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摘要：在经济全球化的进程中，海关特殊监管区逐渐成为各国提高区域经济发展，改善对外贸易水平的重要手段。同世界上发达国家相比，我国海关特殊监管区的法制建设采取“先设区后立法”的发展模式，不仅起步晚，而且存在着许多制度性缺陷。本文对这些制度性缺陷进行了逐一分析，并对进一步构建海关特殊监管区的法律制度提出了建议。
关键词：海关特殊监管区；法律制度；缺陷；构建
改革开放以来，我国积极借鉴国际上的成功经验。按照世界自由贸易区的发展模式，先后设立了保税区、出口加工区、保税港区等一系列海关特殊监管区。多年来海关特殊监管区在促进国际贸易、引进资金和技术等方面都发挥了巨大作用。但随着经济全球化进程的加快。海关特殊监管区逐步显现出国家统一立法缺位、体制不顺、功能重复等弊端。因此，大力借鉴发达国家的先进做法，完善我国海关特殊监管区的法制构建，已成为当务之急。
一、海关特殊监管区的定义和功能
2006年我国在《海关对保税物流园区的管理办法》中首次使用了“海关特殊监管区”的概念。所谓海关特殊监管区是指经国务院批准，设立在中华人民共和国境内。由海关为主按照国家的有关规定实施封闭监管的特定经济区域。
海关特殊监管区的主要功能包括：1.保税加工。即通过重点发展现代制造业，延伸产业价值链，来提高产品的附加值和自主创新能力的功能；2.保税物流。即通过大力发展现代物流业，从而建立起物流中心的功能；3.保税贸易。即通过开展保税条件下的货物贸易，来建立起采购中心和分销中心的功能；4.服务贸易。即开展生产性服务贸易(如研发设计、售后维修等)和流通性服务贸易(如贸易、结算、金融等)的功能。
二、国际上先进的自由贸易区法律制度
(一)<京都公约》关于自由贸易区的规定
按照《京都公约》专项附约四的规定：自由区是指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度。《京都公约》关于自由区的规定，旨在给予进人自由区的货物免除税费，以促进对外贸易的发展。《公约》作为国际性法律文件，为协调和统一各国自由贸易区法律制度提供了重要依据。
(二)美国《对外贸易区法案》的有关规定
美国是当今世界先立法后设区的典范，其对外贸易区的设立及运作。始终处于有法可依的状态。早在1934年。美国国会即通过了《对外贸易区法案》，将对外贸易区定位为—个封闭的“境内关外”的区域。除法律禁止的任何国外和国内的商品都可以进区，不受美国海关法的约束。只有在运往关境内的情况下。才须缴纳关税：1950-1999年间，美国国会对该法进行过8次修正，每次修正都对对外贸易区的发展起到了至关重要的推动作用。在美国进人对外贸易区的货物享有的便利包括免除或延期缴纳关税；无须缴纳仓储税；不受配额或许可证的限制等。继颁布和修订《对外贸易区法案》后，美国又颁布了《美国对外贸易区管理手册》和《美国对外贸易区委员会通用条例》，为对外贸易区的良好运作提供了保障。
(三)《香港特别行政区基本法》的相关规定
自由港是当今世界上自由开放程度最高、最大程度地实现港口城市与自由贸易区融合发展的海关特殊监管区。在世界范围内堪称完全意义上的自由港的城市极少，香港是其中最典型的一个。根据《香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区在回归后将继续保持其自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。香港特别行政区实行自由贸易政策，以保障货物、无形财产及资本的自由流动。
三、我国现行海关特殊监管区的制度性缺陷
(一)立法层次低。国家统一立法缺位
和美国“先立法后设区”不同，我国采取的是“先设区后立法”，因此海关特殊监管区从设区伊始就存在着立法上的先天不足。和美国有《对外贸易区法案》相比，在我国不存在统一的《海关特殊监管区法》。纵观我国海关特殊监管区的立法，属于法律层次的仅《中华人民共和国海关法》第三十四条这一条，但其规定过于原则、缺乏可操作性。此外，就是由海关总署制定的《海关保税港区管理暂行办法》、《海关对保税物流园区的管理办法》等行政规章了。这些规章不仅立法层次低，而且内容零散、互为冲突，严重妨碍了海关特殊监管区的良性发展。
(二)“境内关外”的法律地位未予明确
我国早在1999年8月就由海关总署等9个部委下发了《关于进一步采取措施鼓励扩大外贸出口的意见》，明确提出了“境内关外”的概念，原则上海关等政府部门也是按照这个理念来管理各类海关特殊监管区的。例如，对于保税港区来说，凡是境外人区的货物不征收关税和进口环节增值税等。但是国内却没有出台相应的法律法规，对这种“境内关外”的法律地位予以明确的界定。
(三)海关特殊监管区的管理体制不顺
我国现行海关特殊监管区的管理体制，从宏观层面上说。由八部委共同管理。但实践中，囿于各部门制定的法律法规难以协调一致，导致区内各管理部门及企业难以全面贯彻实施。加上海关特殊监管区的管理机构缺位，导致其功能定位趋同、过度竞争。由于体制上的不顺，甚至导致了“一线放开。二线管住，区内宽松”的理念并未落到实处，“一站式”管理也没能真正到位。
四、构建海关特殊监管区法律制度的建议
(一)尽快颁布统一的海关特殊监管区法
美国、巴拿马等国都是“先立法后设区”，以立法明确规定自由贸易区的法律地位。而我国的海关特殊监管区虽然已经历经20年的发展历程，但至今却没有制定统一的立法，来明确界定其“境内关外”的法律地位。因此，笔者建议由全国人大及常委会制定和颁布《海关特殊监管区法》，作为对海关特殊监管区实施监管的法律依据。
(二)确立适当的管理体制
通过立法确立海关特殊监管区的管理体制，是决定特殊监管区法律和政策执行好坏的关键。鉴于我国的国情和具体情况，笔者建议建立统一的管理体制，如成立“海关特殊监管区管理委员会”来对海关特殊监管区进行统一规划和管理。
(三)完善海关特殊监管区的税收优惠制度
实施全面的税收优惠，是海关特殊监管区的优势所在。如美国对外贸易区实行缓征关税和免征关税的税收优惠政策，对于区内企业加工商品的增值部分则免征增值税。对此，我们应予以大力借鉴，从而吸引更多的国外资金和技术，加快海关特殊监管区的发展。而针对当前在不同类型的海关特殊监管区内存在的税收政策实施上的差异，则应以统一立法的形式予以协调和克服。
关键词：海关特殊监管区；法律制度；缺陷；构建
改革开放以来，我国积极借鉴国际上的成功经验。按照世界自由贸易区的发展模式，先后设立了保税区、出口加工区、保税港区等一系列海关特殊监管区。多年来海关特殊监管区在促进国际贸易、引进资金和技术等方面都发挥了巨大作用。但随着经济全球化进程的加快。海关特殊监管区逐步显现出国家统一立法缺位、体制不顺、功能重复等弊端。因此，大力借鉴发达国家的先进做法，完善我国海关特殊监管区的法制构建，已成为当务之急。
一、海关特殊监管区的定义和功能
2006年我国在《海关对保税物流园区的管理办法》中首次使用了“海关特殊监管区”的概念。所谓海关特殊监管区是指经国务院批准，设立在中华人民共和国境内。由海关为主按照国家的有关规定实施封闭监管的特定经济区域。
海关特殊监管区的主要功能包括：1.保税加工。即通过重点发展现代制造业，延伸产业价值链，来提高产品的附加值和自主创新能力的功能；2.保税物流。即通过大力发展现代物流业，从而建立起物流中心的功能；3.保税贸易。即通过开展保税条件下的货物贸易，来建立起采购中心和分销中心的功能；4.服务贸易。即开展生产性服务贸易(如研发设计、售后维修等)和流通性服务贸易(如贸易、结算、金融等)的功能。
二、国际上先进的自由贸易区法律制度
(一)<京都公约》关于自由贸易区的规定
按照《京都公约》专项附约四的规定：自由区是指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度。《京都公约》关于自由区的规定，旨在给予进人自由区的货物免除税费，以促进对外贸易的发展。《公约》作为国际性法律文件，为协调和统一各国自由贸易区法律制度提供了重要依据。
(二)美国《对外贸易区法案》的有关规定
美国是当今世界先立法后设区的典范，其对外贸易区的设立及运作。始终处于有法可依的状态。早在1934年。美国国会即通过了《对外贸易区法案》，将对外贸易区定位为—个封闭的“境内关外”的区域。除法律禁止的任何国外和国内的商品都可以进区，不受美国海关法的约束。只有在运往关境内的情况下。才须缴纳关税：1950-1999年间，美国国会对该法进行过8次修正，每次修正都对对外贸易区的发展起到了至关重要的推动作用。在美国进人对外贸易区的货物享有的便利包括免除或延期缴纳关税；无须缴纳仓储税；不受配额或许可证的限制等。继颁布和修订《对外贸易区法案》后，美国又颁布了《美国对外贸易区管理手册》和《美国对外贸易区委员会通用条例》，为对外贸易区的良好运作提供了保障。
(三)《香港特别行政区基本法》的相关规定
自由港是当今世界上自由开放程度最高、最大程度地实现港口城市与自由贸易区融合发展的海关特殊监管区。在世界范围内堪称完全意义上的自由港的城市极少，香港是其中最典型的一个。根据《香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区在回归后将继续保持其自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。香港特别行政区实行自由贸易政策，以保障货物、无形财产及资本的自由流动。
三、我国现行海关特殊监管区的制度性缺陷
(一)立法层次低。国家统一立法缺位
和美国“先立法后设区”不同，我国采取的是“先设区后立法”，因此海关特殊监管区从设区伊始就存在着立法上的先天不足。和美国有《对外贸易区法案》相比，在我国不存在统一的《海关特殊监管区法》。纵观我国海关特殊监管区的立法，属于法律层次的仅《中华人民共和国海关法》第三十四条这一条，但其规定过于原则、缺乏可操作性。此外，就是由海关总署制定的《海关保税港区管理暂行办法》、《海关对保税物流园区的管理办法》等行政规章了。这些规章不仅立法层次低，而且内容零散、互为冲突，严重妨碍了海关特殊监管区的良性发展。
(二)“境内关外”的法律地位未予明确
我国早在1999年8月就由海关总署等9个部委下发了《关于进一步采取措施鼓励扩大外贸出口的意见》，明确提出了“境内关外”的概念，原则上海关等政府部门也是按照这个理念来管理各类海关特殊监管区的。例如，对于保税港区来说，凡是境外人区的货物不征收关税和进口环节增值税等。但是国内却没有出台相应的法律法规，对这种“境内关外”的法律地位予以明确的界定。
(三)海关特殊监管区的管理体制不顺
我国现行海关特殊监管区的管理体制，从宏观层面上说。由八部委共同管理。但实践中，囿于各部门制定的法律法规难以协调一致，导致区内各管理部门及企业难以全面贯彻实施。加上海关特殊监管区的管理机构缺位，导致其功能定位趋同、过度竞争。由于体制上的不顺，甚至导致了“一线放开。二线管住，区内宽松”的理念并未落到实处，“一站式”管理也没能真正到位。
四、构建海关特殊监管区法律制度的建议
(一)尽快颁布统一的海关特殊监管区法
美国、巴拿马等国都是“先立法后设区”，以立法明确规定自由贸易区的法律地位。而我国的海关特殊监管区虽然已经历经20年的发展历程，但至今却没有制定统一的立法，来明确界定其“境内关外”的法律地位。因此，笔者建议由全国人大及常委会制定和颁布《海关特殊监管区法》，作为对海关特殊监管区实施监管的法律依据。
(二)确立适当的管理体制
通过立法确立海关特殊监管区的管理体制，是决定特殊监管区法律和政策执行好坏的关键。鉴于我国的国情和具体情况，笔者建议建立统一的管理体制，如成立“海关特殊监管区管理委员会”来对海关特殊监管区进行统一规划和管理。
(三)完善海关特殊监管区的税收优惠制度
实施全面的税收优惠，是海关特殊监管区的优势所在。如美国对外贸易区实行缓征关税和免征关税的税收优惠政策，对于区内企业加工商品的增值部分则免征增值税。对此，我们应予以大力借鉴，从而吸引更多的国外资金和技术，加快海关特殊监管区的发展。而针对当前在不同类型的海关特殊监管区内存在的税收政策实施上的差异，则应以统一立法的形式予以协调和克服。