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六、怎样建设
目前研究者的共识是地方政府在土地出让上采取了类似于交叉补贴的制度，即通过住宅和商业用地的高地价弥补工业用地的低地价。一旦商业和居住用地的出让收入成为地方政府的“建设财政”，那么地方政府就有另一种交叉补贴制度，即通过商业和住宅用地的高地价来补贴公租房为主体的保障房建设。如果商品房市场因为“限购”受到制约，那么以公租房为主体的保障房建设就会因为财力受限成了无源之水。所以，一直以来，就存在着一种观念，认为市场的归市场，保障的归保障。地方政府只需管好保障房，而不用管商品房。正因为有这种思路，在过去的2012年，一些地方政府频频在限购放松的问题上动脑筋。但是这种交叉补贴的思路是大有问题的。原因在于，保障房与商品房并不是没有关系的，如果商品房价高涨，脱离大部分群体的支付能力，不仅仅有泡沫经济崩溃的风险，也客观上使得更多的人被抛向保障房，保障房的压力就会越来越大。所以，在怎样建设公租房的问题上，首先必须明确不能让公租房的压力越来越大。否则，不仅建设的资金来源压力越来越大，而且建设好之后具体管理运营的压力也会很大。现在各地的住房保障部门在可见的将来无疑会规模膨胀。更何况让更多的人住进公共租赁房并不是一个好的方案。在这点上，香港的经验绝对不值得大陆学习。
在具体的建设或运营方式上，主要有两种方式，一种是政府新建公共租赁房，即供方补贴俗称“补砖头”；另一种是利用市场上已有的房源，即需求方补贴俗称“补人头”。目前，发达国家已经普遍脱离了“补砖头”的阶段。原因有三，一是住房总量已经脱离了普遍短缺的阶段，二是“补砖头”很难避免形成穷人社区，三是经济学天然的追求效率动机，发现“补砖头”存在诸多福利损失问题。从总体上判断，我国目前并没有脱离住房短缺阶段。有业内人士认为现在住房的存量足够，这是一个静态的观点，且没有考虑到住房占有的不均问题（另外，存量的不足和流量的过度是有可能同时存在的）。因此，现阶段以“补砖头”为主的建设方式有其必然性。在实践中，一些城市在新建或收购公共租赁房的同时，针对原住民或廉租房保障对象多采用租金补贴。
在“谁来建设公租房”中，笔者提到政府没有必要大包大揽，应学会与企业建立公私合作的伙伴关系，以吸引企业参与公租房的投资和运营，关键解决好资金的回报率问题。完全靠公租房的租金肯定无法吸引企业参与建设，这需要政府给予政策优惠，例如土地价格减免、商业配套的出售、税收优惠、购买权出售计划等。以美国为例，2010年全美前十大出租公寓所有者中，有6家是廉租公寓的提供者，包括排名第1的波士顿资本（Boston Capital）、排名第2的SunAmerican保障性住房公司（SunAmerican Affordable Housing Partners Inc.）、排名第5的PNC税收返还资本（PNC Tax Credit Capital）、排名第6的国家投资基金（National Equity Fund）、排名第7的企业共同投资公司（Enterprise Community Investment Inc.）和排名第8的保障性住房Richman集团（The Richman Group Affordable Housing Corporation），6家合计拥有72.6万套公寓，占前十大公寓所有者拥有总量的63%。这些市场化的租房公司正是我国极度短缺的。而这些公司之所以能够良好运行关键是1986年美国政府税制改革中推出了一项旨在促进中低收入家庭住房改善的方案（Low Income Housing Tax Credit，简称LIHTC）。该方案规定任何公司或房地产投资基金（REITs）投资于符合一定租金标准的廉租公寓（主要面向收入不到当地中等收入水平60%的家庭，其租金水平不能超过此类家庭收入的30%，并承诺在30年内遵守这一租金限制，15年后有一次机会可以把廉租公寓转变为市场化租金的公寓）都将获得税收优惠，即在10年内每年获得相当于建造成本4%或9%的税费返还。享受LIHTC税收返还优惠后，投资于廉租公寓的地产投资基金其年化收益率可达7.5%～8.0%，虽然不是很高，但由于风险小，仍吸引了不少保守型投资人。
此外，公益组织或慈善组织在公共租赁房中的作用也应引起重视。随着中国经济的继续增长，包括慈善组织在内的各种非盈利组织大有可为。一些国家出现教会等非政府组织提供短期的低租金甚至免租金的房子，这些也可以看做是公共租赁房的有益补充。
七、公租房的建设规格问题
经济学家茅于轼曾经对保障房的建设规格提出过相当具有争议性的意见，其实质是降低公租房的规格，使得公租房能够更好地到达它原本要保障的对象手中，减少各种寻租的空间。这种观点，在笔者看来，非常有道理。
公租房建设规格的降低，并不仅仅是减少寻租空间的问题，更是符合现阶段经济发展水平的问题。在七部委2010年6月份出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中明确提出了两种规格的公共租赁房，一种是单套建筑面积在60平方米以下成套建设的公租房，另一种就是以集体宿舍形式建设的公租房。实际上，一些城市并没有严格遵照前者执行。例如上海的公租房项目中，就有80平方米左右的三居室公租房。
与公租房建设规格相伴的问题是租金设置标准问题，这个问题目前已经有很多专门的文章探讨。总体上无非是两种方式，一种是参照市场租金，另一种是比市场租金低30%左右。在欧洲的社会住房（social housing）中，普遍采取的是后一种。我国各地情况不一样，一些地方如上海、重庆采取的是参照市场租金标准，更多的城市采取后者。如前所述，我国公租房租金价格设置的一个很大困扰就是目前市场租金标准本来就很低，这中间有多种原因，包括房东因预期房价升值而降低了住房持有成本，也有如城中村等这种非正式住房本身获取的成本就低。这种低下的租金标准也是上海重庆等城市参照市场租金设置的一个重要原因。 公租房的建设规格如果降低，本身就能降低租金标准。现在一些城市公租房的建设似乎没有吸取以前经济适用房的教训，尽管在建设面积上有了明确的要求，但是在室内装修上没有做到合理的降低成本。例如，上海的馨宁公寓和尚景园是首批面向社会供应的市筹公租房项目，累计有房源5100套，均为全装修房。屋内卧室及客厅均铺有复合木地板，全套橱柜、卫浴设备、沙发、餐桌椅等设施家具均已齐备，每户还配有液晶电视、电冰箱、空调等。一般来说，在租房市场上，全装修房和简装修房的房租差距至少在30%以上。如果按照上海这种规格建设公租房，本身就抬高了建设成本，租金价格又怎么可能有竞争力呢？所以，笔者在此问题上的建议是，公租房并不是那种拎包入住的快捷酒店式住房，采取简单装修就足够了，尤其是那种专门建设的大型公租房小区。必须要明确的是，公租房的中期目标是取代市场上存在的各种非正式住房。相比各种非正式住房，适当的规格提高是必要的，但过度的规格提高只会将租赁者推向非正式住房，这会适得其反。实际上，在规格的提高上更多的是采取基本公共服务的均等化，通过吸引租房者选择公共租赁房，从而降低各种城中村改造的难度，提高公租房的入住率。另外，对租房来说，靠近工作地点、方便出行永远是租房者考虑的关键问题。这就要求在公租房的建设中，必须把公共交通的健全或方便出行作为优先考虑的问题。
八、公租房面临的土地问题
土地问题是我国现代化进程中一个全局性、战略性的重大问题一直是人们关注的热点。一些学者如陶然、文贯中、华生等认为土地制度改革是我国下一步改革的突破口。在公租房问题上，土地问题也是一个难以解决的问题。
理论上，按照《宪法》规定，城市土地归国有，由地方政府代表国家掌握实际支配权。农村土地由集体所有，农地集体所有实际上是一种模糊产权制度，在行政权力支配社会的体制中，集体所有的农地很难避免上级政府对集体利益的侵蚀。这种二元土地制度从理论上讲应该是极其有利于政府新建公共租赁房的。如果说中国的公共住房建设存在建设用地短缺问题，似乎于理不合。
问题在于，名义的城市土地所有权归政府，但各个单位包括群众由于历史的原因实际掌握了这些土地，所以政府要拿到这些城市范围之内的土地用于各种社会工程建设仍然要支付代价。更何况，地方政府之间竞争力增长的核心正如刘守英等人所说的，是一种“以土地谋发展”的模式。尽管前本文讲了公共租赁房有长期的收益，但在任期制的政绩考核制约和GDP挂帅下，更何况为了保护粮食安全，18亿亩耕地红线和建设用地总量控制非常严厉。每年各个城市政府都觉得工业用地高度紧张，要求国土资源部投放更多的建设用地指标。国土资源部的土地督察严厉程度年复一年，要求地方政府拿出宝贵的建设用地用于公共租赁房建设，在自下而上的压力体制建立之前是很难的。
进一步的问题在于，大城市和一些中心城市由于集聚效应吸引了上亿的外来务工人员。这些人口本身是有土地或宅基地的，但一来土地本身无法移动，二来目前的土地制度并没有明确农民个人有最终处置权，如果公共租赁房的供应对象包括这些“农业转移人口”，流入地要么在内涵上提高土地使用效率，要么在外延上增加建设用地。对于前者，可以考虑在一些工业用地上建设公共租赁房。目前一些开发区为外来打工者所建设的集中居住用房就是此类，但关键是要提高工业用地的使用效率，从而在不增加建设用地总量的条件下调整用地结构，适当增加住宅建设用地。目前的现实是，城市空间扩张的速度远高于包含常住人口在内的城市人口扩张速度，城市的工业用地面积占比过高，一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。例如，北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右，每公顷工业用地的从业人员数只相当于东京历年平均水平的12%左右。对于后者，要么允许农村集体建设用地直接入市，要么建立跨区域的建设用地流转制度，使得城市建设用地的增量与城市常住人口规模挂钩，否则既不公平也无效率。我国现行国土资源保护及使用制度，基本政策是耕地转建设用地必须占补平衡，而且占补平衡不得跨省、直辖市、自治区。要推进城镇化，要让“符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户”，需要突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，须在更大范围内实现耕地转建设用地的占补平衡。
对于人多地少的中国，城市化才是集约土地的最好方式。如果政策得当，并不存在城市化威胁耕地和粮食安全的问题。现在的矛盾是大量的农业转移人口受限于高房价无法在流入地城市落户，只能将打工收入积攒后回农村盖房，盖好房后又基本不住继续在城市打工。农村的住房空置率大约在30%，远高于城市，这才是目前土地资源的最大浪费。从1999-2010年，我国农村居民的住宅投资（不包含土地价格）从1799亿元增长到5264亿元，年均增长率为10%。考虑到我国同期农村人口从8.2亿减少到6.7亿，农户人均住宅投资的增长更是显著。因此，要改变这种状态，必须在土地制度上有突破，否则，不仅仅是公租房的建设面临土地困境，更会影响到中国经济增长的可持续性。
九、区域增长格局转换下公租房的建设规模问题
“十二五”时期，中央提出要建设3600万套保障房的计划，有业内人士称之为“大跃进”。究竟建设多少公租房，需要仔细研究。建少和建多都有问题，但对政府而言，可能前者更好受一点，因为建少了，还可以通过提高公租房的门槛来解决。但建设得太多了，那可是资源的巨大浪费。从国际经验来看，公租房（欧洲所称的social housing）在各国的住房存量中大不一样。伦敦政治经济学院的两位学者Christine Whitehead 和 Kathleen Scanlon（2007）在一篇关于欧洲9国公共租赁房的总结性报告中，给出了欧洲诸国公共租赁房的规模（如表1所示），作者发现，在过去10多年中，欧洲诸国的公共租赁房规模呈现出下降趋势，究其原因在于公共租赁房私有化政策的实施。
目前，各个城市的保障房实际上是层层分解，具体某个城市公租房的建设规模问题更值得仔细研究。本文限于主旨和篇幅，不可能对此作出详细的测算。如前所述，公租房的建设规模主要与政府的财力和商品房价水平直接相关。房价太高，直接增加了包括公共租赁房在内的各种保障房的需求，在建规模只能被迫扩大。一旦泡沫破灭，那些相对低规格的保障房又成了鸡肋。所以，在探讨公共租赁房建设规模的问题时，想方设法控制商品房价必须成为各级地方政府的施政目标。 另有两个问题尚没有引起重视，一是不同城市化的路径对公租房建设规模的影响，二是区域增长格局转换对公租房建设规模的影响。明显的是，不同的城市化路径对公租房的建设规模是有很大影响的。我国的城市化究竟是走大城市优先还是走中小城市优先道路，目前学界仍有很大争议。如果是后者，那就是目前谈的较多的城镇化。如果是前者，那么总体上公租房的建设规模就很难压缩甚至会继续膨胀，从而对城市政府的财政总体和支出结构调整都构成很大压力。目前国内在此问题上并没有达成共识，政策上也一直摇摆不定。一些学者如Henderson、陆铭等人竭力论证中国的大城市土地利用效率更高，城市的聚集效应明显超过拥挤效应，因此应继续优先发展大城市。果真如此，一些大城市和特大城市的公租房建设将持续膨胀，而一些中小城市可能根本用不着“补砖头”。
对于第二个问题，全球金融危机后，中国区域增长格局出现了新的变化，即长期充当经济增长领头羊的东部沿海省份经济增速开始下滑，而中西部经济增速逐渐赶上来甚至超过东部。这种趋势目前已经非常明显了（其中，天津由于滨海新区的大力发展属于特例）。当然这种产业和经济增长格局的转移究竟是边际报酬递减规律（即在其他条件不变的情况下，如果一种投入要素连续等量增加，增加到一定产值后，所提供的产品增量就会下降的现象）等市场力量导致的，还是由于东部城市受制于建设用地紧张无法利用跨区域建设用地交易导致要素成本被迫上升造成的，目前尚需进一步研究。区域增长格局的转换带来就业地区的转换，例如招工大户富士康大规模在郑州、成都、西安等中西部大城市的投资设厂，这种增长和就业格局的转换对公租房的建设规模提出了新的挑战。这种挑战从某种程度上减轻了东部大城市公租房建设规模的压力，但中西部大城市相应的压力会随之增加（存量的压力和增量的压力要做区分，对东部一些大城市，能够解决多年积累下来的公租房欠账压力，以公租房替代各种非正式住房从而解决好更多城市常住人口的住房问题才是当务之急）。附带的一个问题是，随着增长和就业格局的转换，那么通过5年规划这种形式事先确定某些城市的公租房建设规模就有进一步调整的必要。
十、结语：公共租赁房向何处去
Donnison和Uigerson（1982）在《住房政策》中曾说，住房问题是永远无法解决的，它只是变化而已。即使在一些发达国家，同样存在大城市 公租房或社会住房短缺的问题，例如在巴黎，等待社会住房的人超过110000人，在这些人之间，每年有大概14000人（13%）被提供住房，有超过15000人露宿街头。尽管有很多新的房屋在建，在维也纳有超过20000人在等待名单之上，有5000人露宿街头。法国的公共租赁房建设模式已走向第三代，照样有各种各样的问题。因此，期待公共租赁房的大规模建设能够彻底解决中国大城市的住房问题，一举实现让所有人住有所居的目标，并不现实。对这一点，无论是民众还是政策制定者都必须有足够的认识。
我们期待公共租赁房能够从根本上改变目前住房供给结构并成为中国城市化深化的助推器，盈利性的私人租房市场无法承担这个使命。通过鼓励公共租赁房与营利性的私人租赁住房竞争，是建立多样化的、充满竞争的租赁住房市场的一个非常重要的措施。此外，规模较大的公共租赁房既能降低市场的租金水平，也因为通过保证稳定的住房供应从而避免住房市场在过剩和短缺之间剧烈摇摆。
我国自从2009年在政府层面首次提出公租房的概念，迄今已有4个年头了，目前各地的共识是将公共租赁房视为保障性住房的主体，这无疑是符合潮流的。当公共租赁房逐渐形成一定规模后，伴随而来的日常管理、准入和退出审核等将是一个非常琐碎且细致的工程，这对一些地方政府的治理能力提出了新的挑战，一些新的问题还会不断涌现。比如说针对新就业人员工作的不稳定，公共租赁房的租赁合同如何考虑？以企业名义建设的公租房（实为职工宿舍）如何纳入公租房统一管理？这些问题还有待进一步探索。我们更不希望日渐增长的公租房成为政府规模膨胀效率降低的新源头。
基金项目：
本研究受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（10JZD0025）、教育部2012规划基金项目（12YJA790206）资助。
参考文献：
1.杜丽虹.税收返还证券化保障性住房点金术.新财富.2010.10
2.刘守英 周飞舟 邵挺.土地制度改革与转变发展方式.中国发展出版社.2012.9
3.万广华 蔡昉等.中国的城市化道路与发展战略：理论探讨和实证分析.经济科学出版社.2012.4
4.满燕云 隆国强 景娟.中国低收入住房：现状及政策设计.商务印书馆.2011.12
5.吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场：租赁住房政策的比较研究.中国建筑工业出版社.2010.6
齐婧/责任编辑
目前研究者的共识是地方政府在土地出让上采取了类似于交叉补贴的制度，即通过住宅和商业用地的高地价弥补工业用地的低地价。一旦商业和居住用地的出让收入成为地方政府的“建设财政”，那么地方政府就有另一种交叉补贴制度，即通过商业和住宅用地的高地价来补贴公租房为主体的保障房建设。如果商品房市场因为“限购”受到制约，那么以公租房为主体的保障房建设就会因为财力受限成了无源之水。所以，一直以来，就存在着一种观念，认为市场的归市场，保障的归保障。地方政府只需管好保障房，而不用管商品房。正因为有这种思路，在过去的2012年，一些地方政府频频在限购放松的问题上动脑筋。但是这种交叉补贴的思路是大有问题的。原因在于，保障房与商品房并不是没有关系的，如果商品房价高涨，脱离大部分群体的支付能力，不仅仅有泡沫经济崩溃的风险，也客观上使得更多的人被抛向保障房，保障房的压力就会越来越大。所以，在怎样建设公租房的问题上，首先必须明确不能让公租房的压力越来越大。否则，不仅建设的资金来源压力越来越大，而且建设好之后具体管理运营的压力也会很大。现在各地的住房保障部门在可见的将来无疑会规模膨胀。更何况让更多的人住进公共租赁房并不是一个好的方案。在这点上，香港的经验绝对不值得大陆学习。
在具体的建设或运营方式上，主要有两种方式，一种是政府新建公共租赁房，即供方补贴俗称“补砖头”；另一种是利用市场上已有的房源，即需求方补贴俗称“补人头”。目前，发达国家已经普遍脱离了“补砖头”的阶段。原因有三，一是住房总量已经脱离了普遍短缺的阶段，二是“补砖头”很难避免形成穷人社区，三是经济学天然的追求效率动机，发现“补砖头”存在诸多福利损失问题。从总体上判断，我国目前并没有脱离住房短缺阶段。有业内人士认为现在住房的存量足够，这是一个静态的观点，且没有考虑到住房占有的不均问题（另外，存量的不足和流量的过度是有可能同时存在的）。因此，现阶段以“补砖头”为主的建设方式有其必然性。在实践中，一些城市在新建或收购公共租赁房的同时，针对原住民或廉租房保障对象多采用租金补贴。
在“谁来建设公租房”中，笔者提到政府没有必要大包大揽，应学会与企业建立公私合作的伙伴关系，以吸引企业参与公租房的投资和运营，关键解决好资金的回报率问题。完全靠公租房的租金肯定无法吸引企业参与建设，这需要政府给予政策优惠，例如土地价格减免、商业配套的出售、税收优惠、购买权出售计划等。以美国为例，2010年全美前十大出租公寓所有者中，有6家是廉租公寓的提供者，包括排名第1的波士顿资本（Boston Capital）、排名第2的SunAmerican保障性住房公司（SunAmerican Affordable Housing Partners Inc.）、排名第5的PNC税收返还资本（PNC Tax Credit Capital）、排名第6的国家投资基金（National Equity Fund）、排名第7的企业共同投资公司（Enterprise Community Investment Inc.）和排名第8的保障性住房Richman集团（The Richman Group Affordable Housing Corporation），6家合计拥有72.6万套公寓，占前十大公寓所有者拥有总量的63%。这些市场化的租房公司正是我国极度短缺的。而这些公司之所以能够良好运行关键是1986年美国政府税制改革中推出了一项旨在促进中低收入家庭住房改善的方案（Low Income Housing Tax Credit，简称LIHTC）。该方案规定任何公司或房地产投资基金（REITs）投资于符合一定租金标准的廉租公寓（主要面向收入不到当地中等收入水平60%的家庭，其租金水平不能超过此类家庭收入的30%，并承诺在30年内遵守这一租金限制，15年后有一次机会可以把廉租公寓转变为市场化租金的公寓）都将获得税收优惠，即在10年内每年获得相当于建造成本4%或9%的税费返还。享受LIHTC税收返还优惠后，投资于廉租公寓的地产投资基金其年化收益率可达7.5%～8.0%，虽然不是很高，但由于风险小，仍吸引了不少保守型投资人。
此外，公益组织或慈善组织在公共租赁房中的作用也应引起重视。随着中国经济的继续增长，包括慈善组织在内的各种非盈利组织大有可为。一些国家出现教会等非政府组织提供短期的低租金甚至免租金的房子，这些也可以看做是公共租赁房的有益补充。
七、公租房的建设规格问题
经济学家茅于轼曾经对保障房的建设规格提出过相当具有争议性的意见，其实质是降低公租房的规格，使得公租房能够更好地到达它原本要保障的对象手中，减少各种寻租的空间。这种观点，在笔者看来，非常有道理。
公租房建设规格的降低，并不仅仅是减少寻租空间的问题，更是符合现阶段经济发展水平的问题。在七部委2010年6月份出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中明确提出了两种规格的公共租赁房，一种是单套建筑面积在60平方米以下成套建设的公租房，另一种就是以集体宿舍形式建设的公租房。实际上，一些城市并没有严格遵照前者执行。例如上海的公租房项目中，就有80平方米左右的三居室公租房。
与公租房建设规格相伴的问题是租金设置标准问题，这个问题目前已经有很多专门的文章探讨。总体上无非是两种方式，一种是参照市场租金，另一种是比市场租金低30%左右。在欧洲的社会住房（social housing）中，普遍采取的是后一种。我国各地情况不一样，一些地方如上海、重庆采取的是参照市场租金标准，更多的城市采取后者。如前所述，我国公租房租金价格设置的一个很大困扰就是目前市场租金标准本来就很低，这中间有多种原因，包括房东因预期房价升值而降低了住房持有成本，也有如城中村等这种非正式住房本身获取的成本就低。这种低下的租金标准也是上海重庆等城市参照市场租金设置的一个重要原因。 公租房的建设规格如果降低，本身就能降低租金标准。现在一些城市公租房的建设似乎没有吸取以前经济适用房的教训，尽管在建设面积上有了明确的要求，但是在室内装修上没有做到合理的降低成本。例如，上海的馨宁公寓和尚景园是首批面向社会供应的市筹公租房项目，累计有房源5100套，均为全装修房。屋内卧室及客厅均铺有复合木地板，全套橱柜、卫浴设备、沙发、餐桌椅等设施家具均已齐备，每户还配有液晶电视、电冰箱、空调等。一般来说，在租房市场上，全装修房和简装修房的房租差距至少在30%以上。如果按照上海这种规格建设公租房，本身就抬高了建设成本，租金价格又怎么可能有竞争力呢？所以，笔者在此问题上的建议是，公租房并不是那种拎包入住的快捷酒店式住房，采取简单装修就足够了，尤其是那种专门建设的大型公租房小区。必须要明确的是，公租房的中期目标是取代市场上存在的各种非正式住房。相比各种非正式住房，适当的规格提高是必要的，但过度的规格提高只会将租赁者推向非正式住房，这会适得其反。实际上，在规格的提高上更多的是采取基本公共服务的均等化，通过吸引租房者选择公共租赁房，从而降低各种城中村改造的难度，提高公租房的入住率。另外，对租房来说，靠近工作地点、方便出行永远是租房者考虑的关键问题。这就要求在公租房的建设中，必须把公共交通的健全或方便出行作为优先考虑的问题。
八、公租房面临的土地问题
土地问题是我国现代化进程中一个全局性、战略性的重大问题一直是人们关注的热点。一些学者如陶然、文贯中、华生等认为土地制度改革是我国下一步改革的突破口。在公租房问题上，土地问题也是一个难以解决的问题。
理论上，按照《宪法》规定，城市土地归国有，由地方政府代表国家掌握实际支配权。农村土地由集体所有，农地集体所有实际上是一种模糊产权制度，在行政权力支配社会的体制中，集体所有的农地很难避免上级政府对集体利益的侵蚀。这种二元土地制度从理论上讲应该是极其有利于政府新建公共租赁房的。如果说中国的公共住房建设存在建设用地短缺问题，似乎于理不合。
问题在于，名义的城市土地所有权归政府，但各个单位包括群众由于历史的原因实际掌握了这些土地，所以政府要拿到这些城市范围之内的土地用于各种社会工程建设仍然要支付代价。更何况，地方政府之间竞争力增长的核心正如刘守英等人所说的，是一种“以土地谋发展”的模式。尽管前本文讲了公共租赁房有长期的收益，但在任期制的政绩考核制约和GDP挂帅下，更何况为了保护粮食安全，18亿亩耕地红线和建设用地总量控制非常严厉。每年各个城市政府都觉得工业用地高度紧张，要求国土资源部投放更多的建设用地指标。国土资源部的土地督察严厉程度年复一年，要求地方政府拿出宝贵的建设用地用于公共租赁房建设，在自下而上的压力体制建立之前是很难的。
进一步的问题在于，大城市和一些中心城市由于集聚效应吸引了上亿的外来务工人员。这些人口本身是有土地或宅基地的，但一来土地本身无法移动，二来目前的土地制度并没有明确农民个人有最终处置权，如果公共租赁房的供应对象包括这些“农业转移人口”，流入地要么在内涵上提高土地使用效率，要么在外延上增加建设用地。对于前者，可以考虑在一些工业用地上建设公共租赁房。目前一些开发区为外来打工者所建设的集中居住用房就是此类，但关键是要提高工业用地的使用效率，从而在不增加建设用地总量的条件下调整用地结构，适当增加住宅建设用地。目前的现实是，城市空间扩张的速度远高于包含常住人口在内的城市人口扩张速度，城市的工业用地面积占比过高，一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。例如，北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右，每公顷工业用地的从业人员数只相当于东京历年平均水平的12%左右。对于后者，要么允许农村集体建设用地直接入市，要么建立跨区域的建设用地流转制度，使得城市建设用地的增量与城市常住人口规模挂钩，否则既不公平也无效率。我国现行国土资源保护及使用制度，基本政策是耕地转建设用地必须占补平衡，而且占补平衡不得跨省、直辖市、自治区。要推进城镇化，要让“符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户”，需要突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，须在更大范围内实现耕地转建设用地的占补平衡。
对于人多地少的中国，城市化才是集约土地的最好方式。如果政策得当，并不存在城市化威胁耕地和粮食安全的问题。现在的矛盾是大量的农业转移人口受限于高房价无法在流入地城市落户，只能将打工收入积攒后回农村盖房，盖好房后又基本不住继续在城市打工。农村的住房空置率大约在30%，远高于城市，这才是目前土地资源的最大浪费。从1999-2010年，我国农村居民的住宅投资（不包含土地价格）从1799亿元增长到5264亿元，年均增长率为10%。考虑到我国同期农村人口从8.2亿减少到6.7亿，农户人均住宅投资的增长更是显著。因此，要改变这种状态，必须在土地制度上有突破，否则，不仅仅是公租房的建设面临土地困境，更会影响到中国经济增长的可持续性。
九、区域增长格局转换下公租房的建设规模问题
“十二五”时期，中央提出要建设3600万套保障房的计划，有业内人士称之为“大跃进”。究竟建设多少公租房，需要仔细研究。建少和建多都有问题，但对政府而言，可能前者更好受一点，因为建少了，还可以通过提高公租房的门槛来解决。但建设得太多了，那可是资源的巨大浪费。从国际经验来看，公租房（欧洲所称的social housing）在各国的住房存量中大不一样。伦敦政治经济学院的两位学者Christine Whitehead 和 Kathleen Scanlon（2007）在一篇关于欧洲9国公共租赁房的总结性报告中，给出了欧洲诸国公共租赁房的规模（如表1所示），作者发现，在过去10多年中，欧洲诸国的公共租赁房规模呈现出下降趋势，究其原因在于公共租赁房私有化政策的实施。
目前，各个城市的保障房实际上是层层分解，具体某个城市公租房的建设规模问题更值得仔细研究。本文限于主旨和篇幅，不可能对此作出详细的测算。如前所述，公租房的建设规模主要与政府的财力和商品房价水平直接相关。房价太高，直接增加了包括公共租赁房在内的各种保障房的需求，在建规模只能被迫扩大。一旦泡沫破灭，那些相对低规格的保障房又成了鸡肋。所以，在探讨公共租赁房建设规模的问题时，想方设法控制商品房价必须成为各级地方政府的施政目标。 另有两个问题尚没有引起重视，一是不同城市化的路径对公租房建设规模的影响，二是区域增长格局转换对公租房建设规模的影响。明显的是，不同的城市化路径对公租房的建设规模是有很大影响的。我国的城市化究竟是走大城市优先还是走中小城市优先道路，目前学界仍有很大争议。如果是后者，那就是目前谈的较多的城镇化。如果是前者，那么总体上公租房的建设规模就很难压缩甚至会继续膨胀，从而对城市政府的财政总体和支出结构调整都构成很大压力。目前国内在此问题上并没有达成共识，政策上也一直摇摆不定。一些学者如Henderson、陆铭等人竭力论证中国的大城市土地利用效率更高，城市的聚集效应明显超过拥挤效应，因此应继续优先发展大城市。果真如此，一些大城市和特大城市的公租房建设将持续膨胀，而一些中小城市可能根本用不着“补砖头”。
对于第二个问题，全球金融危机后，中国区域增长格局出现了新的变化，即长期充当经济增长领头羊的东部沿海省份经济增速开始下滑，而中西部经济增速逐渐赶上来甚至超过东部。这种趋势目前已经非常明显了（其中，天津由于滨海新区的大力发展属于特例）。当然这种产业和经济增长格局的转移究竟是边际报酬递减规律（即在其他条件不变的情况下，如果一种投入要素连续等量增加，增加到一定产值后，所提供的产品增量就会下降的现象）等市场力量导致的，还是由于东部城市受制于建设用地紧张无法利用跨区域建设用地交易导致要素成本被迫上升造成的，目前尚需进一步研究。区域增长格局的转换带来就业地区的转换，例如招工大户富士康大规模在郑州、成都、西安等中西部大城市的投资设厂，这种增长和就业格局的转换对公租房的建设规模提出了新的挑战。这种挑战从某种程度上减轻了东部大城市公租房建设规模的压力，但中西部大城市相应的压力会随之增加（存量的压力和增量的压力要做区分，对东部一些大城市，能够解决多年积累下来的公租房欠账压力，以公租房替代各种非正式住房从而解决好更多城市常住人口的住房问题才是当务之急）。附带的一个问题是，随着增长和就业格局的转换，那么通过5年规划这种形式事先确定某些城市的公租房建设规模就有进一步调整的必要。
十、结语：公共租赁房向何处去
Donnison和Uigerson（1982）在《住房政策》中曾说，住房问题是永远无法解决的，它只是变化而已。即使在一些发达国家，同样存在大城市 公租房或社会住房短缺的问题，例如在巴黎，等待社会住房的人超过110000人，在这些人之间，每年有大概14000人（13%）被提供住房，有超过15000人露宿街头。尽管有很多新的房屋在建，在维也纳有超过20000人在等待名单之上，有5000人露宿街头。法国的公共租赁房建设模式已走向第三代，照样有各种各样的问题。因此，期待公共租赁房的大规模建设能够彻底解决中国大城市的住房问题，一举实现让所有人住有所居的目标，并不现实。对这一点，无论是民众还是政策制定者都必须有足够的认识。
我们期待公共租赁房能够从根本上改变目前住房供给结构并成为中国城市化深化的助推器，盈利性的私人租房市场无法承担这个使命。通过鼓励公共租赁房与营利性的私人租赁住房竞争，是建立多样化的、充满竞争的租赁住房市场的一个非常重要的措施。此外，规模较大的公共租赁房既能降低市场的租金水平，也因为通过保证稳定的住房供应从而避免住房市场在过剩和短缺之间剧烈摇摆。
我国自从2009年在政府层面首次提出公租房的概念，迄今已有4个年头了，目前各地的共识是将公共租赁房视为保障性住房的主体，这无疑是符合潮流的。当公共租赁房逐渐形成一定规模后，伴随而来的日常管理、准入和退出审核等将是一个非常琐碎且细致的工程，这对一些地方政府的治理能力提出了新的挑战，一些新的问题还会不断涌现。比如说针对新就业人员工作的不稳定，公共租赁房的租赁合同如何考虑？以企业名义建设的公租房（实为职工宿舍）如何纳入公租房统一管理？这些问题还有待进一步探索。我们更不希望日渐增长的公租房成为政府规模膨胀效率降低的新源头。
基金项目：
本研究受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（10JZD0025）、教育部2012规划基金项目（12YJA790206）资助。
参考文献：
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4.满燕云 隆国强 景娟.中国低收入住房：现状及政策设计.商务印书馆.2011.12
5.吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场：租赁住房政策的比较研究.中国建筑工业出版社.2010.6
齐婧/责任编辑