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摘要 近年来，“小产权房”的数量在全国范围内急速增多，由此带来的一系列社会问题该如何处理已引起广泛关注。本文通过界定“小产权房”的含义，剖析该问题出现的背景，分析“小产权房”引发的一系列社会问题，进而从法律角度提出改革城乡二元土地制度，完善农村土地法律以及加强房地产市场监管以妥善解决“小产权房”问题。
关键词 小产权房 城乡二元土地制度 土地流转
中图分类号：D910 文献标识码：A
一、“小产权房”的界定
“小产权房”是与房地产开发商建设的商品房相区别的一类房屋，其并非是一个确切的法律概念。建设部在《关于购买新建商品房的风险提示》中将“小产权房”定义为：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用而向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是国家房管部门颁发的，而是由乡政府或村委会颁发的。”一言以蔽之，“小产权房”是建造在农村集体土地上的房屋。依据现行法律规定，购房者无法获得合法的房屋所有权证书，是很难得到法律保护的。
二、“小产权房”问题产生的背景探析
“小产权房”的诞生，自有其背景及原因，具体原因可以总结為以下几个方面：
（一）城市房价居高不下是以市场需求为导向的“小产权房”产生的主要原因。
随着房地产市场发展，全国各城市房价涨幅远远超过居民收入涨幅，大城市如北京、上海、深圳等尤为突出。一方面，高昂的房价使中低收入者望而却步；另一方面，政府提供的廉租房与经济适用房又供应紧缺，无法满足人们的住房需求。在此情况下，一部人只好无奈选择价格较低的“小产权房”作为安居之所。购买“小产权房”尽管存在着风险，但相对商品房而言低廉得多的价格和居住的保障使许多人冒险选择“小产权房”。
（二）城乡二元土地制度造成土地流转受限是“小产权房”问题出现的根本原因。
依据《宪法》第10条规定，我国土地所有制分为两类，城市土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，归集体所有；宅基地和自留地、自留山，也归集体所有。同时，按照《土地管理法》第63条和《城市房地产管理法》第6条的规定，在城乡二元土地制度结构之下，国家所有的城市土地的流转可以在市场上自由进行，没有限制；而农村土地的流转则只能在农村集体组织内部进行，并且受到诸多限制。要对农村土地进行商业开发，只能通过国家征收后将土地转化为国有才可。此规定的初衷在于防止农村房屋转让可能造成的侵犯农民生存权和侵占耕地的后果，但却使农民的房产成为“死产”，限制了农村建设用地利用水平，阻碍投资进入农村地区，不利于农村经济的发展。
（三）法律规制的缺失使销售“小产权房”的行为难以得到有效的遏制。
《宪法》和《民法通则》并没有对“小产权房”问题作出规定，《物权法》则是在第153条中提出宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，通过授权立法从而规避了这一问题。至于《土地管理法》也没有对此问题作出系统明确的处理，只有在第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租，用于非农建设。”然而，对买卖“小产权房”的行为是否有效以及该行为是否应当承担法律责任这个关键问题却没有作出明确的解释。在法律规定含糊而存有空白的情况下，尽管政府有关部门已频频提出警告禁止“小产权房”，仍有许多购房者抱着侥幸和从众的心理选择“小产权房”。在缺少法律的指引和必要的违法成本的规制之下，政府清理“小产权房”的效果自然不甚理想。
三、“小产权房”带来的社会问题
正是因为现行法律尚未就“小产权房”问题作出具体规定，购房者的权益无法得到法律保护，往往容易产生多种法律纠纷，形成各种社会问题，不利于社会和谐和稳定。
首先，出售“小产权房”所带来的巨大利益可能诱使乡镇政府、村委会及农民将房屋建造于耕地之上，而耕地面积缩小将引发土地资源不足产生的粮食危机，其后果危及国家及社会稳定。
其次，“小产权房”的出现不利于国家对房地产市场进行宏观调控，破坏现有的土地管理法律体系；此外，农民未经批准建造的“小产权房”无疑将影响城市美观和整体规划布局。
再次，“小产权房”的购房者维权道路艰难。由于缺少国家承认的产权证，一旦当事人之间就房屋权属问题诉诸法院，购房者因无法提出有效的证明文件而难以得到法律保护，这对购房者甚为不利，如“北京宋庄画家村农民与画家之间的房屋纠纷”一案，购房者画家败诉不失为一个很好的例证。另一方面，倘若购房者出于融资需要对房屋进行抵押贷款或者做财产证明时，“小产权房”尴尬的法律地位使其无法进行相关操作，在遗产继承和国家土地征用的补偿问题等方面亦是如此。
最后，“小产权房”的质量问题和物业管理很难得到保证。“小产权房”建设多数未经规划批准，也没有严格的质量标准进行监督，购房者往往在不知觉中购买到豆腐渣房屋，居住在这种房屋其安全和健康可想而知，一旦发生质量纠纷，只能由购房者承担。除此之外，“小产权房”缺少物业管理，其混乱无序的周边环境与配套的社会生活设施欠缺给生产生活带来诸多不便，也不利于居住者的财产安全，居住者面对财产被盗亦只能自认倒霉。
四、解决“小产权房”问题的法律对策
由上文分析可知，“小产权房”问题涉及多个领域，对此不能简单的“一刀切”，而仅仅采用粗暴的取缔措施，应该视不同情况，对“小产权房”具体问题具体分析，同时协调政府各部门对此进行综合治理。
（一）按照“小产权房”的各个类型加以区别处理。
2012年2月26日，国土部公布关于处理“小产权房”的对策：先清理后治理。与此同时，“小产权房”处理的试点也成为国土部的一项重点工作，不过具体试点以及相关处理措施的确定仍在行动中。这体现了政府各职能部门已经逐步加强对“小产权房”问题的重视，加大“小产权房”的监管力度。
就已建成的“小产权房”而言，按照集体土地用于房屋建设的类型，具体分为三类：（1）建造于耕地上的房屋；（2）建造于宅基地上的房屋；（3）建造于其他集体建设用地上的房屋。首先，对于第一类占用耕地建房的，应该尽量还耕，以保护耕地资源和粮食安全，至于由此产生的损失则由建设方、购买方和乡镇政府共同承担。同时还有必要对违规单位和相关人员进行处罚，以儆效尤。其次，对于其他两类“小产权房”，没有必要采取严格取缔的措施，在核实土地用途和房屋建筑质量之后，可以责令相关人员通过程序完成房产登记手续，使“小产权房”转换为合法的商品房或者经济适用房，以保障购房者的权益，并满足城市里中低收入家庭的住房需求，维护社会和谐稳定发展。 就筹划或正在建造中的“小产权房”而言，应当禁止其出售，对主要负责人不顾国家明令而“顶风作案”，依法严肃处理。
（二）改革城乡二元土地制度，完善土地管理法律制度。
虽然《宪法》和《物权法》将城乡土地分为国家所有与集体所有，不过就土地的占有、使用、受益、处分权上并没有作出区分。也就是说，国有土地所用权与集体土地所有权的地位在形式上是平等的。可是《土地管理法》及相关行政法规却对农村土地流传进行限制，二者在实质上却是不平等的，体现了矛盾之处。对于现存的“小产权房”及其造成的社会问题，笔者认为，有必要制定或者修改土地管理法律法规，立法改革现有的城乡二元土地制度，逐步实现城乡一体化发展。
首先，依据平等保护物权的基本原则，修改《土地管理法》等相关规定，在法定条件下允许集体土地正常流转，从而使集体土地所有权与国有土地所用权实现实质上的平等。广东省已在2006年《广东省集体建设用地使用权流转办法》中就此提出，广东省内农村集体建设用地可以进行市场交易。这对处理“小产权房”问题无疑是一个有益尝试，值得借鉴。
其次，完善土地征收制度，保障农民利益。《物权法》第42条并没有对公共利益作出明确的界定，给实践操作中公权力滥用以进行土地征收打开了一个缺口；而且现有法律对土地征收的补偿费用不够合理，对农民而言显失公平。由此带来的后果是政府可以“公共利益的需要”为借口征收农民的土地，再高价卖给房地产开发商赚取巨额收益，而农民取得的补偿款与之相比却少得可怜，这种反差无疑是相当不公平的，严重损害了农民的利益，也使三农问题得不到解决，无形中加剧了农民贫困和城乡对立，不利于社会和谐。因此有必要对公共利益进行法律解释，明确规定土地征收的条件，以此杜绝可能发生的政府违法征地现象，制定一个经由行政听证程序而获得广大公众尤其是利益相关人共同参与和认可的土地征收补偿标准，更好地保护被征收人的利益，进而实现个人利益、集体利益和国家利益的统一。
（三）推进经济适用房和廉租房建设，进一步完善住房保障制度。
我国长期以来就存在着“居者有其屋”的传统观念，在此影响下住房问题成为不可忽视的重大民生问题。调查显示，“小产权房”的购买主体主要集中为中低收入人群。这些人之所以选择“小产权房”与我国现行的住房保障制度不够完善不无关联。住房保障制度主要由住房公积金制度，经济适用房制度和廉租房制度三部分构成，其中經济适用房与廉租房的覆盖范围便是中低收入人群。然而，资金来源不足，供应数量短缺，政府分配管理不到位等诸多问题导致许多中低收入者仍无法申请取得经济适用房或者廉租房，使他们不得不选择“小产权房”来满足住房需求。由此可知，想要妥善处理好“小产权房”问题离不开住房保障制度建设。国家应当进一步加强对保障性住房的监督管理，建立收入评估制度以甄别申请保障性住房的人群，扩大经济适用房与廉租房的供应数量，最终实现保障性住房分配公平和中低收入人群“居者有其屋”的目标。
五、结论
“小产权房”问题是一个具有中国特色的社会问题，该问题的产生有其市场经济、法律规制、社会制度等多方面原因。妥善处理“小产权房”问题一方面需要本着实事求是的态度具体问题具体分析，对“小产权房”进行分类处理，而不是简单的采取强行拆除的办法；对违规建于耕地上的“小产权房”以及存在严重安全隐患的“小产权房”采取坚决取缔的措施，同时严肃处理相关责任人员。另一方面，需要国家采取各种宏观调控的手段进行统筹管理，立法完善土地管理法律制度以配合城乡二元土地制度改革，进一步推进我国住房保障制度建设，综合各个方面在满足城市中低收入者住房需求的同时，切实保护农民的利益，最终解决好“小产权房”问题，使百姓安居乐业，达到和谐社会的根本目的。
（作者：厦门市集美区人民法院法官，厦门大学法学院法律硕士）
参考文献：
[1]李长健，卞小伟，孙舟燕.“小产权”房的法律问题探究.福建政法管理干部学院学报，2009（1）
[2]王雅娟.农村“小产权房”问题的法律思考.探求，2009，（2）：46.
[3]肖彬.浅议小产权房的规制措施.法制与社会，2008，（8）
[4]房秀娟.完善我国住房社会保障制度的几点思考.中国房地产，2005，（5）
[5]于毅.小产权房问题的法社会学分析.特区经济，2009（2）.
[6]庞文青.“小产权房”的法律分析.法制与社会，2009.9（中）.
关键词 小产权房 城乡二元土地制度 土地流转
中图分类号：D910 文献标识码：A
一、“小产权房”的界定
“小产权房”是与房地产开发商建设的商品房相区别的一类房屋，其并非是一个确切的法律概念。建设部在《关于购买新建商品房的风险提示》中将“小产权房”定义为：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用而向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是国家房管部门颁发的，而是由乡政府或村委会颁发的。”一言以蔽之，“小产权房”是建造在农村集体土地上的房屋。依据现行法律规定，购房者无法获得合法的房屋所有权证书，是很难得到法律保护的。
二、“小产权房”问题产生的背景探析
“小产权房”的诞生，自有其背景及原因，具体原因可以总结為以下几个方面：
（一）城市房价居高不下是以市场需求为导向的“小产权房”产生的主要原因。
随着房地产市场发展，全国各城市房价涨幅远远超过居民收入涨幅，大城市如北京、上海、深圳等尤为突出。一方面，高昂的房价使中低收入者望而却步；另一方面，政府提供的廉租房与经济适用房又供应紧缺，无法满足人们的住房需求。在此情况下，一部人只好无奈选择价格较低的“小产权房”作为安居之所。购买“小产权房”尽管存在着风险，但相对商品房而言低廉得多的价格和居住的保障使许多人冒险选择“小产权房”。
（二）城乡二元土地制度造成土地流转受限是“小产权房”问题出现的根本原因。
依据《宪法》第10条规定，我国土地所有制分为两类，城市土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，归集体所有；宅基地和自留地、自留山，也归集体所有。同时，按照《土地管理法》第63条和《城市房地产管理法》第6条的规定，在城乡二元土地制度结构之下，国家所有的城市土地的流转可以在市场上自由进行，没有限制；而农村土地的流转则只能在农村集体组织内部进行，并且受到诸多限制。要对农村土地进行商业开发，只能通过国家征收后将土地转化为国有才可。此规定的初衷在于防止农村房屋转让可能造成的侵犯农民生存权和侵占耕地的后果，但却使农民的房产成为“死产”，限制了农村建设用地利用水平，阻碍投资进入农村地区，不利于农村经济的发展。
（三）法律规制的缺失使销售“小产权房”的行为难以得到有效的遏制。
《宪法》和《民法通则》并没有对“小产权房”问题作出规定，《物权法》则是在第153条中提出宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，通过授权立法从而规避了这一问题。至于《土地管理法》也没有对此问题作出系统明确的处理，只有在第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租，用于非农建设。”然而，对买卖“小产权房”的行为是否有效以及该行为是否应当承担法律责任这个关键问题却没有作出明确的解释。在法律规定含糊而存有空白的情况下，尽管政府有关部门已频频提出警告禁止“小产权房”，仍有许多购房者抱着侥幸和从众的心理选择“小产权房”。在缺少法律的指引和必要的违法成本的规制之下，政府清理“小产权房”的效果自然不甚理想。
三、“小产权房”带来的社会问题
正是因为现行法律尚未就“小产权房”问题作出具体规定，购房者的权益无法得到法律保护，往往容易产生多种法律纠纷，形成各种社会问题，不利于社会和谐和稳定。
首先，出售“小产权房”所带来的巨大利益可能诱使乡镇政府、村委会及农民将房屋建造于耕地之上，而耕地面积缩小将引发土地资源不足产生的粮食危机，其后果危及国家及社会稳定。
其次，“小产权房”的出现不利于国家对房地产市场进行宏观调控，破坏现有的土地管理法律体系；此外，农民未经批准建造的“小产权房”无疑将影响城市美观和整体规划布局。
再次，“小产权房”的购房者维权道路艰难。由于缺少国家承认的产权证，一旦当事人之间就房屋权属问题诉诸法院，购房者因无法提出有效的证明文件而难以得到法律保护，这对购房者甚为不利，如“北京宋庄画家村农民与画家之间的房屋纠纷”一案，购房者画家败诉不失为一个很好的例证。另一方面，倘若购房者出于融资需要对房屋进行抵押贷款或者做财产证明时，“小产权房”尴尬的法律地位使其无法进行相关操作，在遗产继承和国家土地征用的补偿问题等方面亦是如此。
最后，“小产权房”的质量问题和物业管理很难得到保证。“小产权房”建设多数未经规划批准，也没有严格的质量标准进行监督，购房者往往在不知觉中购买到豆腐渣房屋，居住在这种房屋其安全和健康可想而知，一旦发生质量纠纷，只能由购房者承担。除此之外，“小产权房”缺少物业管理，其混乱无序的周边环境与配套的社会生活设施欠缺给生产生活带来诸多不便，也不利于居住者的财产安全，居住者面对财产被盗亦只能自认倒霉。
四、解决“小产权房”问题的法律对策
由上文分析可知，“小产权房”问题涉及多个领域，对此不能简单的“一刀切”，而仅仅采用粗暴的取缔措施，应该视不同情况，对“小产权房”具体问题具体分析，同时协调政府各部门对此进行综合治理。
（一）按照“小产权房”的各个类型加以区别处理。
2012年2月26日，国土部公布关于处理“小产权房”的对策：先清理后治理。与此同时，“小产权房”处理的试点也成为国土部的一项重点工作，不过具体试点以及相关处理措施的确定仍在行动中。这体现了政府各职能部门已经逐步加强对“小产权房”问题的重视，加大“小产权房”的监管力度。
就已建成的“小产权房”而言，按照集体土地用于房屋建设的类型，具体分为三类：（1）建造于耕地上的房屋；（2）建造于宅基地上的房屋；（3）建造于其他集体建设用地上的房屋。首先，对于第一类占用耕地建房的，应该尽量还耕，以保护耕地资源和粮食安全，至于由此产生的损失则由建设方、购买方和乡镇政府共同承担。同时还有必要对违规单位和相关人员进行处罚，以儆效尤。其次，对于其他两类“小产权房”，没有必要采取严格取缔的措施，在核实土地用途和房屋建筑质量之后，可以责令相关人员通过程序完成房产登记手续，使“小产权房”转换为合法的商品房或者经济适用房，以保障购房者的权益，并满足城市里中低收入家庭的住房需求，维护社会和谐稳定发展。 就筹划或正在建造中的“小产权房”而言，应当禁止其出售，对主要负责人不顾国家明令而“顶风作案”，依法严肃处理。
（二）改革城乡二元土地制度，完善土地管理法律制度。
虽然《宪法》和《物权法》将城乡土地分为国家所有与集体所有，不过就土地的占有、使用、受益、处分权上并没有作出区分。也就是说，国有土地所用权与集体土地所有权的地位在形式上是平等的。可是《土地管理法》及相关行政法规却对农村土地流传进行限制，二者在实质上却是不平等的，体现了矛盾之处。对于现存的“小产权房”及其造成的社会问题，笔者认为，有必要制定或者修改土地管理法律法规，立法改革现有的城乡二元土地制度，逐步实现城乡一体化发展。
首先，依据平等保护物权的基本原则，修改《土地管理法》等相关规定，在法定条件下允许集体土地正常流转，从而使集体土地所有权与国有土地所用权实现实质上的平等。广东省已在2006年《广东省集体建设用地使用权流转办法》中就此提出，广东省内农村集体建设用地可以进行市场交易。这对处理“小产权房”问题无疑是一个有益尝试，值得借鉴。
其次，完善土地征收制度，保障农民利益。《物权法》第42条并没有对公共利益作出明确的界定，给实践操作中公权力滥用以进行土地征收打开了一个缺口；而且现有法律对土地征收的补偿费用不够合理，对农民而言显失公平。由此带来的后果是政府可以“公共利益的需要”为借口征收农民的土地，再高价卖给房地产开发商赚取巨额收益，而农民取得的补偿款与之相比却少得可怜，这种反差无疑是相当不公平的，严重损害了农民的利益，也使三农问题得不到解决，无形中加剧了农民贫困和城乡对立，不利于社会和谐。因此有必要对公共利益进行法律解释，明确规定土地征收的条件，以此杜绝可能发生的政府违法征地现象，制定一个经由行政听证程序而获得广大公众尤其是利益相关人共同参与和认可的土地征收补偿标准，更好地保护被征收人的利益，进而实现个人利益、集体利益和国家利益的统一。
（三）推进经济适用房和廉租房建设，进一步完善住房保障制度。
我国长期以来就存在着“居者有其屋”的传统观念，在此影响下住房问题成为不可忽视的重大民生问题。调查显示，“小产权房”的购买主体主要集中为中低收入人群。这些人之所以选择“小产权房”与我国现行的住房保障制度不够完善不无关联。住房保障制度主要由住房公积金制度，经济适用房制度和廉租房制度三部分构成，其中經济适用房与廉租房的覆盖范围便是中低收入人群。然而，资金来源不足，供应数量短缺，政府分配管理不到位等诸多问题导致许多中低收入者仍无法申请取得经济适用房或者廉租房，使他们不得不选择“小产权房”来满足住房需求。由此可知，想要妥善处理好“小产权房”问题离不开住房保障制度建设。国家应当进一步加强对保障性住房的监督管理，建立收入评估制度以甄别申请保障性住房的人群，扩大经济适用房与廉租房的供应数量，最终实现保障性住房分配公平和中低收入人群“居者有其屋”的目标。
五、结论
“小产权房”问题是一个具有中国特色的社会问题，该问题的产生有其市场经济、法律规制、社会制度等多方面原因。妥善处理“小产权房”问题一方面需要本着实事求是的态度具体问题具体分析，对“小产权房”进行分类处理，而不是简单的采取强行拆除的办法；对违规建于耕地上的“小产权房”以及存在严重安全隐患的“小产权房”采取坚决取缔的措施，同时严肃处理相关责任人员。另一方面，需要国家采取各种宏观调控的手段进行统筹管理，立法完善土地管理法律制度以配合城乡二元土地制度改革，进一步推进我国住房保障制度建设，综合各个方面在满足城市中低收入者住房需求的同时，切实保护农民的利益，最终解决好“小产权房”问题，使百姓安居乐业，达到和谐社会的根本目的。
（作者：厦门市集美区人民法院法官，厦门大学法学院法律硕士）
参考文献：
[1]李长健，卞小伟，孙舟燕.“小产权”房的法律问题探究.福建政法管理干部学院学报，2009（1）
[2]王雅娟.农村“小产权房”问题的法律思考.探求，2009，（2）：46.
[3]肖彬.浅议小产权房的规制措施.法制与社会，2008，（8）
[4]房秀娟.完善我国住房社会保障制度的几点思考.中国房地产，2005，（5）
[5]于毅.小产权房问题的法社会学分析.特区经济，2009（2）.
[6]庞文青.“小产权房”的法律分析.法制与社会，2009.9（中）.