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土地问题是中国新型城镇化最难解决的问题，也是最迫切解决的问题。随着城市化进程的加速推进，如何配置土地资源，尤其是如何分配土地收益，是当前土地制度改革的焦点之一。
十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在深化农村改革方面提出了重大理论和政策突破。我国实行的是公有制下的城乡二元土地制度，农村土地属于集体所有，城市土地属于国有土地。而当代中国城市发展呈现“2+3+X”结构，“2”是指二元经济结构，“3”指三元社会结构，“X”是指多元的待遇结构。城乡二元土地制度与城乡一体化的发展目标的矛盾成为当前我国城市土地制度改革的热点和焦点。十八大提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”同时提出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。在目前的土地制度环境下，按照人口型城市化的要求，城市土地问题需要从理论、顶层设计、对策、指导性建议等方面进行系统性、全方位的改革。
人口型城市化背景下
解决城市土地问题的基本原则
在工作推进机制上，着力提高城市化质量，有序推进农业转移人口市民化，促进城镇建设用地利用效率明显提升，人口城市化和土地城市化协调发展。坚持户籍改革与土地制度改革齐头并进；坚持农民本地市民化与流动人口市民化双重并举；尊重意愿、分步推进，差别有序地落户；因地制宜，合理确定流动人口转移规模和每年入户数量。
人口型城市化背景下
解决城市土地问题的路径
在分层、分情的原则下，根据区位可分本地失地农民市民化和外地失地农民市民化。根据土地用途进行分类，失地农民可以分为“建设性失地”农民和“流转性失地”农民。“建设性失地”农民一般在本市区范围内，“流转性失地”农民一般在市域范围外。具体路径如下：
第一，通过征地方式实现本市区内“建设性失地”农民市民化。参考杭州的经验，针对市域内的失地农民，坚持和完善“征地留用地制度”“失地农民拆迁安置房转商品房制度”和社保制度，落实好失地农民的市民化。以政府文件形式，明确村集体经济组织在土地被征收后，可以划拨方式取得留用地，面积控制在被征收的可转为建设用地的农用地总面积的 10%～15%以内。留用地可用于发展除一次性销售的商品住宅外的所有二、三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目，让区域性合作经济组织通过发展楼宇经济不断增强经济实力，增加失地农民的经济收入，从而使被征地农民能够分享到城市化进程中土地非农化的增值收益。允许失地农民拆迁安置房置换成为城镇产权住房。失地农民只需缴纳相应的办证费用，即可办理《房屋产权证》《房屋契证》和《国有土地使用证》。本地户籍农民转为市民，身份转换后的社会保障待遇，既可参加征地农转非“双低”养老保险，也可自愿选择参加城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医保、城镇居民基本医保、新型农村合作医疗。
第二，通过土地指标跨区域流转实现外来“流转性失地”农民市民化。农民工根据自愿原则，将个人所占家庭承包经营土地及宅基地交还当地农村集体或留给其他村民耕作，作为当地基本农田，而将其土地指标包括规划留用地指标、农转用指标、基本农田指标、占补平衡指标等带到流入地城市，真正实现“离乡又离土”，改变对土地的依附关系。流入地城市，根据农民上交土地指标情况以及年龄、文化程度、职业稳定性等条件，赋予农民城镇居民户籍身份和市民待遇。
新型城市化背景下
解决城市土地问题的对策建议
《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》指出城镇化的步骤为：“中央政府负责统筹推进农业转移人口市民化的制度安排和政策制定，省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化总体安排和配套政策，市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。”解决城市土地问题，顺利实现城镇化，可以从以下几个方面入手：
第一，“四改”联动，确保城市土地的增值、保值。高度重视对城市土地的经营和管理，努力提高土地资本的利用效率以及地域空间的生态效益和经济效益，必须要做到“四改联动”，即农地征收制度的改革、土地储备制度的改革、土地招拍挂制度的改革和土地出让金使用制度的改革要“四改联动”，做到优地优用，确保经济效益，社会效益，生态效益的最大化：（1）推进农地征收制度改革，继续完善征地补偿制度。（2）实行“国有存量土地收储”和“集体土地收储”相结合的土地储备方式，推进土地储备制度改革。（3）推行“熟地出让”“先招后供”的土地招拍挂方式，推进土地招拍挂制度改革。（4）坚持“取之于民、用之于民”理念，扩大土地出让金使用范围，推进土地出让金使用制度改革。
第二，建立流出地农村耕地、宅基地退出机制。十八届三中全会提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为农村宅基地改革提供了重大理论和政策突破。土地承包制度如果要完善的话，最大的核心是承包地和宅基地分类处置。为了建立流出地农村耕地、宅基地退出机制，农村应该打造一个土地产权交易综合体。在完成农村土地承包经营权确权工作基础上，建立农村产权流转交易平台和农村产权融资担保平台，形成产权交易、融资担保、社会化服务体系。
第三，强化政策的统筹性。政策的区域分割性是制约户籍改革和土地制度改革的一大因素。围绕推进以人为核心的新型城市化，统筹户籍改革和土地制度改革，应建立健全相关的全国性、地方性法规、规章和标准。加强部门协调和省市县联动，制定农村承包地和宅基地退出机制、土地指标跨区域流转机制、失地农民流入地城市接纳机制等方面具体政策和改革措施，形成相互衔接、务实管用的新型城市化政策体系。建立全国农民市民化的享受待遇的评估体系，建立和完善各地部门推进新型城市化工作任务分工和目标责任制考核办法，加大新型城市化工作的监督力度。选择一批基础条件较好或特色较鲜明、改革积极性较高的城镇纳入国家和省市试点，鼓励在完善新型城市化健康发展机制、推进城乡一体化方面先行先试，创造可复制可推广的经验和模式。
（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）
十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在深化农村改革方面提出了重大理论和政策突破。我国实行的是公有制下的城乡二元土地制度，农村土地属于集体所有，城市土地属于国有土地。而当代中国城市发展呈现“2+3+X”结构，“2”是指二元经济结构，“3”指三元社会结构，“X”是指多元的待遇结构。城乡二元土地制度与城乡一体化的发展目标的矛盾成为当前我国城市土地制度改革的热点和焦点。十八大提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”同时提出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。在目前的土地制度环境下，按照人口型城市化的要求，城市土地问题需要从理论、顶层设计、对策、指导性建议等方面进行系统性、全方位的改革。
人口型城市化背景下
解决城市土地问题的基本原则
在工作推进机制上，着力提高城市化质量，有序推进农业转移人口市民化，促进城镇建设用地利用效率明显提升，人口城市化和土地城市化协调发展。坚持户籍改革与土地制度改革齐头并进；坚持农民本地市民化与流动人口市民化双重并举；尊重意愿、分步推进，差别有序地落户；因地制宜，合理确定流动人口转移规模和每年入户数量。
人口型城市化背景下
解决城市土地问题的路径
在分层、分情的原则下，根据区位可分本地失地农民市民化和外地失地农民市民化。根据土地用途进行分类，失地农民可以分为“建设性失地”农民和“流转性失地”农民。“建设性失地”农民一般在本市区范围内，“流转性失地”农民一般在市域范围外。具体路径如下：
第一，通过征地方式实现本市区内“建设性失地”农民市民化。参考杭州的经验，针对市域内的失地农民，坚持和完善“征地留用地制度”“失地农民拆迁安置房转商品房制度”和社保制度，落实好失地农民的市民化。以政府文件形式，明确村集体经济组织在土地被征收后，可以划拨方式取得留用地，面积控制在被征收的可转为建设用地的农用地总面积的 10%～15%以内。留用地可用于发展除一次性销售的商品住宅外的所有二、三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目，让区域性合作经济组织通过发展楼宇经济不断增强经济实力，增加失地农民的经济收入，从而使被征地农民能够分享到城市化进程中土地非农化的增值收益。允许失地农民拆迁安置房置换成为城镇产权住房。失地农民只需缴纳相应的办证费用，即可办理《房屋产权证》《房屋契证》和《国有土地使用证》。本地户籍农民转为市民，身份转换后的社会保障待遇，既可参加征地农转非“双低”养老保险，也可自愿选择参加城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医保、城镇居民基本医保、新型农村合作医疗。
第二，通过土地指标跨区域流转实现外来“流转性失地”农民市民化。农民工根据自愿原则，将个人所占家庭承包经营土地及宅基地交还当地农村集体或留给其他村民耕作，作为当地基本农田，而将其土地指标包括规划留用地指标、农转用指标、基本农田指标、占补平衡指标等带到流入地城市，真正实现“离乡又离土”，改变对土地的依附关系。流入地城市，根据农民上交土地指标情况以及年龄、文化程度、职业稳定性等条件，赋予农民城镇居民户籍身份和市民待遇。
新型城市化背景下
解决城市土地问题的对策建议
《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》指出城镇化的步骤为：“中央政府负责统筹推进农业转移人口市民化的制度安排和政策制定，省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化总体安排和配套政策，市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。”解决城市土地问题，顺利实现城镇化，可以从以下几个方面入手：
第一，“四改”联动，确保城市土地的增值、保值。高度重视对城市土地的经营和管理，努力提高土地资本的利用效率以及地域空间的生态效益和经济效益，必须要做到“四改联动”，即农地征收制度的改革、土地储备制度的改革、土地招拍挂制度的改革和土地出让金使用制度的改革要“四改联动”，做到优地优用，确保经济效益，社会效益，生态效益的最大化：（1）推进农地征收制度改革，继续完善征地补偿制度。（2）实行“国有存量土地收储”和“集体土地收储”相结合的土地储备方式，推进土地储备制度改革。（3）推行“熟地出让”“先招后供”的土地招拍挂方式，推进土地招拍挂制度改革。（4）坚持“取之于民、用之于民”理念，扩大土地出让金使用范围，推进土地出让金使用制度改革。
第二，建立流出地农村耕地、宅基地退出机制。十八届三中全会提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为农村宅基地改革提供了重大理论和政策突破。土地承包制度如果要完善的话，最大的核心是承包地和宅基地分类处置。为了建立流出地农村耕地、宅基地退出机制，农村应该打造一个土地产权交易综合体。在完成农村土地承包经营权确权工作基础上，建立农村产权流转交易平台和农村产权融资担保平台，形成产权交易、融资担保、社会化服务体系。
第三，强化政策的统筹性。政策的区域分割性是制约户籍改革和土地制度改革的一大因素。围绕推进以人为核心的新型城市化，统筹户籍改革和土地制度改革，应建立健全相关的全国性、地方性法规、规章和标准。加强部门协调和省市县联动，制定农村承包地和宅基地退出机制、土地指标跨区域流转机制、失地农民流入地城市接纳机制等方面具体政策和改革措施，形成相互衔接、务实管用的新型城市化政策体系。建立全国农民市民化的享受待遇的评估体系，建立和完善各地部门推进新型城市化工作任务分工和目标责任制考核办法，加大新型城市化工作的监督力度。选择一批基础条件较好或特色较鲜明、改革积极性较高的城镇纳入国家和省市试点，鼓励在完善新型城市化健康发展机制、推进城乡一体化方面先行先试，创造可复制可推广的经验和模式。
（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）