包制度演变的历史逻辑，分析了在当今形势下耕地及其他集体资源对我国三农发展及国家的价值意义、提出对农民和农民收入的概念要重新认识、探讨了我国农地制度变革的现实需求，指出了我国农地制度未来的发展趋势。
关键词：农地制度;变革趋势;探讨
农地制度在我国农业政策中具有基础性、决定性作用，农地制度是决定农业生产关系的基本制度，正如马克思主义政治经济学基本原理所揭示的那样，生产关系必须与生产力的发展水平适应，才能不至于束缚生产力的发展。因此我国的农地制度应因时而动，不断适应农业生产力的发展要求。本文论述了我国农地制度在新中国成立以来演变路径并对我国农地制度今后的变革趋势进行探讨，以期引起更多的讨论。
一、我国农地制度的演变路径
在解放初期，在耕者有其田的思想指导下，将全国的耕地以相对均等的方式分配给农户，但这样的路径虽然可以保证起点公平，但并不能保证结果公平，其中社会上有部分农民随着时间的推移，极有可能将政府分给的田地卖掉，重复过去几千年封建社会的故事，社会重新演变为有地主和雇农的社会，革命的成果将归零。基于这种考虑，国家大胆地对农村土地实行了社会主义改造，奠定了耕地及其他资源集体所有的社会主义制度基础。这样的制度安排能充分地体现了公平，使广大农民能得到最基本的保障，并且对农田基础设施建设，用地养地发挥了重要作用，但集体所有集体劳动导致的劳动效率低下，农民劳动积极性被压制的状况在这样的制度框架内得不到解决。安徽小岗村农民冒着坐牢的危险，为中国农村创造了耕地集体所有，农户承包经营的模式，开创了我国农村土地政策的新纪元，既规避了农民失地的问题，又调动了农民的生产积极性。但土地承包制度发展到现在，又与我国目前农业生产力发展不相适应，因此国家提出三权分置的概念，这是我国农业发展的又一重大战略性决策，是继土地承包经营后的又一标志性的政策措施，必将对我国现代农业的发展起到关键性的推动作用。
二、农地及其他集体资源的价值所在
农地及其他集体资源的价值体现在以下几个方面：一是国家农产品有效供给的依托。村集体农业生产资源首先要保障国家粮食安全和重要农产品、特色农产品的有效供给。二是村集体获得收入的法理来源。村农民集体对耕地及其他资源享有国家法律赋予的所有权，从所有权中必然引申出管护权和收益权。在承包制实施前，实行三级所有队为基础时，村集体所有权、管护权、收益权实现得比较充分。承包制实施后，在有效克服了集体劳动效率低下的弊端后，由于没有从法律上赋予村集体稳定的收入来源，导致组与组之间，自然村与自然村之间、行政村与行政村之间、乡镇与乡镇之间甚至于县与县之间，省与省之间，各村集体收入千差万别，而各村所承担的义务和责任是大致相同的，这就是乡镇发展不平衡的根本原因所在。三是集体经济组织成员中老弱病残者的安身立命之所。但凡有点能力的人，是不会依赖村集体的几亩田来生存的，它们是老弱病残的依赖。随着我国社会就业机会增多和社会保障的进一步加强，村集体资源的收益可以主要用来为老弱病残等社会弱势群体提供保障，对其他有能力的集体组织成员可以在某一时间阶段弱化这部分对他们来说占其收入份额相对较少的收入的需求，让其他有需要的成员有更好的保障，体现社会主义扶助贫弱的价值取向。
三、对农民和农民收入的概念要重新认识
农民有两个概念，一是身份农民，二是职业农民。身份农民是与城市居民相对应的概念。在改革开放前，身份农民与职业农民是相吻合的，身份农民就是职业农民。改革开放后，身份农民与职业农民开始相脱离。随着我国经济社会的发展，这种分离分化的趋势已经很明显了，但是在社会话语中，还没有将这两个概念很好地区分开来。现在讲保护农民利益，基本上还是讲保护身份农民的利益，讲保护职业农民的利益的概念才刚刚开始。
当然，身份农民作为社会的弱势群体，社会主义国家保护弱势群体的利益是必须的，只是我们要区分开来，采取不同的保护措施。
对一辈子从事农业生产，为共和国农业作出毕生贡献的老农民，要妥善地保护好，使其老有所养、病有所医，国家在这方面一直在努力，医疗保险已经基本全覆盖了，养老保险有一点，现在看得见的收入还有土地租金，但事实上，从法理上讲，村集体所有成员均有此项保障，摊到老农民头上的数量相对于城市居民的退休金来说，还是微不足道。随着国家财力的进一步增强，通过政策制度的调整，可以使这一代老农民有更好的供养，使他们能够共享国家改革发展的成果。
对于已经脱离农业生产，身份仍然是农民的这一部分人，可以用对待产业工人的办法来保障其权益，通过完善养老保险、医疗保险及其他保障来保证他们的收入预期，弱化这一部分人对土地的依赖。在他们能工作时，有较好的收入;在他们退休时，有相当于城镇职工的退休金;在他们生病时，有较好的医疗保障。这样的话，可以通过政策的调整，将他们从对土地的依赖中释放出来。
关于农民人均可支配收入，在概念上比较笼统，在统计上也比较笼统。如前所述，应根据身份农民分化后的三种类型来分别计算农民人均可支配收入。对在农村养老的老农民，需要做一个调查，测评其当地正常生活标准所需要的保障水平;对在外经商或打工的农民，包括新生代农民工，其人均年可支配收入应单独作为一个社会群体来调查，既不能作为城镇居民，也不能作为农民来统计;对职业农民，这个群体正在形成，这里所指的职业农民群体是指家庭收入主要来源于农业生产，其主要精力也在农业生产上。这部分正在形成的职业农民群体是重点要研究的对象，要通过政策的调整，保证这部分人的积极性得到充分调动。
四、中国农地制度变革趋势探讨
一是坚持集体所有权和收益权。按照我国的《民法典》，村民委员会是特殊法人，村民委员会是一种经济组织得到法律的确认。因为村集体拥有耕地和其他资源的所有权，所有权必然带来收益权。现在有的村很富裕，特别是工业发达地区工业发展得好的村，但这样的村毕竟是少数;另外有的村级集体也有很好的收入，原因是這些村不仅有耕地，而且有其他诸如水面，四荒地等资源，这些资源的收益归村集体;最痛苦的是那些只有耕地资源而无其他资源的村，土地都承包了，村集体没有了收入来源，村的正常运转都很困难，正所谓对国家贡献越大，处境越差。 今后，应进一步从法律上规范村集体收入来源。从所有权出发，村集体对所有资源承包出去以后都要有收益，无论是耕地还是其他资源。村集体组织有收入后，首先，是保证村集体组织的正常运转，这个所需要的费用并不多;其次，是本集体组织老人的供养。这里设计一个老农民退休制度。当老农民达到一定年龄后，将承包地自愿交给村集体，由村集体给予一定标准的供养，相当于农民退休制度;再次，用于农田基础设施建设或为国家建设项目提供补充。如兴化市沙沟镇由于部分村有较大面积的水面资源，村集体有较好的财力，他们在国家投资前就进行了农田基础设施的建设，让农民较早地享受到种田便利化;最后，是用于村庄环境整治和乡村建设。总之，当村集体经济组织均有较好的经济实力，农村基层运行就能更顺畅，农村干部队伍就能更稳定。
二是维护农户承包权。与其说农户承包权，倒不如说村集体组织成员集体资产收益分配权更确切。作为村集体经济组织成员，在目前阶段，都应该享有村集体经济组织资源性资产和经营性资产收益分配权，这是我国社会主义优越性的体现。
关于集体资产收益的分配方式，国家正在破题，相信会有很好的制度设计。可以有两种制度设计。
一是按照村集体经济组织成员享有村集体资源性资产和经营性资产收益分配权的原则，将村集体所有的经营性资产和资源性资产统一按照规定的操作程序对外发包，发包所得按照保证村级组织运转，老农民供养、农田基础设施建设、村庄环境整治、乡村建设等后的结余资金在村集体组织成员之间分配。在耕地发包的原则上，优先满足本村集体经济组织成员的承包需求，并且按照适度规模的原则发展家庭农场。
二是按照本集体经济组织农户平等享有耕地承包权原则，每隔一段时间就进行调整，以体现公平。当然，不可能每年都来调整耕地，但5～10年调整一次耕地应该是可行的，并且能为广大农户所接受，事实上，即使在目前政策管制下，仍然有部分村在这样做。这样做的好处有以下几条。第一，解决公平问题。老人去世或达到一定年龄后可以退出耕地，妇女婚嫁和新生人口可以在调整耕地时得到土地;第二，可以形成规模化经营。因为一部分农户外出了，再保留耕地自种不划算，这部分耕地可以集中起来优先满足在家种田农户扩大规模经营的需要，也可以向本集体组织外的农民发包，所得收入村集体可以少得一部分，80%以上归应承包农户所得;第三，可以让在家务农的农户得到更方便的田块来耕种。在土地调整时，让本集体经济组织成员中愿意种地又不想扩大规模的农户选择更好的地块来种，其余的地由大户来种;第四，有利于国家高标准农田建设。当有农田基础设施建设项目时，可以将本集体经济组织的农田作为一个整体来规划，等规划出来后再来重新分配耕地，这样能有效地规避因土地确权后而遇到的占用到确权后农户耕地协调的矛盾，这样能大幅度降低村级行政成本和经济成本，有利于农田基础设施建设的规划和建设工作。
三是保护经营权。国家提出三权分置的概念是我国农业发展的又一重大战略性决策，是继土地承包经营后的又一标志性的政策措施，必将对我国现代农业的发展起到关键性的推动作用。
在理清了集体所有权、村集体组织成员承包权之后，今后，更要关注的是耕地及其他农业生产资源的经营权问题。因为只有农业经营者才是我国实现粮食安全、重要农产品、特色农产品有效供给，实现绿色生产，保护生态环境的实际承受者。在解决好村集体所有权和农村集体组织成员承包权相关收益后，今后政策的關注点应更多的放在农户的经营权上。经营权基于两种情况取得。一是承包经营，二是租赁经营。在未来农业发展中，承包经营的比例会越来越小，租赁经营将成为主要形式。
作为经营权，首先，要满足本集体经济组织成员的需求，同时要对规模作适度的控制;其次，是满足本村或周边村庄的农户的经营需求，这里主要考虑是生产生活的方便。要坚决克服招引商业资本大规模圈地种田，无论常规农业还是设施农业都不行，这已经被无数的事实所证实。
关于国家政策支持，要保证两条，一是用农业保险来防范经营者的的自然风险;二是用价格政策来防范经营者的市场风险，至于其他农业补贴政策均可视情况而定。
关于金融支持问题，在这里是可以明确经营权可以作为抵押品来抵押贷款，同时地方政府要为经营者颁发土地经营权证来确认其通过正当渠道获得的一定期限的经营权，这里也可以叫确权颁证。一定规模经营权担保贷款才有实际意义。
我国的耕地制度从几千年的私有制变革为公有制，奠定了我国社会主义制度的基础;从耕地集体所有集体劳动，过渡到集体所有，承包经营，调动了广大农民的积极性，提高了生产力发展水平，充分体现了政策的威力;从耕地的现实拥有到耕地的三权分置，会进一步解放生产力，有利于我国农业现代化的实现。随着我国享有城市化保障人口的增加，人们对土地的依存度下降，农村人或农业人所能得到的土地会越来越多，到最后，当职业农民数量降到足够少的时候，我国的耕地制度可以过渡到耕者有其田的阶段，即耕者可以耕种自己能力所能及的耕地面积而不需要付费。
参考文献：
[1]刘强.农地制度论[M].北京：中国农业出版社，2016.
[2]张云华.读懂中国农业[M].上海：上海远东出版社，2016.
[3]赵阳，王秀清.农业经济理论与政策前沿问题研究（2013～2014）[M].北京：中国农业出版社，2014.
[4]贾俊民，等.中国“三农”发展规律与战略目标研究——基于中国六丢掉历史演进逻辑与国际比较视野的宏观考察[M].北京：中国财政经济出版社，2018.
（作者单位：江苏省兴化市农业技术推广中心）
关键词：农地制度;变革趋势;探讨
农地制度在我国农业政策中具有基础性、决定性作用，农地制度是决定农业生产关系的基本制度，正如马克思主义政治经济学基本原理所揭示的那样，生产关系必须与生产力的发展水平适应，才能不至于束缚生产力的发展。因此我国的农地制度应因时而动，不断适应农业生产力的发展要求。本文论述了我国农地制度在新中国成立以来演变路径并对我国农地制度今后的变革趋势进行探讨，以期引起更多的讨论。
一、我国农地制度的演变路径
在解放初期，在耕者有其田的思想指导下，将全国的耕地以相对均等的方式分配给农户，但这样的路径虽然可以保证起点公平，但并不能保证结果公平，其中社会上有部分农民随着时间的推移，极有可能将政府分给的田地卖掉，重复过去几千年封建社会的故事，社会重新演变为有地主和雇农的社会，革命的成果将归零。基于这种考虑，国家大胆地对农村土地实行了社会主义改造，奠定了耕地及其他资源集体所有的社会主义制度基础。这样的制度安排能充分地体现了公平，使广大农民能得到最基本的保障，并且对农田基础设施建设，用地养地发挥了重要作用，但集体所有集体劳动导致的劳动效率低下，农民劳动积极性被压制的状况在这样的制度框架内得不到解决。安徽小岗村农民冒着坐牢的危险，为中国农村创造了耕地集体所有，农户承包经营的模式，开创了我国农村土地政策的新纪元，既规避了农民失地的问题，又调动了农民的生产积极性。但土地承包制度发展到现在，又与我国目前农业生产力发展不相适应，因此国家提出三权分置的概念，这是我国农业发展的又一重大战略性决策，是继土地承包经营后的又一标志性的政策措施，必将对我国现代农业的发展起到关键性的推动作用。
二、农地及其他集体资源的价值所在
农地及其他集体资源的价值体现在以下几个方面：一是国家农产品有效供给的依托。村集体农业生产资源首先要保障国家粮食安全和重要农产品、特色农产品的有效供给。二是村集体获得收入的法理来源。村农民集体对耕地及其他资源享有国家法律赋予的所有权，从所有权中必然引申出管护权和收益权。在承包制实施前，实行三级所有队为基础时，村集体所有权、管护权、收益权实现得比较充分。承包制实施后，在有效克服了集体劳动效率低下的弊端后，由于没有从法律上赋予村集体稳定的收入来源，导致组与组之间，自然村与自然村之间、行政村与行政村之间、乡镇与乡镇之间甚至于县与县之间，省与省之间，各村集体收入千差万别，而各村所承担的义务和责任是大致相同的，这就是乡镇发展不平衡的根本原因所在。三是集体经济组织成员中老弱病残者的安身立命之所。但凡有点能力的人，是不会依赖村集体的几亩田来生存的，它们是老弱病残的依赖。随着我国社会就业机会增多和社会保障的进一步加强，村集体资源的收益可以主要用来为老弱病残等社会弱势群体提供保障，对其他有能力的集体组织成员可以在某一时间阶段弱化这部分对他们来说占其收入份额相对较少的收入的需求，让其他有需要的成员有更好的保障，体现社会主义扶助贫弱的价值取向。
三、对农民和农民收入的概念要重新认识
农民有两个概念，一是身份农民，二是职业农民。身份农民是与城市居民相对应的概念。在改革开放前，身份农民与职业农民是相吻合的，身份农民就是职业农民。改革开放后，身份农民与职业农民开始相脱离。随着我国经济社会的发展，这种分离分化的趋势已经很明显了，但是在社会话语中，还没有将这两个概念很好地区分开来。现在讲保护农民利益，基本上还是讲保护身份农民的利益，讲保护职业农民的利益的概念才刚刚开始。
当然，身份农民作为社会的弱势群体，社会主义国家保护弱势群体的利益是必须的，只是我们要区分开来，采取不同的保护措施。
对一辈子从事农业生产，为共和国农业作出毕生贡献的老农民，要妥善地保护好，使其老有所养、病有所医，国家在这方面一直在努力，医疗保险已经基本全覆盖了，养老保险有一点，现在看得见的收入还有土地租金，但事实上，从法理上讲，村集体所有成员均有此项保障，摊到老农民头上的数量相对于城市居民的退休金来说，还是微不足道。随着国家财力的进一步增强，通过政策制度的调整，可以使这一代老农民有更好的供养，使他们能够共享国家改革发展的成果。
对于已经脱离农业生产，身份仍然是农民的这一部分人，可以用对待产业工人的办法来保障其权益，通过完善养老保险、医疗保险及其他保障来保证他们的收入预期，弱化这一部分人对土地的依赖。在他们能工作时，有较好的收入;在他们退休时，有相当于城镇职工的退休金;在他们生病时，有较好的医疗保障。这样的话，可以通过政策的调整，将他们从对土地的依赖中释放出来。
关于农民人均可支配收入，在概念上比较笼统，在统计上也比较笼统。如前所述，应根据身份农民分化后的三种类型来分别计算农民人均可支配收入。对在农村养老的老农民，需要做一个调查，测评其当地正常生活标准所需要的保障水平;对在外经商或打工的农民，包括新生代农民工，其人均年可支配收入应单独作为一个社会群体来调查，既不能作为城镇居民，也不能作为农民来统计;对职业农民，这个群体正在形成，这里所指的职业农民群体是指家庭收入主要来源于农业生产，其主要精力也在农业生产上。这部分正在形成的职业农民群体是重点要研究的对象，要通过政策的调整，保证这部分人的积极性得到充分调动。
四、中国农地制度变革趋势探讨
一是坚持集体所有权和收益权。按照我国的《民法典》，村民委员会是特殊法人，村民委员会是一种经济组织得到法律的确认。因为村集体拥有耕地和其他资源的所有权，所有权必然带来收益权。现在有的村很富裕，特别是工业发达地区工业发展得好的村，但这样的村毕竟是少数;另外有的村级集体也有很好的收入，原因是這些村不仅有耕地，而且有其他诸如水面，四荒地等资源，这些资源的收益归村集体;最痛苦的是那些只有耕地资源而无其他资源的村，土地都承包了，村集体没有了收入来源，村的正常运转都很困难，正所谓对国家贡献越大，处境越差。 今后，应进一步从法律上规范村集体收入来源。从所有权出发，村集体对所有资源承包出去以后都要有收益，无论是耕地还是其他资源。村集体组织有收入后，首先，是保证村集体组织的正常运转，这个所需要的费用并不多;其次，是本集体组织老人的供养。这里设计一个老农民退休制度。当老农民达到一定年龄后，将承包地自愿交给村集体，由村集体给予一定标准的供养，相当于农民退休制度;再次，用于农田基础设施建设或为国家建设项目提供补充。如兴化市沙沟镇由于部分村有较大面积的水面资源，村集体有较好的财力，他们在国家投资前就进行了农田基础设施的建设，让农民较早地享受到种田便利化;最后，是用于村庄环境整治和乡村建设。总之，当村集体经济组织均有较好的经济实力，农村基层运行就能更顺畅，农村干部队伍就能更稳定。
二是维护农户承包权。与其说农户承包权，倒不如说村集体组织成员集体资产收益分配权更确切。作为村集体经济组织成员，在目前阶段，都应该享有村集体经济组织资源性资产和经营性资产收益分配权，这是我国社会主义优越性的体现。
关于集体资产收益的分配方式，国家正在破题，相信会有很好的制度设计。可以有两种制度设计。
一是按照村集体经济组织成员享有村集体资源性资产和经营性资产收益分配权的原则，将村集体所有的经营性资产和资源性资产统一按照规定的操作程序对外发包，发包所得按照保证村级组织运转，老农民供养、农田基础设施建设、村庄环境整治、乡村建设等后的结余资金在村集体组织成员之间分配。在耕地发包的原则上，优先满足本村集体经济组织成员的承包需求，并且按照适度规模的原则发展家庭农场。
二是按照本集体经济组织农户平等享有耕地承包权原则，每隔一段时间就进行调整，以体现公平。当然，不可能每年都来调整耕地，但5～10年调整一次耕地应该是可行的，并且能为广大农户所接受，事实上，即使在目前政策管制下，仍然有部分村在这样做。这样做的好处有以下几条。第一，解决公平问题。老人去世或达到一定年龄后可以退出耕地，妇女婚嫁和新生人口可以在调整耕地时得到土地;第二，可以形成规模化经营。因为一部分农户外出了，再保留耕地自种不划算，这部分耕地可以集中起来优先满足在家种田农户扩大规模经营的需要，也可以向本集体组织外的农民发包，所得收入村集体可以少得一部分，80%以上归应承包农户所得;第三，可以让在家务农的农户得到更方便的田块来耕种。在土地调整时，让本集体经济组织成员中愿意种地又不想扩大规模的农户选择更好的地块来种，其余的地由大户来种;第四，有利于国家高标准农田建设。当有农田基础设施建设项目时，可以将本集体经济组织的农田作为一个整体来规划，等规划出来后再来重新分配耕地，这样能有效地规避因土地确权后而遇到的占用到确权后农户耕地协调的矛盾，这样能大幅度降低村级行政成本和经济成本，有利于农田基础设施建设的规划和建设工作。
三是保护经营权。国家提出三权分置的概念是我国农业发展的又一重大战略性决策，是继土地承包经营后的又一标志性的政策措施，必将对我国现代农业的发展起到关键性的推动作用。
在理清了集体所有权、村集体组织成员承包权之后，今后，更要关注的是耕地及其他农业生产资源的经营权问题。因为只有农业经营者才是我国实现粮食安全、重要农产品、特色农产品有效供给，实现绿色生产，保护生态环境的实际承受者。在解决好村集体所有权和农村集体组织成员承包权相关收益后，今后政策的關注点应更多的放在农户的经营权上。经营权基于两种情况取得。一是承包经营，二是租赁经营。在未来农业发展中，承包经营的比例会越来越小，租赁经营将成为主要形式。
作为经营权，首先，要满足本集体经济组织成员的需求，同时要对规模作适度的控制;其次，是满足本村或周边村庄的农户的经营需求，这里主要考虑是生产生活的方便。要坚决克服招引商业资本大规模圈地种田，无论常规农业还是设施农业都不行，这已经被无数的事实所证实。
关于国家政策支持，要保证两条，一是用农业保险来防范经营者的的自然风险;二是用价格政策来防范经营者的市场风险，至于其他农业补贴政策均可视情况而定。
关于金融支持问题，在这里是可以明确经营权可以作为抵押品来抵押贷款，同时地方政府要为经营者颁发土地经营权证来确认其通过正当渠道获得的一定期限的经营权，这里也可以叫确权颁证。一定规模经营权担保贷款才有实际意义。
我国的耕地制度从几千年的私有制变革为公有制，奠定了我国社会主义制度的基础;从耕地集体所有集体劳动，过渡到集体所有，承包经营，调动了广大农民的积极性，提高了生产力发展水平，充分体现了政策的威力;从耕地的现实拥有到耕地的三权分置，会进一步解放生产力，有利于我国农业现代化的实现。随着我国享有城市化保障人口的增加，人们对土地的依存度下降，农村人或农业人所能得到的土地会越来越多，到最后，当职业农民数量降到足够少的时候，我国的耕地制度可以过渡到耕者有其田的阶段，即耕者可以耕种自己能力所能及的耕地面积而不需要付费。
参考文献：
[1]刘强.农地制度论[M].北京：中国农业出版社，2016.
[2]张云华.读懂中国农业[M].上海：上海远东出版社，2016.
[3]赵阳，王秀清.农业经济理论与政策前沿问题研究（2013～2014）[M].北京：中国农业出版社，2014.
[4]贾俊民，等.中国“三农”发展规律与战略目标研究——基于中国六丢掉历史演进逻辑与国际比较视野的宏观考察[M].北京：中国财政经济出版社，2018.
（作者单位：江苏省兴化市农业技术推广中心）