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这样严重的社会管理空白，如果上面知情，是绝对不能允许的。
民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏从本刊记者口中得知广西来宾市凌窝地区的情况后，马上翻开桌上的一本名册，上面是全国“难点村”登记。
他告诉《瞭望东方周刊》，截至2009年6月，民政部已排查出第一批“难点村”，共11382个，占全国行政村总数的1.89％。经过一年的治理，已经根本好转的占一半以上。
但在这本名册里并没有来宾市的名字。汤晋苏说：“如果真如你们所说的，那里存在这样严重的社会管理空白，如果上面知情，是绝对不允许的。”
广西自治区来宾市凌窝地区这个7000人的群体，成了被遗忘的角落，这难道真是个别现象吗?原民政部基层政权和社区建设司司长白益华说：“或许不普遍，但绝对不偶然。”
白益华从80年代开始从事基层政权研究，他认为，这件事情有其深刻的历史背景和制度性的原因。
基层政权经历三个阶段
白益华说，1949年到现在，我国的基层政权基本政策的变化，分成三个阶段。从新中国成立后到1957年，地方政权分为省、县、乡三级，那个时候基层的行政组织就是行政村，由乡直接领导，村主任都是乡政府任命。那个时候，农民没有户籍限制，流动非常自由。
到了1958年，农村开始搞人民公社化，基层政权组织情况发生巨大变化。“乡全部撤销，变成人民公社，村变成生产大队管理委员会。这和过去乡政府的区别就是，政权建设和集体生产，人民公社都管。此时户籍制度也发生了变化，农民不能够自由流动，他们被固定在了土地上。”
1980年四川广汉县的向阳人民公社首先进行了体制性突破，把人民公社改回了乡政府。“改回乡政府以后，乡的职权偏重于政府工作、公安司法调解、生产管理也搞一些，主要是为了完成国家的粮食收购任务。”白益华说，当时，彭真指示民政部就农村体制变化问题到地方去做调研，他本人正好负责这个工作。
1982年修改宪法的时候，恢复乡镇政府的职能被写进宪法。但是那个时候，在很多农村地区，生产大队已经没有了，村民基本属于无人管理状态，治安状况恶化，公益事业无人办，乱砍滥伐现象严重。
在这种情况下，1980年2月，广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村委会。白益华回忆说，当时村里还制定了一份村规民约，规定详细到“不能在河边大便，不能在井边挖鸡虫”等。
宜山的尝试得到中央支持，到1984年，全国农村都进行了体制改革，建立了乡政权和村民自治委员会。农村实行合作化以后，对户籍管理非常严格，城乡二元结构也是那个时候形成的。
农业税废除后的“失控”
“在80年代初，边境省份有个地方，聚集了全国各地的流民，他们在那里形成了黑户口，当时他们成为流民的原因是刚刚开始实行的计划生育政策。各地查得都很严，农村的惩罚措施也很多，所以有的农民就跑到‘三不管’地区去生活。”
白益华说，当时还没有农民进城务工的概念，所以农民的流动一般只有三个因素：经济原因、计划生育、刑事犯罪。
“当时各地农民也比较有同情心，一般只要你不破坏我的东西，我都让你住让你吃，只要当地村干部同意就成了，不需要登记什么的，住的时间长了，外来人就被当成了本地人。”白益华说，他本人的老家是陕西农村，他们村里这样的外来人员很多。但是，这在当时既不符合法律规定，也不是国家提倡的。实行“大包干”后，有很多农民又回到了原来的村子。
“农民的大规模流动，恐怕还是从第一代‘农民工’的出现才真正开始。”改革开放后，尤其是80年代中后期，外资和集体企业慢慢出现，到城里打工的农民工越来越多。青壮年大多到东南沿海一带打工，老人、孩子留守在村里。
在这个时候，村里和这些农民的关系是管他们要粮食。不种地的也要交农业税，村里的财政也是从这里抽取。在这个阶段，农民已不再依附土地，他们跟村里的关系开始变得不像过去那么紧密。
2005年废除了农业税，情况再一次发生变化。因为与村里已经没有任何经济联系，村里的财政也不再来自农民，所以村民委员会的主要职能就转为服务，主要是社会治安、计划生育、社会管理等。
相应的，乡政府的职能也发生了转变，更重视本地区的市政规划、文化和社会事业的发展。
当前，还有一些村子，程度不同地存在着各种同新形势不相适应的问题。“有些农村基层组织领导班子整体能力不强，不少村集体经济实力薄弱，无力为农民提供必要的服务，缺乏凝聚群众的物质基础。还有一部分基层组织软弱涣散，有的甚至处于瘫痪状态。”对这种情况，汤晋苏表示，一定要发展农村经济，搞好服务和管理，从根本上把农村基层组织建设好。
“对于本地经济不发达，又大量输出劳动力的村子来说，对流出去的农民，村干部几乎是没有办法控制和管理的，这就是现在的实际情况。”白益华说。
在哪里都是“异乡人”
这些城市郊区的外来农民，无论对于他们的故里或者居住地来说，其实都是“异乡人”。
华中师范大学政治学研究院院长、中国农村问题研究中心主任徐勇说，这些外来农民被称为“空挂户”。
这种非政府组织移民属于历史遗留问题，他们已在当地落户若干年，应该转为当地户籍，但现实是他们的户籍仍属于老家的村子。对于政府的有效管理来说，他们是“漏网之鱼”。
“这类人来到城市旁边居住，在城里的蔬菜批发市场卖菜，或者做一些小生意，区里只负责招商，把摊位租给这些外来人，至于其他，一般区里是不管的。”白益华说，区里只要每年每个人收两三万的租金就成了，出了严重问题，那就公安部门来管。“如果一个城市的工商局和公安局不管这些人的事情，别的部门就更不会管了。”
对于这些离乡背井者的老家来说，他们只是一个个户籍上的名字。“只有村里选举村干部的时候，或者过年时才会回来几天。稍有能力的，就把老人孩子都接走了，老宅子也废弃不要。这些人和他们的家庭，实际上根本不在村干部的视线以内了。”白益华说。
徐勇从事基层政权研究多年，他认为，多数农民一旦离开了土地，离开了自己的村子，就等于没有了户口。“孩子上学是问题，享受不了社会保障是问题，他和现在的住所地其实没有关系，城市很少帮助他解决这些问题，城市政府在对待这部分人的时候，处于缺位状态。”
徐勇认为，这里面的原因，很大一部分是因为户籍管理制度对农民的捆绑，此外，基层政权的“脱基层化”也是一个因素。
他认为，“脱基层化”和村干部的待遇下降有一定关系。“农业税废除以后，村干部可以自由支配的资金比以前少了，东部地区还好，中西部欠发达地区尤其明显。”西部地区的村干部虽然基本工资比以前高了，但“活钱”少了，想干点事格外不容易。
“过去村干部是往农民那跑，筹集经费，现在只能往上跑、往乡里跑。村里要维持政权的正常运转和发展，资金来源只能靠上级的转移支付。以前村干部注意力在农村内部，现在注意力都在外面，要招商引资，要到上面跑经费跑项目，跟农民的距离反而越来越远。”
徐勇说，税费改革后，乡镇政府的职能转变成为农民提供公共服务，但这些服务需要钱，而钱是由上级财政掌握的，村里经常有心无力。 流入地对外来人口采取消极不作为的态度，与现行土地制度和人口登记制度有关。
“我国人口登记制度太复杂了。但这关乎系统改革，几亿人的流动问题，不会简单。以前的办法是暂住证，用身份证、计划生育证等各种证件才能办到暂住证。但这仍无法解决问题。”中国社会科学院农村发展研究所学者党国英认为，基层人口登记和管理的混乱，是造成这些人被“制度性抛弃”的原因之一。
“在人口登记问题上，大城市的城中村情况尤为复杂。”党国英说，通常位于城郊结合部的城中村其所在地往往有不少集体财产，如果对外来人员的登记到位，就意味着流动人口也可能要从这些集体财产中分一杯羹，而城中村所在地的政府显然不乐意这么做。
对于流动人口和农民工的相关政策国家已出台了不少，根本还是要落实到“管理”上。农村基层政府对计划生育的管理是抓得特别紧的，其他的，像选举、违章建筑、基础设施等等，即便是对本地农民，管理上“也好不了多少”。
隐藏的“瓮安”，维稳的隐患
流民处于“无政府状态”的情形，在全国范围内都存在，但各地仍有一定的区域差别。白益华认为，东部地区的情况要好一些。
“东部的村办企业比较多，所以农民的流动性相对不是很大。村办企业的吸引力有时候比村民委员会更大，因为采取农民入股的方式。但村办企业发达的地区，相对人多地少，比如浙江、江苏农村的农民流动性也很强。”
徐勇认为，即便在东部一些有自己企业的村镇，对村民的管理也不是那么简单。“现在的企业，人员流动也很频繁。农民今天在这个村子的工厂上班，明天就可能到另外的村子去。企业无法承担政府的管理职责，而基层政府的管理难度，并不与当地的经济发展状况完全挂钩。”
“还是需要政府建设一个统一的管理网络，把这一类人纳入管理体系之中。”徐勇认为，比如，从事小商贩的外来人员可以成立协会，一方面他们可以维护自己的权利，另一方面也方便政府和他们的代表打交道。“否则，这些人聚集到一起，也容易造成群体性事件。”
他告诉本刊记者，武汉市就曾经对在武汉居住的小商贩进行分地区管理；湖南有个县，他们那里几乎所有壮劳力都在深圳开出租车，占深圳市出租车司机人数一半以上，后来他们组织成立了一个出租车协会，由深圳市政府统一管理。类似这样的尝试，在全国各地还有不少。
“不过，我们的社会组织发育还不够成熟，完全依靠民间组织、社会组织来管理这类人是不行的。但是不组织起来，政府就更管不了，那极容易产生群体性事件，必须吸取瓮安事件的教训。”
徐勇认为，近20年，经济发展也带来了人口流动的过剩，尤其是人、地、户的分离，导致基层政府出现一个个管理真空。他否认我们国家存在大的“贫民窟”，但是认为的确存在一些“被政府遗忘的角落”，这些角落是城市犯罪集中地，缺乏有效管理，也是当地维稳工作的隐患。
“我们的基层政府，必须由常规化管理向动态化管理转变，做到人往哪流，就往哪跟。为流动人口多提供服务，接收地要让他们有归属感。不要用‘外来人口’的说法，不能把他们仅仅看成是挣钱的工具。”
民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏从本刊记者口中得知广西来宾市凌窝地区的情况后，马上翻开桌上的一本名册，上面是全国“难点村”登记。
他告诉《瞭望东方周刊》，截至2009年6月，民政部已排查出第一批“难点村”，共11382个，占全国行政村总数的1.89％。经过一年的治理，已经根本好转的占一半以上。
但在这本名册里并没有来宾市的名字。汤晋苏说：“如果真如你们所说的，那里存在这样严重的社会管理空白，如果上面知情，是绝对不允许的。”
广西自治区来宾市凌窝地区这个7000人的群体，成了被遗忘的角落，这难道真是个别现象吗?原民政部基层政权和社区建设司司长白益华说：“或许不普遍，但绝对不偶然。”
白益华从80年代开始从事基层政权研究，他认为，这件事情有其深刻的历史背景和制度性的原因。
基层政权经历三个阶段
白益华说，1949年到现在，我国的基层政权基本政策的变化，分成三个阶段。从新中国成立后到1957年，地方政权分为省、县、乡三级，那个时候基层的行政组织就是行政村，由乡直接领导，村主任都是乡政府任命。那个时候，农民没有户籍限制，流动非常自由。
到了1958年，农村开始搞人民公社化，基层政权组织情况发生巨大变化。“乡全部撤销，变成人民公社，村变成生产大队管理委员会。这和过去乡政府的区别就是，政权建设和集体生产，人民公社都管。此时户籍制度也发生了变化，农民不能够自由流动，他们被固定在了土地上。”
1980年四川广汉县的向阳人民公社首先进行了体制性突破，把人民公社改回了乡政府。“改回乡政府以后，乡的职权偏重于政府工作、公安司法调解、生产管理也搞一些，主要是为了完成国家的粮食收购任务。”白益华说，当时，彭真指示民政部就农村体制变化问题到地方去做调研，他本人正好负责这个工作。
1982年修改宪法的时候，恢复乡镇政府的职能被写进宪法。但是那个时候，在很多农村地区，生产大队已经没有了，村民基本属于无人管理状态，治安状况恶化，公益事业无人办，乱砍滥伐现象严重。
在这种情况下，1980年2月，广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村委会。白益华回忆说，当时村里还制定了一份村规民约，规定详细到“不能在河边大便，不能在井边挖鸡虫”等。
宜山的尝试得到中央支持，到1984年，全国农村都进行了体制改革，建立了乡政权和村民自治委员会。农村实行合作化以后，对户籍管理非常严格，城乡二元结构也是那个时候形成的。
农业税废除后的“失控”
“在80年代初，边境省份有个地方，聚集了全国各地的流民，他们在那里形成了黑户口，当时他们成为流民的原因是刚刚开始实行的计划生育政策。各地查得都很严，农村的惩罚措施也很多，所以有的农民就跑到‘三不管’地区去生活。”
白益华说，当时还没有农民进城务工的概念，所以农民的流动一般只有三个因素：经济原因、计划生育、刑事犯罪。
“当时各地农民也比较有同情心，一般只要你不破坏我的东西，我都让你住让你吃，只要当地村干部同意就成了，不需要登记什么的，住的时间长了，外来人就被当成了本地人。”白益华说，他本人的老家是陕西农村，他们村里这样的外来人员很多。但是，这在当时既不符合法律规定，也不是国家提倡的。实行“大包干”后，有很多农民又回到了原来的村子。
“农民的大规模流动，恐怕还是从第一代‘农民工’的出现才真正开始。”改革开放后，尤其是80年代中后期，外资和集体企业慢慢出现，到城里打工的农民工越来越多。青壮年大多到东南沿海一带打工，老人、孩子留守在村里。
在这个时候，村里和这些农民的关系是管他们要粮食。不种地的也要交农业税，村里的财政也是从这里抽取。在这个阶段，农民已不再依附土地，他们跟村里的关系开始变得不像过去那么紧密。
2005年废除了农业税，情况再一次发生变化。因为与村里已经没有任何经济联系，村里的财政也不再来自农民，所以村民委员会的主要职能就转为服务，主要是社会治安、计划生育、社会管理等。
相应的，乡政府的职能也发生了转变，更重视本地区的市政规划、文化和社会事业的发展。
当前，还有一些村子，程度不同地存在着各种同新形势不相适应的问题。“有些农村基层组织领导班子整体能力不强，不少村集体经济实力薄弱，无力为农民提供必要的服务，缺乏凝聚群众的物质基础。还有一部分基层组织软弱涣散，有的甚至处于瘫痪状态。”对这种情况，汤晋苏表示，一定要发展农村经济，搞好服务和管理，从根本上把农村基层组织建设好。
“对于本地经济不发达，又大量输出劳动力的村子来说，对流出去的农民，村干部几乎是没有办法控制和管理的，这就是现在的实际情况。”白益华说。
在哪里都是“异乡人”
这些城市郊区的外来农民，无论对于他们的故里或者居住地来说，其实都是“异乡人”。
华中师范大学政治学研究院院长、中国农村问题研究中心主任徐勇说，这些外来农民被称为“空挂户”。
这种非政府组织移民属于历史遗留问题，他们已在当地落户若干年，应该转为当地户籍，但现实是他们的户籍仍属于老家的村子。对于政府的有效管理来说，他们是“漏网之鱼”。
“这类人来到城市旁边居住，在城里的蔬菜批发市场卖菜，或者做一些小生意，区里只负责招商，把摊位租给这些外来人，至于其他，一般区里是不管的。”白益华说，区里只要每年每个人收两三万的租金就成了，出了严重问题，那就公安部门来管。“如果一个城市的工商局和公安局不管这些人的事情，别的部门就更不会管了。”
对于这些离乡背井者的老家来说，他们只是一个个户籍上的名字。“只有村里选举村干部的时候，或者过年时才会回来几天。稍有能力的，就把老人孩子都接走了，老宅子也废弃不要。这些人和他们的家庭，实际上根本不在村干部的视线以内了。”白益华说。
徐勇从事基层政权研究多年，他认为，多数农民一旦离开了土地，离开了自己的村子，就等于没有了户口。“孩子上学是问题，享受不了社会保障是问题，他和现在的住所地其实没有关系，城市很少帮助他解决这些问题，城市政府在对待这部分人的时候，处于缺位状态。”
徐勇认为，这里面的原因，很大一部分是因为户籍管理制度对农民的捆绑，此外，基层政权的“脱基层化”也是一个因素。
他认为，“脱基层化”和村干部的待遇下降有一定关系。“农业税废除以后，村干部可以自由支配的资金比以前少了，东部地区还好，中西部欠发达地区尤其明显。”西部地区的村干部虽然基本工资比以前高了，但“活钱”少了，想干点事格外不容易。
“过去村干部是往农民那跑，筹集经费，现在只能往上跑、往乡里跑。村里要维持政权的正常运转和发展，资金来源只能靠上级的转移支付。以前村干部注意力在农村内部，现在注意力都在外面，要招商引资，要到上面跑经费跑项目，跟农民的距离反而越来越远。”
徐勇说，税费改革后，乡镇政府的职能转变成为农民提供公共服务，但这些服务需要钱，而钱是由上级财政掌握的，村里经常有心无力。 流入地对外来人口采取消极不作为的态度，与现行土地制度和人口登记制度有关。
“我国人口登记制度太复杂了。但这关乎系统改革，几亿人的流动问题，不会简单。以前的办法是暂住证，用身份证、计划生育证等各种证件才能办到暂住证。但这仍无法解决问题。”中国社会科学院农村发展研究所学者党国英认为，基层人口登记和管理的混乱，是造成这些人被“制度性抛弃”的原因之一。
“在人口登记问题上，大城市的城中村情况尤为复杂。”党国英说，通常位于城郊结合部的城中村其所在地往往有不少集体财产，如果对外来人员的登记到位，就意味着流动人口也可能要从这些集体财产中分一杯羹，而城中村所在地的政府显然不乐意这么做。
对于流动人口和农民工的相关政策国家已出台了不少，根本还是要落实到“管理”上。农村基层政府对计划生育的管理是抓得特别紧的，其他的，像选举、违章建筑、基础设施等等，即便是对本地农民，管理上“也好不了多少”。
隐藏的“瓮安”，维稳的隐患
流民处于“无政府状态”的情形，在全国范围内都存在，但各地仍有一定的区域差别。白益华认为，东部地区的情况要好一些。
“东部的村办企业比较多，所以农民的流动性相对不是很大。村办企业的吸引力有时候比村民委员会更大，因为采取农民入股的方式。但村办企业发达的地区，相对人多地少，比如浙江、江苏农村的农民流动性也很强。”
徐勇认为，即便在东部一些有自己企业的村镇，对村民的管理也不是那么简单。“现在的企业，人员流动也很频繁。农民今天在这个村子的工厂上班，明天就可能到另外的村子去。企业无法承担政府的管理职责，而基层政府的管理难度，并不与当地的经济发展状况完全挂钩。”
“还是需要政府建设一个统一的管理网络，把这一类人纳入管理体系之中。”徐勇认为，比如，从事小商贩的外来人员可以成立协会，一方面他们可以维护自己的权利，另一方面也方便政府和他们的代表打交道。“否则，这些人聚集到一起，也容易造成群体性事件。”
他告诉本刊记者，武汉市就曾经对在武汉居住的小商贩进行分地区管理；湖南有个县，他们那里几乎所有壮劳力都在深圳开出租车，占深圳市出租车司机人数一半以上，后来他们组织成立了一个出租车协会，由深圳市政府统一管理。类似这样的尝试，在全国各地还有不少。
“不过，我们的社会组织发育还不够成熟，完全依靠民间组织、社会组织来管理这类人是不行的。但是不组织起来，政府就更管不了，那极容易产生群体性事件，必须吸取瓮安事件的教训。”
徐勇认为，近20年，经济发展也带来了人口流动的过剩，尤其是人、地、户的分离，导致基层政府出现一个个管理真空。他否认我们国家存在大的“贫民窟”，但是认为的确存在一些“被政府遗忘的角落”，这些角落是城市犯罪集中地，缺乏有效管理，也是当地维稳工作的隐患。
“我们的基层政府，必须由常规化管理向动态化管理转变，做到人往哪流，就往哪跟。为流动人口多提供服务，接收地要让他们有归属感。不要用‘外来人口’的说法，不能把他们仅仅看成是挣钱的工具。”