在世界历史上，边疆稳定是国家治理的永恒话题，也是古今中外所有政府最为关心的问题之一。中国历代中原王朝都曾经历过不同程度的边疆危机，但19世纪后半叶清王朝所面临的局势无疑是历朝历代最为严峻的，其最大的不同之处就在于，晚清中国所面临的敌人已不再是传统的游牧民族，而是全副武装的新兴资本主义强国，这给中国传统的应对方略带来了极大的挑战。
　　1840年，鸦片战争的一声炮响轰开了泱泱天朝上国的大门，在把中国一步一步变成半殖民地半封建社会的同时，也揭开了中国近代历史自强与抗争的大幕。中国封建社会最后一个王朝清朝，在经历了康乾盛世的荣光后，已明显地由盛转衰。在清朝国势江河日下，统治危机日益加深之时，英、法等国资本主义却在迅猛发展，凭借工业革命的技术之利，纷纷走上了殖民扩张的道路。在此中西易势，力量对比愈来愈不利的情况下，西方列强向中国的边疆大举推进。北面，沙俄不断蚕食中国东北和西北固有领土；西南，英法依托殖民地将侵略触角逐渐伸入中国腹地；东面，列强的袭扰与日本崛起，万里海波不再平静。面对 “数千年未有之变局”，遭遇“数千年未有之强敌”，晚清中国藩篱尽失、国土沦丧。为了抵御外侮，清政府在内外忧患前综合应用军事、外交、贸易等手段，采取“塞海并重”等方略防范化解重大风险危机，有效遏制了帝国主义列强对边疆地区的侵略，展现了国家的防卫能力，维护了国家主权和领土完整。

壹

　　在中国历史上，中原王朝面临最主要的边疆防卫压力基本来自于“三北”（西北、东北、北方）的少数民族势力，因此“塞防”的问题由来已久。满族入关建都北京后，通过长年的战争逐渐完成国家统一，并形成今日统一多民族国家的疆域基础。为了统治广大的疆域和诸多民族，清政府“因俗而治、因地制宜”。内地汉人聚居区延续自秦以来的郡县制，北方少数民族地区设置将军辖区，西南地区沿袭“以夷制夷”的土司制，在西藏则扶持政教合一制。这种分而治之的治理模式既是清朝作为少数民族政权维持自身统治的选择，也维系了清代统一多民族国家两百多年的社会稳定。
　　然而一场磨刀霍霍的鸦片战争却把尚未做好准备的中国拖入了世界资本主义市场体系，西方列强从海上以坚船利炮打开了中国的国门，近邻日本也在蠢蠢欲动，“海防”问题由此产生。另一方面，列强在中亚争抢势力范围的博弈使中国的西部、北部疆受到严重威胁，尤以沙俄为甚，强占中国东北和西北大片领土，“塞防”问题日益紧急。加之中国自给自足的小农经济受到西方资本主义严重冲击，自然灾害的影响使国内阶级矛盾更加尖锐，农民起事不断。内外交困使清政府对边疆的控制更加鞭长莫及，面临严重的治理危机。
　　1851年，太平军起义金田，随即席卷江南。西北地区民族众多、矛盾尖锐，很快受到波及并导致陕甘回变。新疆各族人民也闻风响应起事反抗，清政府在新疆的统治行将崩溃，岌岌可危。1865年，中亚浩罕国军官阿古柏趁火打劫率军侵入新疆攻陷天山南路各城，建立“哲德沙尔”政权，之后又进占北疆吐鲁番、乌鲁木齐等地。占据新疆的阿古柏与英俄帝国主义势力立约通商、相互勾结，俨然割据一方，妄图造成新疆从中国分裂的既成事实。向来对中国西部边疆抱有野心的沙俄自然不会放过这个“良机”，于1871年7月以“代为收复”的名义公然出兵占领伊犁，企图趁清政府无力西顾而长期占据。
　　西北狼烟四起时，东南海疆又警报频传。1874年，明治维新后羽翼未丰的日本借口“保民”入侵台湾，海防形势陡然紧张，与西北形成“倭逼于东南，俄环于西北”的险峻形势。并非西方列强的日本，却也敢向封建老大的中国侵门踏户，使正在大搞“自强新政”的清廷朝野上下为之震惊。
　　面对东南海疆、西北陆疆“海筑之波涛未息，山阻之游缴纷来”的双重危机，清政府只能在巩固“塞防”的基础上，又力求加强“海防”。“海防”“塞防”孰轻孰重，国防资源如何分配遂成为清廷内部“塞海之争”的辩论关键。
　　以李鸿章“淮系”集团为代表的“海防派”一味考虑小集团的利益，主张“海防”是目前的当务之急，西北应“严守现有边界，且屯且耕，不必急图进取”，“新疆不复，于肢体之元气无伤”，提出放弃新疆，“移西饷以助海防”。湖南巡抚王文韶等“塞防派”认为沙俄的威胁最大，惟有以全力注重西北，“使俄人不能惩志于西北，则各国必不致构衅于东南”。而以陕甘总督左宗棠为代表的湘系集团，则提出“东则海防，西则塞防，二者并重”的意见，抨击李鸿章“自撤藩篱”的谬见。左宗棠曾任闽浙总督，对海防的重要性也有充分的认识，但因署理西北，对沙俄的野心和蚕食有切肤体会，眼见西北边疆日益危重，故而特别强调“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以卫京师”，力主收复新疆。
　　清政府在权衡利弊和国内爱国舆论的影响下，任命左宗棠就收复新疆等事宜“通盘筹划、详细密陈”，下定决心西征。左宗棠受此鼓励，向清廷列举了巩固塞防西征的三个理由。首先是“泰西诸国之协以谋我也，其志专在通商取利，非必别有奸谋”，强调西方威胁海防并非在于侵占领土，只为通商；其次曾作为闽浙总督的左宗棠指出海防并不需要更多经费，因为“闽局造船渐有头绪，由此推广精进，成船渐多，购船之费可省，雇船之费可改为养船之费”，而西征即使暂缓也不能有更多的资金投入到海防之上；最后左宗棠强调了新疆对防御中国其他地区的关键地位，如若放弃则势必威胁蒙古及内地。
　　1875年，清政府正式任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务，负规复西部领土军政大事全责，率军西征以固塞防；與此同时，命令李鸿章、沈葆桢分别督办北洋、南洋军务，以强海防。这场事关国防大政方针的“海防塞防”之争最终以“两者并重”的结局结束。至此，在鸦片战争后一系列边疆危机的严峻形势倒逼下，清政府终于确立并实施了“塞海并重”的危机应对方略，中国的国防观念也开始了近代化的转型。

贰

　　决策既定，1876年4月，左宗棠正式率军西征收复新疆。西征军一路进展顺利，至当年11月就收复了乌鲁木齐等北疆要地，将阿古柏匪帮在北疆的势力拔除。不过左宗棠的顺利进军并未完全消除朝中有关新疆的争论，此时的清廷内部又对清军应进军到何处，是否进一步收复南疆，即是乘胜一举收复新疆还是见好就收止兵北疆放弃南疆再起争论。武英殿大学士文祥此前曾力挺左宗棠收复新疆，但实则主张收复乌鲁木齐即收功，“乌垣既克之后，宜赶紧收束，乘得胜之威，将南八城及北路之地酌量分封众建而少其力”，“慎勿因好大喜功，铺张过甚，致堕全功”。帝师翁同龢也认为收复北疆已达到目的，进军南疆只是“空中原而营石田”的徒劳之举。 　　虽然朝中大员停兵北疆的主张甚嚣尘上，但力主收复全疆的左宗棠不为所动，继续乘胜进军。1887年5月，西征军取得决定性胜利，打开了通往南疆的道路，阿古柏暴毙，其势力作鸟兽散。左宗棠乘势向清政府力谏“地不可弃，兵不可停”，清廷最终下定决心收复全疆。12月，西征军肃清和阗之敌，终于取得最后的胜利，收复除伊犁外的新疆全境。收复新疆成为左宗棠一生中的得意之笔，也是中国近代抵御外国侵略，防范化解重大风险危机难得一见的辉煌胜利。
　　1880年，清政府借左宗棠收复新疆军事之余威，派曾纪泽出使沙俄交涉收回伊犁。曾纪泽尽管感到此行是“障川流而挽既逝之波，探虎口而索已投之食”，仍然决心完成这项艰巨的使命。坚决主张收回失地的左宗棠也在新疆秣马厉兵，拟定了三路出兵收复伊犁的作战计划，并且把大营从肃州迁到哈密前线，做好了捐躯沙场的一切准备，遗憾的是清政府却没有与沙俄抗衡到底的決心和勇气。1881年2月，在曾纪泽的顽强努力下，清政府与沙俄签订《伊犁条约》，以割地赔款的代价，收回了被沙俄强占十年的伊犁及其南境的领土。

叁

　　乾隆时期平定南疆大小和卓叛乱后，清政府曾在北疆设伊犁将军府作为新疆的最高军政长官，“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”，从此确立起以伊犁将军为中心的新疆驻防体制。对南疆传统的伯克制，清政府也进行了有利于中央政府的改造，限制其权力并加强管制。1884年，清政府在左宗棠的建议下，顺应时势取消已在新疆施行多年的北疆军府制和自治性较强的南疆伯克制，正式在新疆建立行省，设置州县。
　　清政府在新疆的建省设县，意义十分重大。新疆成为行省，下设四道、六府、八厅、二十一县，与内地建制划一，实施一体化的治理，从此结束了新疆与内地分治的局面，改变了千百年来中央政府对新疆地方政权的羁縻政策，有效防范了分裂独立的离散风险，极大地维护了国家主权和领土完整。新疆建省后统归陕甘总督节制，与陕西、甘肃等西北各省臂指相连相互照应，增强了新疆的防卫实力，对抵御沙俄等列强的政治经济扩张有不可低估的意义。以进步的郡县制替代旧有的军府制和伯克制，从根本上改革了历朝历代对新疆的间接管理，为新疆的社会经济发展创造了有利的条件，这对于稳定新疆社会，密切新疆与内地的联系，协调各民族之间的相互关系发挥了重要的作用。最后，在边疆民族地区建省设县，为晚清中国有效实施边疆治理树立了一个典范，其后台湾、辽宁、吉林、黑龙江等地相继改设行省。
　　新疆的建省设县，意味着晚清中国在解决边疆危机的同时，开始转变原有的边疆意识观念，并对传统的边疆治理模式进行改革创新。
　　在中国历代王朝的传统治理观念中，汉人与其他民族共同生活在以华夏为中心的同心圆内，形成“内诸夏而外夷狄”的以文化与居住地为标准的区分方式。统治者作为获得授权的“天子”对天下有“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的合法性，但天子面对不同民族因其“教化”即文化的不同而采取迥异的统治方式，从而产生了中国边疆——内地的治理格局。对于边疆的少数民族，历代统治者往往采取怀柔的治理方式，给予较大的自治权力，以其政治稳定及不对内地构成威胁为主要目标。边疆的巩固只是更好维护中原的稳定，边防的目的主要是维护少数民族的内附现状，避免其背叛及入侵。而对内地则采取州县制等有较高资源提取能力的统治秩序，并将其作为统治的核心。
　　近代以降，中国以被动的方式卷入世界，并且在和西方的交往与应对中学习和接受新的国家治理观念和国际关系。随着西方列强的侵门踏户，传统中央政府在边疆以民族为核心的间接统治方式不再适合现代国家所有领土均是国家重要组成部分的观念，需要在“大一统”理论指导下的集政治、经济、文化、伦理为一体的治理方式。到清朝末年，列强掀起瓜分狂潮，大量国土沦丧，长此以往国将不国。中国在防范化解危机的同时，传统的边疆观念也在发生深刻地转换，由传统“内诸夏而外四夷”的天下观念逐渐转换到近代的民族国家边界观念，这使得边疆少数民族聚集地区由拱卫华夏的“边缘”地带，转化为一个国家不可少的边疆省份。
　　在西方“主权国家”“民族国家”等观念逐渐进入中国，更因帝国主义列强的侵略导致中华民族面临生死存亡的亡国灭种危机，现代意义上的国界划定让以治内为导向的边疆观念最终发生变化，国人逐渐放弃了原有的疆域观念。正如时人所称，“从前闭关独治之世，形势在内不在外……今者中外交通，形势在外不在内”。中国传统的边疆观念也由单一的维持内部稳定，向防内侵、御外侮的双重内涵转变。这也使得中国从原来的王朝、天下的传统治理方式向现代国家过渡，为重新建构统一多民族国家的疆域、人口奠定了思想政治和制度基础。
　　（作者系中共中央党校〈国家行政学院〉党史教研部副教授。）