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摘要：环境保护的立法方面至今仍存在一些不足，如环境知情权方面，我国的环境行政公开制度中环境知情权无法得到有力的保障，导致我们重视经济发展的同时不知不觉以牺牲我们的环境、健康为代价，环境日益恶化而我们不知。本文通过介绍公众参与定义、法律依据，进而讨论立法趋向，在分析我国环境立法现状后，针对不足提出几点建议供参考。
关键词：公众参与；公民环境权；环境保护
一、公众参与的定义
对于环境保护中公众参与的定义，不同的学者由于眼睑路径的差异，对其认识也不尽相同。就目前环境法领域的理论研究情况看，公众参与大致分为三类。其中，广义上的公众参与是指：“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。”①相对狭义说认为：“公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参与环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境。”②而狭义说认为：“公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”③
通过以上三个学说可知，公众参与应该有这两个特点：①就主体而言，泛指出政府以外的一切自然人和社会团体，包括环保非政府组织。②公众参与的范围不应当仅仅限于对环境决策的参与。因此，笔者认为环境保护中的公众参与是指在关键保护领域内，一切自然人和社会团体都有参与环境保护的权利，都可以依照法定程序和路径参与环境保护活动。
二、公众参与的立法规定
1.公众参与的宪法依据
我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从这个条文中可以看出，公众参与环境保护本属于管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的范围内，因此我国环境法学界普遍认为这是实行公众参与环境管理的宪法依据。
2.公民环境权
尽管公民环境权还没能被宪法确认为公民享有的基本权利，但《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”我们可以得知环境保护法的立法目的很明确，就是改善生活环境、保障人体健康，也就是说公民享有在安全、舒适的环境中生活，即公民的环境权。此外，我国的环境法对程序性环境权也作了相关规定。如：《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《固体废物污染环境防治法》规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告”等等。但笔者认为上述规定过于原则化，法律只规定公民有检举、控告的权利，并未对行政机关不接受检举和控告而承担的法律责任作出相应的规定。
3.公众参与环境决策权
公民的环境权只是针对正在发生或已经发生的污染、破坏环境的行为，对于如何有效预防环境污染、破坏的发生并未规定，因此就需要公众参与环境决策。对于公众参与环境影响评价的具体法律法规在2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》的出现得以解决。该法第5条规定了：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”此外对公众参与的程序保障作了具体规定，如该法第11条、第21条等。同时，在公众参与环境法律法规的制定方面，已经确立了公众参与环境立法的制度。如：2000年全国人大通过的《立法法》、2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定条例》均有规定。
4.环保社团
我国宪法第35条规定公民享有结社的自由。《中国21世纪议程》指出：“实现可持续发展目标，必须依靠公众和社会团体的支持和参与，社会团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的过程。”我国自1994年诞生了第一个环保社团“中国文化书院环境文化分院”来各种环保社团不断涌现，在环保领域中发挥着巨大作用。
三、立法完善的讨论
1.环境保护的简单立法途径
这里的简单立法是指在原有的立法环境下采用简单、初略、不公开、不细化和不公众的模式。也是就说，关于行政环境立法方面，立法者可以在原有的法律基础上基本保持不变，多让专业的行政机关处理、保护环境。通过立法的方式把环境保护和环境建设方面的权利交给行政主体，让他们完全替我们公众保护环境。这种简单模式下，公众参与会减少，基本上公众参与环境立法上只是一个形式。但这种立法模式下有它自己的优势：首先，政府不需要大量的行政公开，这样政府可以减少许多资源来尽可能多的保护环境、治理环境。毕竟，行政公开后关于环境方面的大量信息是不被公众所关注的。其次，对于立法听证方面，采取简单听证的制度，可以简化繁琐的程序问题、提高效率。同时在听证过程中，公众对环境保护方面比不上专业性强的环境行政主体，在听证中提出的建议很少能够涉及核心问题，因此，让公众积极参与在某些角度上不及将专业问题交给专业处理，同时环境问题也能得到简单化。
2.环境保护立法的公开化、细化、公众参与途径
那么，我们再分析公开、细化立法、公众参与的优势。虽然，如上述说的简化关于环境方面的立法在目前能得到短暂的提高效率，但是环境保护的公开化、环境立法的细化、环境立法的公众积极参与是大势所趋。以文明、民主为走向的当今社会，尊重并崇尚人权。环境知情权是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。其次，立法行为具有特殊性，它是针对普通对象作出的，效力具体反复性加上层次多、范围广，一旦立法主体制定违法将会带来巨大的损失，环境问题具有复杂性，不同地区具有不同特点，立法者也不能考虑周全。因此，让公众参与环境行政立法是必要的，立法听证广泛听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人已经其他人员意见可以极大限度的避免不良后果。同时让行政主体和相对人互相了解沟通才能是公民对政府产生信赖感，增强行政行为的公定力和可信度，提高行政效率。然后，环境恶化一部分原因是行政机关权力过大，导致行政机关滥用权力、违法破坏环境或者不作为。如“不出事逻辑”，即地方政府对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的态度。④公众参与环境立法可以从多种角度立法、细化法律法规，从而增强对行政机关的监督，完善环境保护模式的运行。最后，通过公众参与立法、执法，可以有力的减少行政机关对环境保护方面投入的资源、提高行政效率、降低成本同时能够更加全面的保护环境。
综上分析，简单立法模式只是饮鸩止渴，不能从根本上解决问题，我国的环境保护法律法规需要公开、细化、公众参与。
四、我国环境保护公众参与存在的问题
1.公民环境权的规定不完善
日本学者原田尚彦指出：“环境权的提示，在通过强调良好环境是一种权利，确立公害行政、环境秩序整顿行政中居民的法律地位，明确居民参与的方向等方面的意义应该得到承认。” ⑤然后，我国的宪法、环境保护法都没有明确规定公民环境权，只能在一些零散的规定中发现。如：《环境保护法》第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”同时，公民环境权的规定过于原则化、抽象化。如之前所说的“检举和控告”，只是抽象的规定而没有将其具体化，缺乏操作性。结果导致公众参与就根本无法有效地制衡环境行政权力和监督污染破坏行为。
2.环境知情权难以保障
主要表现在：①环境信息披露责任主体的范围过于狭窄。公布的环境信息基本上都是关于全国或地区大范围内的环境总体状况，缺乏小范围环境状况的详细资料。②环境信息公布种类单一。我国法律规定的政府公开的环境信息只限于环境及各环境因素基本状况的信息、环境法律法规和政策，这显然不够。③公众获取环境信息的过程中处于被动地位。④企业公开环境信息的程度低。如《企业环境信息公开规定》改善现状，但该规定仍无法完全弥补不足，企业必须公开的环境信息有限。只规定污染物排放总量公布，对防治污染设施未作规定。
3.公益诉讼
行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。《中华人民公共国行政诉讼法》第2条、第11条都规定：能够提起行政诉讼的公民、法人或社会组织需与被诉具体行政行为有直接利害关系。尽管《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条中规定“与具体的行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”大大的扩大了行政诉讼原告资格的范围。从理论上分析，任何损害公共利益的行为都与公民和其他组织存在某种形式上的利害关系，也就是说谁都可以具有原告资格，但这也只停留在理论方面，具体实践中更多的还是需要有直接利害关系。
五、完善意见
基于上述环境保护立法的缺陷与不足，笔者列几点完善建议如下：
1.公众理性参与
公众参与已成为当今民主宪政建设中不可缺少的制度之一。那么，在环境方面适当的引入公众参与的力量并适当的引导，使其大众能够积极参与、理性参与能减少许多政府压力，同时能够充分发挥公众参与中广纳咨询和集思广益的功能，赢得公众支持，减少公众与政府之间的冲突。但在公众参与同时，政府需要做的是适当引导，而不是自发的毫无组织的参与，要让公众得知事物的本质真像而不是片面的，让公众理性的参与，使之能够更加理性的参与其中，否则公众参与的泛滥结果是质疑政府。
2.环境行政公开制度
完善行政公开立法，实现行政公开的法制化。首先要制度统一的《行政程序法》确定行政公开这一基本原则，同时还需要《监督法》《新闻法》等法律来辅助。其次，我们还应该扩大行政公开的范围，建立一个有效的参与平台。例如上海市政府门户网站开设的“民意征询平台”，全文刊载政府制订的规章草案，征求公众意见，同时在该市主要报纸、广播电视媒体上发布规章草案征求意见的消息，指引市民上网查看并提出意见。
3.环境立法听证制度
笔者建议扩大环境立法听证的范围，除了例外情况外，凡是与人民群众切身利益密切相关的立法都必须实行听证。其次，完善立法听证程序规则，使之具体化。在听证方式上我比较倾向美国的混合听证的方式，如：召开公听会、专家听证会、舆论评论等方式。然后，最关键的是立法机关应当建立一个回应机制，应当及时答复利害关系人的意见。
4.环境公益诉讼
环境公益诉讼有利于弥补国家环境行政管理的漏洞，有利于监督环境行政机关依法行政、提高依法环境行政的水平，有助于切实的保护相对人的合法环境权益。因此，笔者建议扩大环境行政诉讼中原告的范围，不应当拘泥于法律权利原则，即只要原告提出其所要求审查的环境行政行为对其造成了经济上的损害或非经济价值损害，那么他就具有原告资格。
注释：
①吕忠梅.《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年236页
②陈建新.《试论环境保护民主原则及其贯彻》，《南方经济》2003第9期
③汪劲.《中国环境法原理》.北京大学出版社2000年版，第100页
④参见贺雪峰，刘岳.《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期
⑤原田尚彦.《环境法》，于敏译.法律出版社1999年版，第68页
参考文献：
[1]黄锡生，黄猛.《环境公众参与原则原则理论基础初探》，载《林业、森林与野生动植物保护法制建设—2004年中国环境资源法学研讨会（年会），（2004年7月22～27日重庆）论文集》
[2]葛洪义.《探索与对话：法理学导论》，山东人民出版社，2000年
[3]曹正汉.《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》，2011年第1期
[4]周学光.《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《放开时代》，2011年第10期
[5]渠敬东等.《从总体性支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期
作者简介：
林成吉（1990年8月7日～），男，籍贯：吉林省敦化市，专业：2013级宪法学与行政法学，研究方向：宪法学与行政法学。
关键词：公众参与；公民环境权；环境保护
一、公众参与的定义
对于环境保护中公众参与的定义，不同的学者由于眼睑路径的差异，对其认识也不尽相同。就目前环境法领域的理论研究情况看，公众参与大致分为三类。其中，广义上的公众参与是指：“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。”①相对狭义说认为：“公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参与环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境。”②而狭义说认为：“公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”③
通过以上三个学说可知，公众参与应该有这两个特点：①就主体而言，泛指出政府以外的一切自然人和社会团体，包括环保非政府组织。②公众参与的范围不应当仅仅限于对环境决策的参与。因此，笔者认为环境保护中的公众参与是指在关键保护领域内，一切自然人和社会团体都有参与环境保护的权利，都可以依照法定程序和路径参与环境保护活动。
二、公众参与的立法规定
1.公众参与的宪法依据
我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从这个条文中可以看出，公众参与环境保护本属于管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的范围内，因此我国环境法学界普遍认为这是实行公众参与环境管理的宪法依据。
2.公民环境权
尽管公民环境权还没能被宪法确认为公民享有的基本权利，但《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”我们可以得知环境保护法的立法目的很明确，就是改善生活环境、保障人体健康，也就是说公民享有在安全、舒适的环境中生活，即公民的环境权。此外，我国的环境法对程序性环境权也作了相关规定。如：《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《固体废物污染环境防治法》规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告”等等。但笔者认为上述规定过于原则化，法律只规定公民有检举、控告的权利，并未对行政机关不接受检举和控告而承担的法律责任作出相应的规定。
3.公众参与环境决策权
公民的环境权只是针对正在发生或已经发生的污染、破坏环境的行为，对于如何有效预防环境污染、破坏的发生并未规定，因此就需要公众参与环境决策。对于公众参与环境影响评价的具体法律法规在2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》的出现得以解决。该法第5条规定了：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”此外对公众参与的程序保障作了具体规定，如该法第11条、第21条等。同时，在公众参与环境法律法规的制定方面，已经确立了公众参与环境立法的制度。如：2000年全国人大通过的《立法法》、2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定条例》均有规定。
4.环保社团
我国宪法第35条规定公民享有结社的自由。《中国21世纪议程》指出：“实现可持续发展目标，必须依靠公众和社会团体的支持和参与，社会团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的过程。”我国自1994年诞生了第一个环保社团“中国文化书院环境文化分院”来各种环保社团不断涌现，在环保领域中发挥着巨大作用。
三、立法完善的讨论
1.环境保护的简单立法途径
这里的简单立法是指在原有的立法环境下采用简单、初略、不公开、不细化和不公众的模式。也是就说，关于行政环境立法方面，立法者可以在原有的法律基础上基本保持不变，多让专业的行政机关处理、保护环境。通过立法的方式把环境保护和环境建设方面的权利交给行政主体，让他们完全替我们公众保护环境。这种简单模式下，公众参与会减少，基本上公众参与环境立法上只是一个形式。但这种立法模式下有它自己的优势：首先，政府不需要大量的行政公开，这样政府可以减少许多资源来尽可能多的保护环境、治理环境。毕竟，行政公开后关于环境方面的大量信息是不被公众所关注的。其次，对于立法听证方面，采取简单听证的制度，可以简化繁琐的程序问题、提高效率。同时在听证过程中，公众对环境保护方面比不上专业性强的环境行政主体，在听证中提出的建议很少能够涉及核心问题，因此，让公众积极参与在某些角度上不及将专业问题交给专业处理，同时环境问题也能得到简单化。
2.环境保护立法的公开化、细化、公众参与途径
那么，我们再分析公开、细化立法、公众参与的优势。虽然，如上述说的简化关于环境方面的立法在目前能得到短暂的提高效率，但是环境保护的公开化、环境立法的细化、环境立法的公众积极参与是大势所趋。以文明、民主为走向的当今社会，尊重并崇尚人权。环境知情权是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。其次，立法行为具有特殊性，它是针对普通对象作出的，效力具体反复性加上层次多、范围广，一旦立法主体制定违法将会带来巨大的损失，环境问题具有复杂性，不同地区具有不同特点，立法者也不能考虑周全。因此，让公众参与环境行政立法是必要的，立法听证广泛听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人已经其他人员意见可以极大限度的避免不良后果。同时让行政主体和相对人互相了解沟通才能是公民对政府产生信赖感，增强行政行为的公定力和可信度，提高行政效率。然后，环境恶化一部分原因是行政机关权力过大，导致行政机关滥用权力、违法破坏环境或者不作为。如“不出事逻辑”，即地方政府对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的态度。④公众参与环境立法可以从多种角度立法、细化法律法规，从而增强对行政机关的监督，完善环境保护模式的运行。最后，通过公众参与立法、执法，可以有力的减少行政机关对环境保护方面投入的资源、提高行政效率、降低成本同时能够更加全面的保护环境。
综上分析，简单立法模式只是饮鸩止渴，不能从根本上解决问题，我国的环境保护法律法规需要公开、细化、公众参与。
四、我国环境保护公众参与存在的问题
1.公民环境权的规定不完善
日本学者原田尚彦指出：“环境权的提示，在通过强调良好环境是一种权利，确立公害行政、环境秩序整顿行政中居民的法律地位，明确居民参与的方向等方面的意义应该得到承认。” ⑤然后，我国的宪法、环境保护法都没有明确规定公民环境权，只能在一些零散的规定中发现。如：《环境保护法》第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”同时，公民环境权的规定过于原则化、抽象化。如之前所说的“检举和控告”，只是抽象的规定而没有将其具体化，缺乏操作性。结果导致公众参与就根本无法有效地制衡环境行政权力和监督污染破坏行为。
2.环境知情权难以保障
主要表现在：①环境信息披露责任主体的范围过于狭窄。公布的环境信息基本上都是关于全国或地区大范围内的环境总体状况，缺乏小范围环境状况的详细资料。②环境信息公布种类单一。我国法律规定的政府公开的环境信息只限于环境及各环境因素基本状况的信息、环境法律法规和政策，这显然不够。③公众获取环境信息的过程中处于被动地位。④企业公开环境信息的程度低。如《企业环境信息公开规定》改善现状，但该规定仍无法完全弥补不足，企业必须公开的环境信息有限。只规定污染物排放总量公布，对防治污染设施未作规定。
3.公益诉讼
行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。《中华人民公共国行政诉讼法》第2条、第11条都规定：能够提起行政诉讼的公民、法人或社会组织需与被诉具体行政行为有直接利害关系。尽管《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条中规定“与具体的行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”大大的扩大了行政诉讼原告资格的范围。从理论上分析，任何损害公共利益的行为都与公民和其他组织存在某种形式上的利害关系，也就是说谁都可以具有原告资格，但这也只停留在理论方面，具体实践中更多的还是需要有直接利害关系。
五、完善意见
基于上述环境保护立法的缺陷与不足，笔者列几点完善建议如下：
1.公众理性参与
公众参与已成为当今民主宪政建设中不可缺少的制度之一。那么，在环境方面适当的引入公众参与的力量并适当的引导，使其大众能够积极参与、理性参与能减少许多政府压力，同时能够充分发挥公众参与中广纳咨询和集思广益的功能，赢得公众支持，减少公众与政府之间的冲突。但在公众参与同时，政府需要做的是适当引导，而不是自发的毫无组织的参与，要让公众得知事物的本质真像而不是片面的，让公众理性的参与，使之能够更加理性的参与其中，否则公众参与的泛滥结果是质疑政府。
2.环境行政公开制度
完善行政公开立法，实现行政公开的法制化。首先要制度统一的《行政程序法》确定行政公开这一基本原则，同时还需要《监督法》《新闻法》等法律来辅助。其次，我们还应该扩大行政公开的范围，建立一个有效的参与平台。例如上海市政府门户网站开设的“民意征询平台”，全文刊载政府制订的规章草案，征求公众意见，同时在该市主要报纸、广播电视媒体上发布规章草案征求意见的消息，指引市民上网查看并提出意见。
3.环境立法听证制度
笔者建议扩大环境立法听证的范围，除了例外情况外，凡是与人民群众切身利益密切相关的立法都必须实行听证。其次，完善立法听证程序规则，使之具体化。在听证方式上我比较倾向美国的混合听证的方式，如：召开公听会、专家听证会、舆论评论等方式。然后，最关键的是立法机关应当建立一个回应机制，应当及时答复利害关系人的意见。
4.环境公益诉讼
环境公益诉讼有利于弥补国家环境行政管理的漏洞，有利于监督环境行政机关依法行政、提高依法环境行政的水平，有助于切实的保护相对人的合法环境权益。因此，笔者建议扩大环境行政诉讼中原告的范围，不应当拘泥于法律权利原则，即只要原告提出其所要求审查的环境行政行为对其造成了经济上的损害或非经济价值损害，那么他就具有原告资格。
注释：
①吕忠梅.《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年236页
②陈建新.《试论环境保护民主原则及其贯彻》，《南方经济》2003第9期
③汪劲.《中国环境法原理》.北京大学出版社2000年版，第100页
④参见贺雪峰，刘岳.《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期
⑤原田尚彦.《环境法》，于敏译.法律出版社1999年版，第68页
参考文献：
[1]黄锡生，黄猛.《环境公众参与原则原则理论基础初探》，载《林业、森林与野生动植物保护法制建设—2004年中国环境资源法学研讨会（年会），（2004年7月22～27日重庆）论文集》
[2]葛洪义.《探索与对话：法理学导论》，山东人民出版社，2000年
[3]曹正汉.《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》，2011年第1期
[4]周学光.《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《放开时代》，2011年第10期
[5]渠敬东等.《从总体性支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期
作者简介：
林成吉（1990年8月7日～），男，籍贯：吉林省敦化市，专业：2013级宪法学与行政法学，研究方向：宪法学与行政法学。