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据吉林省人口计生委提供的数据，截止2005年第四季度末，全省流动人口总数为2129307人，占总人口的7．88％，比上年度同期增加67683人，增长3．18％，超过总人口2．95％的增长速度，呈上升趋势。流动人口绝对数量的不断增长使该群体计生管理与服务工作面临诸多挑战。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。建设好社会主义新农村，将为解决我国流动人口问题，促进劳动力资源的合理分布和优化配置提供基本保障。
长春市作为省会城市，是吉林省的政治、经济、文化中心，流动人口数量为438910人，占全省流动人口总量的近1／3，其流动人口计生管理与服务现状具有一定的代表性。现以2005年末吉林省流动人口计生管理与服务工作状况问卷调查中长春市相关数据为例，就社会主义新农村建设中全省流动人口计生管理与服务工作中存在的共性问题进行探讨，并提出对策建议。
本次调查时间为2005年12月28日-2006年1月16日。调查对象以流出、流入在一个月以上的已婚育龄人口为主，样本量为760人。采用典型调查、兼顾静态与动态调研相结合的方法，内容涉及各级党委、政府、人口计生部门和有关部门制定的流动人口计生综合治理的措施、责任书签订情况，以及规范执行、措施落实、管理服务等情况。
一、流动人口的基本特点
(一)农业人口是流动人口的主体
本次调查的760人中，农业人口为618人，占调查人口总数的81．3％，农业人口所占比重较大。
(二)以年轻劳动力人口为主
被调查对象，年龄在18-35岁的503人，占被调查人口总数的66．2％，生育旺盛期人口比重大。这些处于生育旺盛期的人口，必然增加当地计生管理工作的难度和服务成本。
(三)人口流动比较盲目
调查结果显示，有395人是自寻门路来到现居住地的，占调查人口总数的51．97％；有274人是亲朋介绍的，占调查人口总数的36．05％；仅有3人是由政府组织来的，占调查人口总数的0．4％。由此可见，流动人口流动的盲目性很大。
(四)流动人口以低收入为主
被调查对象中，月工资收入低于300元的69人，300～500元的278人，500～800元之间的222人，超过800元的191人，分别占总数的9．1％、36．6％、29．2％和25．1％。月工资收入在800元以下的，占调查人口总数的74．9％，比例较大。长春市流动人口月收入，比落后地区要高一些。比如：长春市月均收入在800元以上的流动人口，占25．1％，而同样参与此次调查的四平市、通化市流动人口月均收入在800元以上的，所占比重分别为16．6％、8．5％。
(五)流动人口文化程度偏低
调查中，具有初中及初中以下文化程度的601人，其中，文盲7人，小学125人，初中469人。具有高中文化的144人，大专以上学历的15人。具有初中及以下、高中、大专以上文化程度的，分别占被调查人口总数的79．1％、18．9％和1．9％。流动人口文化程度偏低，直接导致他们就业的局限性和收入偏低，也引发了工作不稳定、合法权益难以保障等问题。
(六)流动人口的流动范围以省内流动为主
吉林省人口计生委2005年第四季度统计数据显示，在流动人口中有62．2％属于省内流动。长春市的调查数据也反映出同样的特点。按流动半径由小到大划分，在本市内流动的有221人，占调查人口总数29．1％；在市外、省内流动的有379人，占调查人口总数的50％；在外省流动的有160人，占调查人口总数的21％。
(七)流动人口“持证”意识增强
目前，全省《流动人口婚育证明》的发放率有所提高。调查中发现，持有婚育证明的流动人口为723人，未持证19人，持证率达到97．4％。可见，2005年吉林省推行的现居住地免费发证制度成效显著，增强了流动人口持证意识，持证率得到了明显提高。然而，户籍地发证率低的问题仍然没有得到很好解决。调查中持有《婚育证明》的流动人口中，现居住地发放婚育证明541人，占持证人数的74．8％，户籍地发放婚育证明182人，只占持证人数的25．2％。
(八)流动人口接受技术服务的情况户籍地好于现居住地
长春市的调查结果表明，100％的流动人口在户籍地都享受过计生规定的孕(环)情检测、放(取)环等免费技术服务。但从全省看，流动人口在現居住地(流入地)享受免费基本技术服务的情况，却不十分理想。被调查对象中有426人在现居住地接受过免费技术服务，占调查人口总数的56％。这说明，目前仍然有近44％的人没有享受到应有的待遇。
二、存在的问题
(一)流动人口缺乏劳动技能流动比较盲目
他们大多数是自寻流出门路，很少是经过政府统一组织的，也没有经过正式的就业培训。即使在流出前对将要流入的区域有所了解，但对城市生活和工作岗位要求缺少充分准备，流出后对城市生活有些不适应，同时由于缺少技术专长和相应的就业培训，所以只能从事简单而繁重的体力劳动。在调查对象中，短期务工人员为435人，经商人员为262人，从事其他行业的63人，分别占调查人口总数的57．2％、34．5％、8．3％。务工人员超过被调查对象总数的一半，说明大多数流动人口在流入地仍然以体力劳动为主。可见，规范流动人口的流动秩序，加强流动人口就业培训，提高就业能力是当前亟待解决的问题。
(二)流动人口卫生保健意识差
在公共卫生领域，流动人口是疾病特别是传染病重点感染和传播人群之一。由于多种因素影响，流动人口身体出现不适时，多采取“小病拖、大病扛”的方式来处理，特别是出现生殖健康问题时，拒不就医而采取自行解决的情况更为突出。长春市的调查结果表明，患病时159人选择自己用药，占被调查人口总数的23％。
(三)向流动人口提供生殖健康信息不够
无论是已婚者还是未婚者，获得避孕节育知识的主要途径基本是广播、电视、网络、杂志等传媒，即使计生部门组织培训讲座，由于工作时间紧张、思想观念守旧等方面因素影响，参加者也廖廖无几。加强人口计生宣传教育，改进方式方法，为流动人口提供喜闻乐见的宣传，是我们今后工作的一个重点。
(四)流出地和流入地的双向管理不到位
流动人口持证率之所以不高，一方面是有的流出地不能主动为流动人口办理婚育证明，另一方面是流入地落实流动人口相关服务不到位，流动人口办理《流动人口 婚育证明》的主动性差。流入地应该执行查验制度，但为了加强管理，对应持未持婚育证明的，不得已发放现居住的婚育证明，使流动人口管理出现信息不对称的现象，难以实行同宣传、同考核、同管理、同服务。此外，流入地在进行管理和服务中，需要及时与流出地的计生部门沟通协调，但流出地信息反馈率较低。2005年开始运行的流动人口信息交换平台，为流动人口的信息交换工作提供了便捷方式，提交率和反馈率虽然有了大幅度的提高，但信息交换质量还需要有所保证。
(五)相关部门配合乏力
流动人口管理与服务工作中存在问题原因是多方面的，有些问题是流动人口的自身造成的。比如：文化素质偏低，掌握信息量小，缺乏劳动技能，等等。但针对流动人口的技能培训、指导就业、权益保障、医疗保险、教育等管理、服务措施无法落实到位，也是一个重要原因。多年来，吉林省流动人口数量低于全国的平均水平，而且流动人口主要集中在长春、吉林、四平等经济较为发达的地区。特别是流出人口数远远大于流入人口数，流动人口所带来的一系列社会问题不像广东、深圳等地那么突出。这些因素导致一些地方重视不够，有的部门认识不到位，为流动人口服务意识差，不能各司其职，各尽其责，部门之间缺乏经常性的联系沟通，综合管理和服务机制在落实中出现脱节，齐抓共管的环节还很薄弱。
三、对策
第一，必须提高认识。目前我国流动人口总量大约为1．4亿，超过了总人口的10％，其中农民工为1．2亿，占85％左右。实现好、维护好、发展好广大流动人口，特别是农民工的利益，对于巩固党的执政地位，维护社会稳定，保持长治久安的局面意义重大。吉林省是农业大省，随着城镇化建设加快，越来越多的农村剩余劳动力向城市转移。从流出地看，人口流动特别是农村富余劳动力流向城市，促进了农业和农村经济结构的调整，增加了农民的收入，缓解了农村的人口压力，是当前解决“三农”问题的重要途径。从流入地看，流動人口在一定程度上缓解了流入地经济发展与劳动力相对不足的矛盾，为城市建设和社会经济的发展做出了重要贡献。从流动人口本身看，大量农村人口进入城市，开阔了眼界，更新了观念，提高了素质，无论他们留在城市，还是继续从事农业，都是重要的劳动力资源。因此，做好流动人口管理与服务工作十分必要和重要。
第二，充分发挥政府职能作用。流动人口不仅是人口问题，更是社会问题、经济问题，也是政治问题。要做好流动人口的管理和服务工作，必须坚持贯彻“公平对待、合理引导、完善管理、优质服务”的方针。政府的作用至关重要。国家人口计生委政策法规司司长于学军，曾经就这一问题提出了三点建议。一是解决制度问题，二是解决政策问题，三是解决操作性的问题。这三点建议具有普遍的指导意义。就吉林省而言，解决流动人口管理与服务中的问题，根本出路在于顺应市场经济的发展潮流，加快制度改革和创新。各级政府要从改革社会保障、劳动就业、人事、教育、财政、住房制度等方面创新思路，转变职能。要建立“政府领导、社会参与、部门配合、属地管理”的长效运行机制。要坚持以人为本的科学发展观，以满足流动人口要求为出发点和落脚点，统一认识，协调一致，齐抓共管，形成合力。制定有利于人口流动的各项政策，为人口的合理有序流动减少障碍，创造良好的环境和条件。从维护流动人口合法权益，为流动人口提供优质服务的角度出发，最大限度地简化办事程序，减少相关手续，取消不合法、不合理、不必要的收费。从满足广大流动人口日益增长的计生服务需求入手，更新管理理念，改革管理方式，提高服务能力，寓管理于服务之中。
第三，政策落实到位。当前，全省各地都出台了相应的政策，关键是要抓好落实，切实把流动人口进城务工经商的优惠政策落到实处，鼓励人口的有序流动，开发他们的潜能，发挥好他们的重要作用。在抓好管理的基础上，要在服务上下功夫，保障流动人口的合法权益，切实把国家明确规定流动人口计生免费技术服务项目落实到人，做到与户籍人口同宣传、同管理、同考核、同服务。在流动人口中，要广泛开展普及计生法律法规和科普知识活动，在成年流动人口外出前，开展必要的有针对性的计生宣传教育，强化其履行计划生育的观念。同时，对流入的成年流动人口进行针对性宣传教育，主动上门服务，帮助其落实子女入学入托、就业、就医等方面的“市民化”待遇，让流动人口感觉到“身在他乡如故乡，异地他乡也是家”。
第四，加大经费投入。为流动人口开展“三生服务”、婚育证明发放、信息交换等，都需要有资金做保障。不加大资金投入，为流动人口提供服务工作就难以完成。这就要求各级财政及人口计生部门，要合理核定用于流动人口管理和服务的支出成本，将涉及流动人口的经费纳入财政预算支出范围，保证资金投入到位。
第五，健全机构。现有的流动人口工作机构和管理服务人员，远远不能适应新形势、新任务的要求。吉林省人口计生委2004年先后成立了流动人口管理处、流动人口管理站，省级人员编制已经到位。实践证明，经过一年多的努力，吉林省流动人口计生管理与服务工作上了一个新台阶。然而，在县、市、区等基层单位，特别是在流动人口较多的地方，机构不健全、人员不到位的现象严重影响了流动人口工作的开展。建议政府加大基层人员、编制的倾斜力度，缓解专职人员不足的紧张情况，改善现存倒金字塔型的人员配置状况。
总之，引导人口合理有序的流动是落实“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要；是促进经济结构调整和经济增长方式转变，缓解农村人口压力，促进人的全面发展的需要；是推进工业化、城镇化、市场化，促进区域协调发展的需要；是促进工业反哺农业、城市支持农村，改变农村人口的生产方式和生活方式，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的需要；也是稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构，统筹解决人口问题的需要。因此，必须站在全局高度，深刻认识人口流动对建设社会主义新农村的重要意义。
(作者单位：吉林省流动人口计划生育管理站)
(责任编辑：祖大勇)
长春市作为省会城市，是吉林省的政治、经济、文化中心，流动人口数量为438910人，占全省流动人口总量的近1／3，其流动人口计生管理与服务现状具有一定的代表性。现以2005年末吉林省流动人口计生管理与服务工作状况问卷调查中长春市相关数据为例，就社会主义新农村建设中全省流动人口计生管理与服务工作中存在的共性问题进行探讨，并提出对策建议。
本次调查时间为2005年12月28日-2006年1月16日。调查对象以流出、流入在一个月以上的已婚育龄人口为主，样本量为760人。采用典型调查、兼顾静态与动态调研相结合的方法，内容涉及各级党委、政府、人口计生部门和有关部门制定的流动人口计生综合治理的措施、责任书签订情况，以及规范执行、措施落实、管理服务等情况。
一、流动人口的基本特点
(一)农业人口是流动人口的主体
本次调查的760人中，农业人口为618人，占调查人口总数的81．3％，农业人口所占比重较大。
(二)以年轻劳动力人口为主
被调查对象，年龄在18-35岁的503人，占被调查人口总数的66．2％，生育旺盛期人口比重大。这些处于生育旺盛期的人口，必然增加当地计生管理工作的难度和服务成本。
(三)人口流动比较盲目
调查结果显示，有395人是自寻门路来到现居住地的，占调查人口总数的51．97％；有274人是亲朋介绍的，占调查人口总数的36．05％；仅有3人是由政府组织来的，占调查人口总数的0．4％。由此可见，流动人口流动的盲目性很大。
(四)流动人口以低收入为主
被调查对象中，月工资收入低于300元的69人，300～500元的278人，500～800元之间的222人，超过800元的191人，分别占总数的9．1％、36．6％、29．2％和25．1％。月工资收入在800元以下的，占调查人口总数的74．9％，比例较大。长春市流动人口月收入，比落后地区要高一些。比如：长春市月均收入在800元以上的流动人口，占25．1％，而同样参与此次调查的四平市、通化市流动人口月均收入在800元以上的，所占比重分别为16．6％、8．5％。
(五)流动人口文化程度偏低
调查中，具有初中及初中以下文化程度的601人，其中，文盲7人，小学125人，初中469人。具有高中文化的144人，大专以上学历的15人。具有初中及以下、高中、大专以上文化程度的，分别占被调查人口总数的79．1％、18．9％和1．9％。流动人口文化程度偏低，直接导致他们就业的局限性和收入偏低，也引发了工作不稳定、合法权益难以保障等问题。
(六)流动人口的流动范围以省内流动为主
吉林省人口计生委2005年第四季度统计数据显示，在流动人口中有62．2％属于省内流动。长春市的调查数据也反映出同样的特点。按流动半径由小到大划分，在本市内流动的有221人，占调查人口总数29．1％；在市外、省内流动的有379人，占调查人口总数的50％；在外省流动的有160人，占调查人口总数的21％。
(七)流动人口“持证”意识增强
目前，全省《流动人口婚育证明》的发放率有所提高。调查中发现，持有婚育证明的流动人口为723人，未持证19人，持证率达到97．4％。可见，2005年吉林省推行的现居住地免费发证制度成效显著，增强了流动人口持证意识，持证率得到了明显提高。然而，户籍地发证率低的问题仍然没有得到很好解决。调查中持有《婚育证明》的流动人口中，现居住地发放婚育证明541人，占持证人数的74．8％，户籍地发放婚育证明182人，只占持证人数的25．2％。
(八)流动人口接受技术服务的情况户籍地好于现居住地
长春市的调查结果表明，100％的流动人口在户籍地都享受过计生规定的孕(环)情检测、放(取)环等免费技术服务。但从全省看，流动人口在現居住地(流入地)享受免费基本技术服务的情况，却不十分理想。被调查对象中有426人在现居住地接受过免费技术服务，占调查人口总数的56％。这说明，目前仍然有近44％的人没有享受到应有的待遇。
二、存在的问题
(一)流动人口缺乏劳动技能流动比较盲目
他们大多数是自寻流出门路，很少是经过政府统一组织的，也没有经过正式的就业培训。即使在流出前对将要流入的区域有所了解，但对城市生活和工作岗位要求缺少充分准备，流出后对城市生活有些不适应，同时由于缺少技术专长和相应的就业培训，所以只能从事简单而繁重的体力劳动。在调查对象中，短期务工人员为435人，经商人员为262人，从事其他行业的63人，分别占调查人口总数的57．2％、34．5％、8．3％。务工人员超过被调查对象总数的一半，说明大多数流动人口在流入地仍然以体力劳动为主。可见，规范流动人口的流动秩序，加强流动人口就业培训，提高就业能力是当前亟待解决的问题。
(二)流动人口卫生保健意识差
在公共卫生领域，流动人口是疾病特别是传染病重点感染和传播人群之一。由于多种因素影响，流动人口身体出现不适时，多采取“小病拖、大病扛”的方式来处理，特别是出现生殖健康问题时，拒不就医而采取自行解决的情况更为突出。长春市的调查结果表明，患病时159人选择自己用药，占被调查人口总数的23％。
(三)向流动人口提供生殖健康信息不够
无论是已婚者还是未婚者，获得避孕节育知识的主要途径基本是广播、电视、网络、杂志等传媒，即使计生部门组织培训讲座，由于工作时间紧张、思想观念守旧等方面因素影响，参加者也廖廖无几。加强人口计生宣传教育，改进方式方法，为流动人口提供喜闻乐见的宣传，是我们今后工作的一个重点。
(四)流出地和流入地的双向管理不到位
流动人口持证率之所以不高，一方面是有的流出地不能主动为流动人口办理婚育证明，另一方面是流入地落实流动人口相关服务不到位，流动人口办理《流动人口 婚育证明》的主动性差。流入地应该执行查验制度，但为了加强管理，对应持未持婚育证明的，不得已发放现居住的婚育证明，使流动人口管理出现信息不对称的现象，难以实行同宣传、同考核、同管理、同服务。此外，流入地在进行管理和服务中，需要及时与流出地的计生部门沟通协调，但流出地信息反馈率较低。2005年开始运行的流动人口信息交换平台，为流动人口的信息交换工作提供了便捷方式，提交率和反馈率虽然有了大幅度的提高，但信息交换质量还需要有所保证。
(五)相关部门配合乏力
流动人口管理与服务工作中存在问题原因是多方面的，有些问题是流动人口的自身造成的。比如：文化素质偏低，掌握信息量小，缺乏劳动技能，等等。但针对流动人口的技能培训、指导就业、权益保障、医疗保险、教育等管理、服务措施无法落实到位，也是一个重要原因。多年来，吉林省流动人口数量低于全国的平均水平，而且流动人口主要集中在长春、吉林、四平等经济较为发达的地区。特别是流出人口数远远大于流入人口数，流动人口所带来的一系列社会问题不像广东、深圳等地那么突出。这些因素导致一些地方重视不够，有的部门认识不到位，为流动人口服务意识差，不能各司其职，各尽其责，部门之间缺乏经常性的联系沟通，综合管理和服务机制在落实中出现脱节，齐抓共管的环节还很薄弱。
三、对策
第一，必须提高认识。目前我国流动人口总量大约为1．4亿，超过了总人口的10％，其中农民工为1．2亿，占85％左右。实现好、维护好、发展好广大流动人口，特别是农民工的利益，对于巩固党的执政地位，维护社会稳定，保持长治久安的局面意义重大。吉林省是农业大省，随着城镇化建设加快，越来越多的农村剩余劳动力向城市转移。从流出地看，人口流动特别是农村富余劳动力流向城市，促进了农业和农村经济结构的调整，增加了农民的收入，缓解了农村的人口压力，是当前解决“三农”问题的重要途径。从流入地看，流動人口在一定程度上缓解了流入地经济发展与劳动力相对不足的矛盾，为城市建设和社会经济的发展做出了重要贡献。从流动人口本身看，大量农村人口进入城市，开阔了眼界，更新了观念，提高了素质，无论他们留在城市，还是继续从事农业，都是重要的劳动力资源。因此，做好流动人口管理与服务工作十分必要和重要。
第二，充分发挥政府职能作用。流动人口不仅是人口问题，更是社会问题、经济问题，也是政治问题。要做好流动人口的管理和服务工作，必须坚持贯彻“公平对待、合理引导、完善管理、优质服务”的方针。政府的作用至关重要。国家人口计生委政策法规司司长于学军，曾经就这一问题提出了三点建议。一是解决制度问题，二是解决政策问题，三是解决操作性的问题。这三点建议具有普遍的指导意义。就吉林省而言，解决流动人口管理与服务中的问题，根本出路在于顺应市场经济的发展潮流，加快制度改革和创新。各级政府要从改革社会保障、劳动就业、人事、教育、财政、住房制度等方面创新思路，转变职能。要建立“政府领导、社会参与、部门配合、属地管理”的长效运行机制。要坚持以人为本的科学发展观，以满足流动人口要求为出发点和落脚点，统一认识，协调一致，齐抓共管，形成合力。制定有利于人口流动的各项政策，为人口的合理有序流动减少障碍，创造良好的环境和条件。从维护流动人口合法权益，为流动人口提供优质服务的角度出发，最大限度地简化办事程序，减少相关手续，取消不合法、不合理、不必要的收费。从满足广大流动人口日益增长的计生服务需求入手，更新管理理念，改革管理方式，提高服务能力，寓管理于服务之中。
第三，政策落实到位。当前，全省各地都出台了相应的政策，关键是要抓好落实，切实把流动人口进城务工经商的优惠政策落到实处，鼓励人口的有序流动，开发他们的潜能，发挥好他们的重要作用。在抓好管理的基础上，要在服务上下功夫，保障流动人口的合法权益，切实把国家明确规定流动人口计生免费技术服务项目落实到人，做到与户籍人口同宣传、同管理、同考核、同服务。在流动人口中，要广泛开展普及计生法律法规和科普知识活动，在成年流动人口外出前，开展必要的有针对性的计生宣传教育，强化其履行计划生育的观念。同时，对流入的成年流动人口进行针对性宣传教育，主动上门服务，帮助其落实子女入学入托、就业、就医等方面的“市民化”待遇，让流动人口感觉到“身在他乡如故乡，异地他乡也是家”。
第四，加大经费投入。为流动人口开展“三生服务”、婚育证明发放、信息交换等，都需要有资金做保障。不加大资金投入，为流动人口提供服务工作就难以完成。这就要求各级财政及人口计生部门，要合理核定用于流动人口管理和服务的支出成本，将涉及流动人口的经费纳入财政预算支出范围，保证资金投入到位。
第五，健全机构。现有的流动人口工作机构和管理服务人员，远远不能适应新形势、新任务的要求。吉林省人口计生委2004年先后成立了流动人口管理处、流动人口管理站，省级人员编制已经到位。实践证明，经过一年多的努力，吉林省流动人口计生管理与服务工作上了一个新台阶。然而，在县、市、区等基层单位，特别是在流动人口较多的地方，机构不健全、人员不到位的现象严重影响了流动人口工作的开展。建议政府加大基层人员、编制的倾斜力度，缓解专职人员不足的紧张情况，改善现存倒金字塔型的人员配置状况。
总之，引导人口合理有序的流动是落实“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要；是促进经济结构调整和经济增长方式转变，缓解农村人口压力，促进人的全面发展的需要；是推进工业化、城镇化、市场化，促进区域协调发展的需要；是促进工业反哺农业、城市支持农村，改变农村人口的生产方式和生活方式，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的需要；也是稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构，统筹解决人口问题的需要。因此，必须站在全局高度，深刻认识人口流动对建设社会主义新农村的重要意义。
(作者单位：吉林省流动人口计划生育管理站)
(责任编辑：祖大勇)