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摘 要 企业改制是经济体制改革进程中的产物，应当说企业改制与国有资产流失并非必然同一体。但是，由于多种因素相互交织，导致了许多企业在破产、清算、租赁、重组等诸多改制环节发生的国有资产流失的现象屡见不鲜。如何才能遏制和预防国有资产流失，确保国家财产安全，本文就企业改制中的国有资产流失的表现形态、成因及其预防对策作以浅析。
关键词 企业改制 国有资产 流失 预防对策
中图分类号：F123.7 文献标识码：A
一、国有资产流失在企业改制中的主要表现形态
企业改制中的国有资产流失，其表现形态多种多样，归纳分析有以下四种基本表现形态：
1、隐瞒企业资产，规避清产核资。依法如实申报企业资产，是国有企业实现成功改制，确保国家财产安全的前提。但是，一些企业在进行改制时严重背离国家的法律法规，瞒报资产，规避核资，造成国有资产流失。一是申报不真实，瞒报企业资产总值。二是隐瞒账外收入，逃避清算监督。某汽运总公司自1995年1月开始设置“小金库”，同年7月又设立了客运北站基建“账外账”，截止该公司破产时，账外资金达143.59万元，该资产在进入破产程序后都未移交破产还债清算组。三是多头开设银行账户，借改制之机予以隐瞒。，按银行账户管理规定只能设置一个银行账户，而某机械总厂严重违反规定“多头开户”，在不同开户行的账户多达10余个，人为将部分银行账户不纳入该企业的统一核算与管理，2000年八月改制时，其在某农行营业部账户上的313871.32元存款余额均未纳入资产清算评估，致使评估结果严重失真。
2、违规操作，虚列成本。巧立名目虚列成本是造成破产企业提供虚假会计账册报表的一种基本形式。有的原企业法人在企业破产改制前早已做好买断企业的准备，实现日后廉价收购的图谋，便授意企业财务人员或虚列应付工资、福利费或者截留已清收账款不上账，虚列应负债权，向破产清算组提供虚假会计账册，非法将国有资产转移到改制后企业名下。
3、违规调账，掩盖实事真象。对破产财产的清偿，在《破产法》第十七条中有明确规定，因此真实反映破产企业债权债务全貌，是维护债权人合法权益和保障国家财产安全的前提。但现阶段的部分企业改制，为达到低买企业产权的目的，通过滥调财务账目，造成国有资产流失严重。如某玻璃纤维厂在企业破产时，违规调整财务账严重，2000年7月20日，该厂财务人员擅自将部分“存货”明细账余额转入亏损，其中包括将原材料174684.24元、半成品5096335.04元、产品2482693.81元分别转入亏损。通过对该厂审计调整后存货账面实际价值为7230162.77元，账面隐匿存货价值为6973232.60元。
4、弄虚作假，多付债务。如前述某汽运总公司在破产前，将原本不属于清偿资范围的个人债权列为“职工集资”进行造册登记，使承买方在实施买断该公司时，以承续性支付的办法抵交这部分款项，而实际该公司在破产前已用“账外账”还清了这笔债务，由于“账外账”在破产时没有移交，造成了承买方在买断该公司后，多偿付债权人债务。以上的违规操作实际造成了国家亏损6.7万元。
5、暗箱操作，低价处理资产。对国有资产的变卖处理，必须报经企业主管部门及国有资产管理部门审核批准，这是国家有关法律法规的硬性规定，但在具体的操作实践中，违犯规定而擅自处理企业资产的现象时有发生。其表现形态有三种，一是未经申报而通过所谓的集体研究决定后企业自主处理；二是未经申报而由个别领导擅自决定而处理；三是虽经申报但不进行正确评估而处理。以上三种形态的实质问题，就是当权者滥用职权而受贿、承买人廉价购买而行贿的肮脏权钱交易，而完成这种交易的条件之一就是暗箱操作。
二、国有资产流失的成因
任何事件的演变，总与其生存条件相联系，造成国有资产流失的原因固然有很多，但不严格落实“教育、制度、监督”并举的预防腐败要求，则是最“致命”的原因。现阶段“致命”原因表现在：
1、领导不到位，重规模不重实效。对实施企业改制，从中央到地方各级党委都非常重视，明确了要紧密结合本地实际稳妥进行，维护社会稳定、增强企业活力、确保国有财产安全是前提。但一些地区和部门在贯彻落实这一重大决策时，因为领导不力造成失误。一是重宣传发动，轻跟踪督办。满足于开一个会，发一个文件，成立一个领导小组，而对落实是否具体、措施是否到位并不去深入调查研究，只要有一个好的汇报总结材料就行。二是有关改制会议仅限于要求部署，而不形成会议纪要，以领导“口头讲话”为操作依据，随意性较大大。三是只讲规模进度，不按客观规律办事。较为典型的是限定某个企业改制应在某一时间内完成，致使改制流于形式成为必然。
2、操作不规范，重程序不重严格。对改制前原国有企业进行科学、准确、全面的核资评估，是企业改制的关键环节。一些破产清算专班，在评估清算工作中，不能严格履行职责，工作流于形式，突出反映在：一是对资产评估的重要性认识不足，得过且过，不是按法律规定的原则办事，而是依个别领导的意图行事；二是有的业务素质较低，滥竽充数，对存在问题发现不了；三是有的工作作风漂浮，不到实地盘存核查，而是就账论账等等，导致评估报告严重失真，给不法分子留下投机空子。
3、责任意识淡漠，观念出现偏差。我们应当正视，出现国有资产流失严重的企业改制多发于前些年份，无章可循以及仓促上马是客观所致的局限性，正是由于这一局限性，使一部分改制的组织者或参加者，强调客观因素多，追究主观的少，淡漠了责任观念。一是把“摸着石头过河”作为允许出现失误的“护身符”；二是 借“集体决策”有公在上之由 ，用“法不责众”推诿；三是不懂法而导致“只要本人不徇私就不犯法”的错误观念等等。随之而来的便出现了“大张旗鼓上马，轰轰烈烈参与，敷衍了事结局”的改制后疑症。
4、管理松散，监督不到位。企业改制成功与否，改制过程能否体现了“公平、公正、公开”是一个重要因素。但由于对企业改制管理松散，主管部门对具体企业改制过程缺乏有效监督。一是重进度，轻程序，只看改制任务是否如期完成，不看改制过程是否公平公正，暗箱操作难以从根本上遏制；二是重领导“拍板”，轻法律法规，个别领导一句话就可成为改制操作的“准心”，没有做到依法改制；三是改制宣传流于形式，改制拍卖公告宣传局限在有限的范围，没有真正达到使一些有实力、有意向买断企业的人员全面知情，不利于接受群众监督。
三、预防对策
遏制和预防企业改制中的国有资产流失，应从以下几方面入手：
一是按市场经济规则搞好企业改制工作。企业改制应严格依照法律规定程序进行，坚持公开、公平、公正竞争的原则，加强对企业买断者的诚信状况、经营能力、社会责任感等方面的考察，让真正的企业家来买断企业产权。要克服和纠正暗箱操作、弄虚作假等损害国家和职工利益的现象，使改制工作真正体现有利于企业的发展和地方经济建设，有利于广大职工群众的切身利益，有利于维护社会稳定。
二是进一步明确职能部门工作职责。明确职能部门在改制工作中的责任，各负其责，出现问题，实行责任追究，杜绝责任不清，相互推诿的现象发生。注重参与企业改制资产评估人员素质，把精通会计业务、具备资产评估师资质、公道正派、认真负责的人选拨到改制专班；要把好改制的关键环节，高度重视资产清理评估工作，确保资产评估客观真实，防止个别参与竞买企业人员与资产清理评估人员相互串通，故意漏估、低估原企业资产，损害国家和职工利益；要严格标准，坚持依法改制，防止改制走过场。
三是加强对企业改制工作的管理和监督。负责企业改制工作领导专班，应当严密组织改制工作。一是应尽快出台本市《企业改制管理工作实施办法》以及相关的责任制度，确保我市企业改制管理规范化，责任明细化。二是强化对企业改制过程的全程监控，对确定改制的企业可组织相关人员，做好宣传和职工的思想工作，监督企业如实申报资产，防止隐匿和私分国有资产及贪污等违法犯罪行为的发生。三是应扩大改制透明度，防止暗箱操作。积极吸纳职工代表参与企业改制工作，以消除职工群众对改制工作公正性的怀疑，必要时可邀请纪检监察机关或者检察机关到场监督，加强职务犯罪预防工作。
四是加大查处违法违纪的工作力度。对群众反映强烈的问题，应及时组成调查组全面调查核实。对审查中认定已流失的国有资产应全额予以追缴；对弄虚作假，违规操作，问题较多的已改制企业，应依法确认原改制无效，推倒重来。对改制中的违法违纪人员，要一查到底，决不姑息迁就，对涉嫌犯罪的，要依法追究刑事责任。
（作者单位：老河口市人民检察院）
关键词 企业改制 国有资产 流失 预防对策
中图分类号：F123.7 文献标识码：A
一、国有资产流失在企业改制中的主要表现形态
企业改制中的国有资产流失，其表现形态多种多样，归纳分析有以下四种基本表现形态：
1、隐瞒企业资产，规避清产核资。依法如实申报企业资产，是国有企业实现成功改制，确保国家财产安全的前提。但是，一些企业在进行改制时严重背离国家的法律法规，瞒报资产，规避核资，造成国有资产流失。一是申报不真实，瞒报企业资产总值。二是隐瞒账外收入，逃避清算监督。某汽运总公司自1995年1月开始设置“小金库”，同年7月又设立了客运北站基建“账外账”，截止该公司破产时，账外资金达143.59万元，该资产在进入破产程序后都未移交破产还债清算组。三是多头开设银行账户，借改制之机予以隐瞒。，按银行账户管理规定只能设置一个银行账户，而某机械总厂严重违反规定“多头开户”，在不同开户行的账户多达10余个，人为将部分银行账户不纳入该企业的统一核算与管理，2000年八月改制时，其在某农行营业部账户上的313871.32元存款余额均未纳入资产清算评估，致使评估结果严重失真。
2、违规操作，虚列成本。巧立名目虚列成本是造成破产企业提供虚假会计账册报表的一种基本形式。有的原企业法人在企业破产改制前早已做好买断企业的准备，实现日后廉价收购的图谋，便授意企业财务人员或虚列应付工资、福利费或者截留已清收账款不上账，虚列应负债权，向破产清算组提供虚假会计账册，非法将国有资产转移到改制后企业名下。
3、违规调账，掩盖实事真象。对破产财产的清偿，在《破产法》第十七条中有明确规定，因此真实反映破产企业债权债务全貌，是维护债权人合法权益和保障国家财产安全的前提。但现阶段的部分企业改制，为达到低买企业产权的目的，通过滥调财务账目，造成国有资产流失严重。如某玻璃纤维厂在企业破产时，违规调整财务账严重，2000年7月20日，该厂财务人员擅自将部分“存货”明细账余额转入亏损，其中包括将原材料174684.24元、半成品5096335.04元、产品2482693.81元分别转入亏损。通过对该厂审计调整后存货账面实际价值为7230162.77元，账面隐匿存货价值为6973232.60元。
4、弄虚作假，多付债务。如前述某汽运总公司在破产前，将原本不属于清偿资范围的个人债权列为“职工集资”进行造册登记，使承买方在实施买断该公司时，以承续性支付的办法抵交这部分款项，而实际该公司在破产前已用“账外账”还清了这笔债务，由于“账外账”在破产时没有移交，造成了承买方在买断该公司后，多偿付债权人债务。以上的违规操作实际造成了国家亏损6.7万元。
5、暗箱操作，低价处理资产。对国有资产的变卖处理，必须报经企业主管部门及国有资产管理部门审核批准，这是国家有关法律法规的硬性规定，但在具体的操作实践中，违犯规定而擅自处理企业资产的现象时有发生。其表现形态有三种，一是未经申报而通过所谓的集体研究决定后企业自主处理；二是未经申报而由个别领导擅自决定而处理；三是虽经申报但不进行正确评估而处理。以上三种形态的实质问题，就是当权者滥用职权而受贿、承买人廉价购买而行贿的肮脏权钱交易，而完成这种交易的条件之一就是暗箱操作。
二、国有资产流失的成因
任何事件的演变，总与其生存条件相联系，造成国有资产流失的原因固然有很多，但不严格落实“教育、制度、监督”并举的预防腐败要求，则是最“致命”的原因。现阶段“致命”原因表现在：
1、领导不到位，重规模不重实效。对实施企业改制，从中央到地方各级党委都非常重视，明确了要紧密结合本地实际稳妥进行，维护社会稳定、增强企业活力、确保国有财产安全是前提。但一些地区和部门在贯彻落实这一重大决策时，因为领导不力造成失误。一是重宣传发动，轻跟踪督办。满足于开一个会，发一个文件，成立一个领导小组，而对落实是否具体、措施是否到位并不去深入调查研究，只要有一个好的汇报总结材料就行。二是有关改制会议仅限于要求部署，而不形成会议纪要，以领导“口头讲话”为操作依据，随意性较大大。三是只讲规模进度，不按客观规律办事。较为典型的是限定某个企业改制应在某一时间内完成，致使改制流于形式成为必然。
2、操作不规范，重程序不重严格。对改制前原国有企业进行科学、准确、全面的核资评估，是企业改制的关键环节。一些破产清算专班，在评估清算工作中，不能严格履行职责，工作流于形式，突出反映在：一是对资产评估的重要性认识不足，得过且过，不是按法律规定的原则办事，而是依个别领导的意图行事；二是有的业务素质较低，滥竽充数，对存在问题发现不了；三是有的工作作风漂浮，不到实地盘存核查，而是就账论账等等，导致评估报告严重失真，给不法分子留下投机空子。
3、责任意识淡漠，观念出现偏差。我们应当正视，出现国有资产流失严重的企业改制多发于前些年份，无章可循以及仓促上马是客观所致的局限性，正是由于这一局限性，使一部分改制的组织者或参加者，强调客观因素多，追究主观的少，淡漠了责任观念。一是把“摸着石头过河”作为允许出现失误的“护身符”；二是 借“集体决策”有公在上之由 ，用“法不责众”推诿；三是不懂法而导致“只要本人不徇私就不犯法”的错误观念等等。随之而来的便出现了“大张旗鼓上马，轰轰烈烈参与，敷衍了事结局”的改制后疑症。
4、管理松散，监督不到位。企业改制成功与否，改制过程能否体现了“公平、公正、公开”是一个重要因素。但由于对企业改制管理松散，主管部门对具体企业改制过程缺乏有效监督。一是重进度，轻程序，只看改制任务是否如期完成，不看改制过程是否公平公正，暗箱操作难以从根本上遏制；二是重领导“拍板”，轻法律法规，个别领导一句话就可成为改制操作的“准心”，没有做到依法改制；三是改制宣传流于形式，改制拍卖公告宣传局限在有限的范围，没有真正达到使一些有实力、有意向买断企业的人员全面知情，不利于接受群众监督。
三、预防对策
遏制和预防企业改制中的国有资产流失，应从以下几方面入手：
一是按市场经济规则搞好企业改制工作。企业改制应严格依照法律规定程序进行，坚持公开、公平、公正竞争的原则，加强对企业买断者的诚信状况、经营能力、社会责任感等方面的考察，让真正的企业家来买断企业产权。要克服和纠正暗箱操作、弄虚作假等损害国家和职工利益的现象，使改制工作真正体现有利于企业的发展和地方经济建设，有利于广大职工群众的切身利益，有利于维护社会稳定。
二是进一步明确职能部门工作职责。明确职能部门在改制工作中的责任，各负其责，出现问题，实行责任追究，杜绝责任不清，相互推诿的现象发生。注重参与企业改制资产评估人员素质，把精通会计业务、具备资产评估师资质、公道正派、认真负责的人选拨到改制专班；要把好改制的关键环节，高度重视资产清理评估工作，确保资产评估客观真实，防止个别参与竞买企业人员与资产清理评估人员相互串通，故意漏估、低估原企业资产，损害国家和职工利益；要严格标准，坚持依法改制，防止改制走过场。
三是加强对企业改制工作的管理和监督。负责企业改制工作领导专班，应当严密组织改制工作。一是应尽快出台本市《企业改制管理工作实施办法》以及相关的责任制度，确保我市企业改制管理规范化，责任明细化。二是强化对企业改制过程的全程监控，对确定改制的企业可组织相关人员，做好宣传和职工的思想工作，监督企业如实申报资产，防止隐匿和私分国有资产及贪污等违法犯罪行为的发生。三是应扩大改制透明度，防止暗箱操作。积极吸纳职工代表参与企业改制工作，以消除职工群众对改制工作公正性的怀疑，必要时可邀请纪检监察机关或者检察机关到场监督，加强职务犯罪预防工作。
四是加大查处违法违纪的工作力度。对群众反映强烈的问题，应及时组成调查组全面调查核实。对审查中认定已流失的国有资产应全额予以追缴；对弄虚作假，违规操作，问题较多的已改制企业，应依法确认原改制无效，推倒重来。对改制中的违法违纪人员，要一查到底，决不姑息迁就，对涉嫌犯罪的，要依法追究刑事责任。
（作者单位：老河口市人民检察院）