论文部分内容阅读
评述话题
地方拆迁缘何常“走火入魔”
评述由头
拆迁问题矛盾重重，背后城市发展利益、政府利益、拆迁人利益、被拆迁人利益，还有所谓的公共利益，如此多元的利益如何界定及平衡，对于政府而言一直是个挑战。2010年12月15日“新拆迁条例”又一次公开征求意见。媒体报道这是新中国史上第一部两次公开征求意见的行政法规。此次征求意见有逾万人建言，足见公众关注度之高。拆迁矛盾背后，更值得反思的也许是：拆迁经济是如何形成的？为何会形成“以暴治暴”的维权困局？未来城市经济如何实现转型？
“中国奇迹”的“拆迁红利”
《管子》中说：“地者，政之本也。”《礼记》也指出，“有地斯有财”。这些中国古训，都在讲一个简单的道理，那就是，政府控制土地，经营土地，是十分重要的。
改革开放之后，政府很重视“土地的所有权和经营权问题”。其中，最重要的逻辑起点，就是1982年《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地进行征收或者征用并给予补偿。随后，在1991年，又颁布了《拆迁管理条例》，至今也已经快20年了。
平心而论，这是“中国奇迹”走向辉煌的20年，有人从拆迁的角度，把它解读为“中国奇迹”的“拆迁红利”，很形象，很有趣，也是恰如其分的。
当我们看到20年来迅猛发展、焕然一新乃至赏心悦目的许多中国城市，还有多数人大大改善的居住条件，你能说这种区域空间经济结构的巨变，没有这个“拆迁条例”的贡献吗？正是这种来自于国家和政府的强大约束力，才使得中国的“大拆大建”能够摆脱“印度式低效率民主”的羁绊。正是因为中国建设了一流的基础设施，建设了功能完善的城市，才牢牢地把握住了全球化带来的发展机遇，吸引了各种投资，带来了诸多产业的发展机会。
在发展中国家，特别是与我国文化同源的东亚国家，从日本、韩国、新加坡、台湾这四小龙，到东南亚的四小虎，都是如此。一位在日本从事经济研究工作已经20年的朋友说： “由强政府推动的投资驱动型经济，最终似乎都难逃‘泡沫经济’这一‘劫’！”日本、韩国和东南亚金融危机，都是如此。笔者2005年赴日考察时，亲眼所见的上世纪90年代中期，日本横滨填海造地，因土地成本太高，至今仍然难以消化，经济从此一蹶不振。但有趣的是，不少日本老百姓都说，其实泡沫破灭后，物价下来了，日子反而好过了。
以上所分析的，恐怕就是“拆迁经济”的大道理。“拆迁经济”，从本质上说，是工业化和城市化快速发展时期基础设施和城市房地产发展的一个组成部分。基础设施和房地产投资越多，“拆迁经济”就越发展。而且，“拆迁经济”会对投资产生重要的反作用。“拆”得越快，“拆”得越及时，就越能赶得上经济发展的繁荣周期，筹集到各种借款，吸引到各种投资，获得“暴利”。这也就是为什么这几年，一些地方政府强力推动，幕后主使，甚至不惜“暴力”进行拆迁。
从经济的角度，中国的拆迁模式无疑是大大提高了效率，加快了城市化步伐。但怕的有三点；一是政府财政过度依赖土地出让金，为求政绩与开发商联手，抬高地价房价，制造出严重的房地产泡沫。二是抬高城市化的成本，形成产业空心化。大拆大建模式经济代价很高，浪费严重，而最终都会作为固定成本转嫁给产业。显然，这不利于城市第三产业的发展，也不利于提高城市的产业竞争力。三是违背城市发展的客观规律，见物不见人。城市经济发展讲求集聚效应，特别是中心城区的人口密度不宜过低。但现在许多拆迁改造的思路，都是把人口分散到远郊区去。还有些“形象工程”，“演”的就是没有市民的“空城计”。
“以暴治暴“的维权困局
近几年来,从“史上最牛的钉子户”，到“唐福珍们的壮烈自焚”，再到最近出现的百姓“以暴治暴”的“自制土炮维权”，诸多因拆迁引起的恶性事件层出不穷，集中爆发，耐人寻味。
究其原因，首先，近几年是中国基础设施建设和城市房地产开发投资力度最大的年份，特别是大中城市房地产价格出现了爆炸式上涨，中国经济发展开始步入以城市化带动工业化的新阶段，中产阶级兴起，土地价值被再发现，土地出让金成为了地方政府的主要财源，土地真正成为了财富之母。随之而来的纠纷自然也会增多。
其次，中国土地增值的利益分配长期不合理。去年曝光的某市一项土地征收资料表明，所得增值收益的分配结果是：政府为56.97%，开发商为37.79%，村集体经济组织及农户为5.24%，这种分配格局当然是一种严重失衡。在这种不平衡的利益结构之下，冲突甚至极端冲突，或者都不那么难以理解了。
最后，是百姓维权意识觉醒。以“唐福珍自焚事件”为导火索，2009年12月15日，北京大学5学者就拆迁条例上书全国人大。2010年1 月 29 日，国务院法制办在其官方网站全文公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》。随后，国务院法制办收到的相关意见和建议达 6.5 万多条。汹涌的民意背后是对扭曲的利益格局进行重构的渴求。
毫无疑问，公民、房地产开发商和政府三方博弈，以平等对话协商为基础，来确定各自的权利和义务，是一个必然的发展趋势。
我们需要一个现代化的、土地制度的“股份制”
作为基本经济制度，土地制度改革和企业产权制度改革一样重要。正是有了企业产权制度改革，有了股份制，我们才建立了一个与国际接轨的、现代化的企业制度，带动了中国工业化迅速和成功地发展。而与此同时，为什么中国的城镇化进程滞后于工业化进程？为什么城乡二元结构迟迟难以从根本上破解？为什么大中小城市和城乡之间的人口难以形成一种良性流动格局？为什么拆迁經济的规模如此之大？这恐怕在很大程度上与土地产权制度改革滞后有关。
一种好的土地产权制度安排，不在于它是公有还是私有，而在于它能否给人们一种安定感、安全感和对未来的良好预期，进而为人们创造财富提供最强大的动力。拆迁经济的“走火入魔”，在很大程度上是与“土地归国家和农村集体经济组织所有”的笼统规定密切相关的。这使得各级政府组织都可以以国家的名义，打着公共利益的旗号，来侵犯私人财产权。而私有财产权是人权、经济活动和法律活动的核心，事关生存的质量和生活的改善。所以，当务之急，是要还权于民。我们需要一个现代化的、土地制度的“股份制”！
如果从政府经济学的角度分析，那就要反思“政府主导经济发展”的模式本身是否需要调整？要反思政府是为“谁”服务的？当前的现实是，一些地方政府过于强势和功利，政绩观畸形，寻租腐败屡禁不止，政府有被社会和舆论“妖魔化”的危险。与此同时，公共产品短缺，公益政府缺位，社会问题“一箩筐”。因此，要让地方政府的职能通过重新设计，逐步归位。19世纪末期的美国，在快速城市化时期，曾经有一场轰轰烈烈的城市管理改革运动，效仿公司的“城市经理制”成为了地方政府改革的方向。其中的一些成功经验，颇值得我们借鉴。
解决地方政府的财源是改革与转型的一个重要前提条件。这些年来，土地财政问题早已成为众矢之的。2009年全国财政收入不足68477亿元，而全国土地出让收入约达14239亿元，所占比重达21%。而在一些城市，年土地出让收益甚至占到了财政收入的五六成之多。因此，通过税制改革增加地方财政税源，扩大地方公债发行，包括加快经济结构调整步伐，培育新兴支柱产业，尤显重要！（作者为中共中央党校经济学部教授）
地方拆迁缘何常“走火入魔”
评述由头
拆迁问题矛盾重重，背后城市发展利益、政府利益、拆迁人利益、被拆迁人利益，还有所谓的公共利益，如此多元的利益如何界定及平衡，对于政府而言一直是个挑战。2010年12月15日“新拆迁条例”又一次公开征求意见。媒体报道这是新中国史上第一部两次公开征求意见的行政法规。此次征求意见有逾万人建言，足见公众关注度之高。拆迁矛盾背后，更值得反思的也许是：拆迁经济是如何形成的？为何会形成“以暴治暴”的维权困局？未来城市经济如何实现转型？
“中国奇迹”的“拆迁红利”
《管子》中说：“地者，政之本也。”《礼记》也指出，“有地斯有财”。这些中国古训，都在讲一个简单的道理，那就是，政府控制土地，经营土地，是十分重要的。
改革开放之后，政府很重视“土地的所有权和经营权问题”。其中，最重要的逻辑起点，就是1982年《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地进行征收或者征用并给予补偿。随后，在1991年，又颁布了《拆迁管理条例》，至今也已经快20年了。
平心而论，这是“中国奇迹”走向辉煌的20年，有人从拆迁的角度，把它解读为“中国奇迹”的“拆迁红利”，很形象，很有趣，也是恰如其分的。
当我们看到20年来迅猛发展、焕然一新乃至赏心悦目的许多中国城市，还有多数人大大改善的居住条件，你能说这种区域空间经济结构的巨变，没有这个“拆迁条例”的贡献吗？正是这种来自于国家和政府的强大约束力，才使得中国的“大拆大建”能够摆脱“印度式低效率民主”的羁绊。正是因为中国建设了一流的基础设施，建设了功能完善的城市，才牢牢地把握住了全球化带来的发展机遇，吸引了各种投资，带来了诸多产业的发展机会。
在发展中国家，特别是与我国文化同源的东亚国家，从日本、韩国、新加坡、台湾这四小龙，到东南亚的四小虎，都是如此。一位在日本从事经济研究工作已经20年的朋友说： “由强政府推动的投资驱动型经济，最终似乎都难逃‘泡沫经济’这一‘劫’！”日本、韩国和东南亚金融危机，都是如此。笔者2005年赴日考察时，亲眼所见的上世纪90年代中期，日本横滨填海造地，因土地成本太高，至今仍然难以消化，经济从此一蹶不振。但有趣的是，不少日本老百姓都说，其实泡沫破灭后，物价下来了，日子反而好过了。
以上所分析的，恐怕就是“拆迁经济”的大道理。“拆迁经济”，从本质上说，是工业化和城市化快速发展时期基础设施和城市房地产发展的一个组成部分。基础设施和房地产投资越多，“拆迁经济”就越发展。而且，“拆迁经济”会对投资产生重要的反作用。“拆”得越快，“拆”得越及时，就越能赶得上经济发展的繁荣周期，筹集到各种借款，吸引到各种投资，获得“暴利”。这也就是为什么这几年，一些地方政府强力推动，幕后主使，甚至不惜“暴力”进行拆迁。
从经济的角度，中国的拆迁模式无疑是大大提高了效率，加快了城市化步伐。但怕的有三点；一是政府财政过度依赖土地出让金，为求政绩与开发商联手，抬高地价房价，制造出严重的房地产泡沫。二是抬高城市化的成本，形成产业空心化。大拆大建模式经济代价很高，浪费严重，而最终都会作为固定成本转嫁给产业。显然，这不利于城市第三产业的发展，也不利于提高城市的产业竞争力。三是违背城市发展的客观规律，见物不见人。城市经济发展讲求集聚效应，特别是中心城区的人口密度不宜过低。但现在许多拆迁改造的思路，都是把人口分散到远郊区去。还有些“形象工程”，“演”的就是没有市民的“空城计”。
“以暴治暴“的维权困局
近几年来,从“史上最牛的钉子户”，到“唐福珍们的壮烈自焚”，再到最近出现的百姓“以暴治暴”的“自制土炮维权”，诸多因拆迁引起的恶性事件层出不穷，集中爆发，耐人寻味。
究其原因，首先，近几年是中国基础设施建设和城市房地产开发投资力度最大的年份，特别是大中城市房地产价格出现了爆炸式上涨，中国经济发展开始步入以城市化带动工业化的新阶段，中产阶级兴起，土地价值被再发现，土地出让金成为了地方政府的主要财源，土地真正成为了财富之母。随之而来的纠纷自然也会增多。
其次，中国土地增值的利益分配长期不合理。去年曝光的某市一项土地征收资料表明，所得增值收益的分配结果是：政府为56.97%，开发商为37.79%，村集体经济组织及农户为5.24%，这种分配格局当然是一种严重失衡。在这种不平衡的利益结构之下，冲突甚至极端冲突，或者都不那么难以理解了。
最后，是百姓维权意识觉醒。以“唐福珍自焚事件”为导火索，2009年12月15日，北京大学5学者就拆迁条例上书全国人大。2010年1 月 29 日，国务院法制办在其官方网站全文公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》。随后，国务院法制办收到的相关意见和建议达 6.5 万多条。汹涌的民意背后是对扭曲的利益格局进行重构的渴求。
毫无疑问，公民、房地产开发商和政府三方博弈，以平等对话协商为基础，来确定各自的权利和义务，是一个必然的发展趋势。
我们需要一个现代化的、土地制度的“股份制”
作为基本经济制度，土地制度改革和企业产权制度改革一样重要。正是有了企业产权制度改革，有了股份制，我们才建立了一个与国际接轨的、现代化的企业制度，带动了中国工业化迅速和成功地发展。而与此同时，为什么中国的城镇化进程滞后于工业化进程？为什么城乡二元结构迟迟难以从根本上破解？为什么大中小城市和城乡之间的人口难以形成一种良性流动格局？为什么拆迁經济的规模如此之大？这恐怕在很大程度上与土地产权制度改革滞后有关。
一种好的土地产权制度安排，不在于它是公有还是私有，而在于它能否给人们一种安定感、安全感和对未来的良好预期，进而为人们创造财富提供最强大的动力。拆迁经济的“走火入魔”，在很大程度上是与“土地归国家和农村集体经济组织所有”的笼统规定密切相关的。这使得各级政府组织都可以以国家的名义，打着公共利益的旗号，来侵犯私人财产权。而私有财产权是人权、经济活动和法律活动的核心，事关生存的质量和生活的改善。所以，当务之急，是要还权于民。我们需要一个现代化的、土地制度的“股份制”！
如果从政府经济学的角度分析，那就要反思“政府主导经济发展”的模式本身是否需要调整？要反思政府是为“谁”服务的？当前的现实是，一些地方政府过于强势和功利，政绩观畸形，寻租腐败屡禁不止，政府有被社会和舆论“妖魔化”的危险。与此同时，公共产品短缺，公益政府缺位，社会问题“一箩筐”。因此，要让地方政府的职能通过重新设计，逐步归位。19世纪末期的美国，在快速城市化时期，曾经有一场轰轰烈烈的城市管理改革运动，效仿公司的“城市经理制”成为了地方政府改革的方向。其中的一些成功经验，颇值得我们借鉴。
解决地方政府的财源是改革与转型的一个重要前提条件。这些年来，土地财政问题早已成为众矢之的。2009年全国财政收入不足68477亿元，而全国土地出让收入约达14239亿元，所占比重达21%。而在一些城市，年土地出让收益甚至占到了财政收入的五六成之多。因此，通过税制改革增加地方财政税源，扩大地方公债发行，包括加快经济结构调整步伐，培育新兴支柱产业，尤显重要！（作者为中共中央党校经济学部教授）