“中国行政成本居高不下”似乎已经成了中国人热论的话题之一。社会公众花了更多的钱，却得到了更少的服务。在这种情况下，我们需要通过完善社会管理体制，培育非政府组织并以此为起点去促进社会自治力量的成熟，以降低行政成本。这或许将是中国行政改革的破题之举。
　　
　　精简机构并未带来行政成本的下降
　　
　　□每年，“中国行政成本居高不下”的问题都以不同形式被提出：2004年是“中国行政成本全世界最高”，2005年是“26个老百姓养一个官员”，2006年是“我国行政成本25年增长87倍”。这也就是说，社会公众花了更多的钱，却得到了更少的服务。请您谈谈什么是行政成本？目前,控制行政成本主要有哪些办法？
　　■目前，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。一般说来，行政成本可以分为两个方面：一个是政府机构运行成本；另一个是政府整体上的运行成本。政府机构的运行成本往往可以通过精简机构和编制人员的明确化来加以控制，并实现最大可能的减少。但是，在政府整体的运行成本上，从目前来看，世界各国都存在着难以找到有效解决途径的问题。从20世纪后期各国的行政改革实践来看，通过精简机构，政府机构运行成本显然是下降了，但是，政府整体的运行成本却没有相应地下降，在许多情况下，政府整体的运行成本不仅没有因为精简机构而下降，反而稳步地上升。
　　□有人说，权力有其扩张的本性，那么扩张的权力必然导致行政成本的增加。您对此怎么看？
　　■是的，由于政府所拥有的行政权力具有扩大的本性，也由于政府在整体上总会受到“无限责任”冲动的驱使，总会把社会中新出现的问题和事务纳入到其控制的范畴中来，而不是在遇到这些问题的时候首先考虑如何通过引导和帮助社会自治力量加以解决的策略。因而，也造成了行政成本的增长。在私人部门，竞争是组织运营成本下降的动力所在。对于政府来说，当行政成本上升到一定的临界点的时候，则通过行政改革，调整体制、精简机构的方式把行政成本压缩到一定水平之下。
　　□不少人表示，机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”是一种客观趋势。如果我们不能摆脱这个“怪圈”，行政成本居高不下的阵痛也就难以得到有效遏制。
　　■虽然政府规模过大是行政成本居高不下的原因之一，但是，当政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情的时候，就不仅会造成过多的资源消耗，而且会因为这种管理的不当而造成额外的损失。这时的行政成本就不仅是因为机构膨胀而导致的成本上升，而是由于管理内容带来了过重的行政成本。此外，政府管理社会的方式、方法也是行政成本居高的因素，科学的管理方式和合理的管理程序所造成的消耗在成本方面也会表现出合理消耗的情况，而不科学、不合理的管理方式方法，则会带来额外的成本消耗。然而，对政府而言，所有这些问题的解决，集中到一点上，就是理顺政府与社会的关系，当这种关系理顺了，政府自身的机构和体制也会相应地得到改变。所以，完善社会管理体制，就是解决所有这些问题的一个着眼点。如果把行政效率的低下、决策失误以及资源配置的低效等也打入行政成本之中的话，在谋求降低这部分行政成本的出路时，就应当在完善社会管理体制方面做文章了。
　　
　　关键在于理顺政府与社会的关系
　　
　　□您刚才谈到了要理顺政府与社会的关系，现在有一种现象是政府“办市场”。您认为出现这种政府越权行为的根源是什么？
　　■中国政府的行政行为是与行政环境相联系的。本来，随着社会主义市场经济逐渐走向成熟，大量的经济建设项目都可以在市场中得以进行，政府只要通过政策引导和行政指导就可以达到发展目标。但是，各地往往把地方经济发展的任务做成指标下达到各级政府，特别是对政府中的行政领导，提出了许多经济以及社会的指标要求。这样一来，许多考核是有着硬性指标的，而地方政府为了完成这些指标，就不得不动用财政资金去搞一些政绩工程、形象工程。结果，不仅增加了行政成本，而且也造成大量的浪费。就此而言，就已经不是一个社会管理体制的问题了，而是一个如何正确对待市场经济的问题。
　　□学术界根据西方的经验提出了一种所谓“小政府、大社会”，“弱政府、强社会”的观点。这一观点也成为了政府改革的主流思想。您对此是怎么看的？
　　■“小政府、大社会”是一个量上的概念，“弱政府、强社会”则是一个质上的概念。这两个提法的缺陷都在于把量的方面与质的方面分离了，仅就某一方面来认识政府与社会的关系。如果把两个方面结合起来，完整地认识政府与社会关系，这两个提法也就都不需要了。在政府与社会的关系问题上，本来就不应有什么“大小”、“强弱”的问题，而是一个如何在社会治理的体系中扮演“集团角色”的问题，即政府扮演什么样的角色，社会又扮演什么样的角色。从历史发展来看，在农业社会，政府处于社会之上去治理社会，这种治理是出于统治的目的和以统治的形式出现的。到了工业社会，合理的社会治理是让政府存在于社会之中和处于社会的中心，以独立于社会的专门从事管理活动的主体的形式出现，行使社会授予它的权力来管理社会。
　　政府无所谓“小”或“大”的问题，没有一个标准，政府的规模完全取决于社会的需求以及政府与社会关系的状况。如果为了降低行政成本而刻意地追求“小政府、大社会”，那是极其狭隘的行政成本意识，结果只会事与愿违。只有在科学合理的政府与社会的互动机制中做文章，才是有价值的。行政成本的问题必须放在优化社会管理体制中来加以厘定，这才是社会发展的正确道路。
　　
　　培育社会自治的能力
　　
　　□从实践来看，由于精简机构，迫使政府部门不得不改变行政流程，从而出现了“行政服务中心”这一新的现象，在“一站式”服务的理念下，政府的效率得到了大大的改观。但是，现实中政府所管的事项并未因此减少，反而呈现了增多的趋势。
　　■这种流程的改变仅仅停留在技术性的层面，未能从根本上改变政府管社会的体制，社会自身的自治活力没有被激发出来。所以，也不可能带来行政成本下降的结果。
　　我们知道，一切技术性的因素都是极其短命的，除了那些人类生存的基本性技术之外，现代技术的暂时性特征越来越明显。政府流程的改变，作为一种技术性的变化，也只能在一个极其短暂的时期内才被证明是有优势的，在政府的社会管理问题上，满足于技术的进步并不是根本之策。所以，只有谋求体制的变革，才会有相对较长久的意义。
　　□完善社会管理体制要从哪些方面入手？
　　■完善社会管理体制的第一步就是要从根本上剪除当前普遍存在的那些以行政权力为背景、依靠政府权威去开展业务的所谓非政府的、非营利的组织，让这些组织回归完全的非政府、非营利的本性。当然，这样做会有很大难度。从我国的情况来看，很大一部分围绕在政府周边的非营利组织是在1998年机构改革的过程中出现的，是由原来的政府机构转化过来的，它们在观念上和行为上都有着很强的“类政府”特征。但是，需要指出的是，这些非营利组织在1998年机构改革中出现的时候，是作为过渡性组织而设立的，当我们的行政管理体制改革扩展到社会管理体制上来的时候，这一问题就成为必须解决的问题之一。必须使它们与政府分离，即割断它们与政府之间的直接联系，剪断它们与政府之间的隶属关系，赋予它们以独立性。
　　□目前，学术界提出了“公民社会”的概念，提倡用公民自治、公民治理等方式来处理公共事务，政府则要扮演一个掌舵者的角色。您认为，发挥社会的自治能力对降低行政成本有什么现实意义？
　　■我们认为，培育成熟的社会是政府的基本责任，如果政府由于自己无处不在的社会管理而使社会走向萎缩的话，就意味着政府没有真正承担起自己的责任。在我们作出这一判断的时候，其实是说，政府在完善社会管理体制的过程中，首先不是考虑政府如何把社会管理得更好的问题，而是要考虑如何让社会获得自治的能力，通过什么样的方式和途径让社会自己能够管理好自己。如果政府能够朝着这个目标去努力的话，那么它的行政成本下降也就不是一个刻意追求的目标了。
　　□社会的自治能力具体应该如何培育？
　　■政府应当着力于促进非营利组织社会使命感和责任意识的生成，营造健全的非营利组织环境，帮助非营利组织建立健全组织体制和运行机制。政府的社会管理则从直接的社会控制转向引导，社会自治型组织拥有充分的社会自治权。这样一来，许多社会事务的直接性的、微观的管理活动都由社会自治组织自己承担。政府的规模也就能够得到进一步缩小，而且，政府的结构和运行机制也会发生重大变化，在公共产品供给的问题上，就能够形成科学的分级化，政府负责提供那些根本性的、原则性的和最具普遍性的公共产品，社会自治组织则提供那些局域性的、具体性的、时效性强的公共产品，从而使政府的行政成本下降到一个合理的程度。
　　（张康之，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。）