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世界上所有的大型现代化都市,例如纽约、东京等,都经历了旧城拆迁改造的过程。城市功能的改善、城市布局的优化、城市面貌的涤新,使得拆迁不仅能够推动国家的经济建设,更是与公民个人的福祉息息相关。随着我国城市化进程的不断加快,以及建设社会主义新农村工作的不断推进,征地、拆迁、棚户区改造等工程屡见不鲜。近年来北京市各区县均有棚户区改造工程实施,这是一个改善区域居民居住环境、提高百姓生活质量的工程,利国利民。棚户区改造的最终结果也将影响到未来很长时间内地区的经济、政治、文化发展。
但不可回避的一个问题是:改造、拆迁都会因为杂糅了多方的利益纠葛而形成错综复杂的法律关系,其所引发的社会矛盾和大规模群体性对抗事件在国内外已不鲜见。在这些事件中,被拆迁人往往采取一些非理性的维权方式,甚至发生暴力对抗拆迁、群体性闹访、冲击国家机关、自缢、自焚等极端行为,严重影响了社会稳定,破坏了社会和谐。
拆迁中发生的矛盾纠纷呈现以下几个特点:第一,拆迁补偿额不足、安置不合理和拆迁部门野蛮拆迁往往成为矛盾的焦点。第二,拆迁中,百姓的质疑矛头指向最多的是政府相关职能部门。第三,“会哭的孩子有奶吃”,矛盾的化解多是以牺牲公平的补偿为代价。第四,媒体的介入使得拆迁中的矛盾和负面社会影响被放大。
随着社会主义法治进程的不断推进,公民权利的保护越来越受到关注,中央制定了《国家人权行动计划》,切实保障公民的生存权、发展权等基本人权;私权利保护写入宪法,也要求政府依法行政,约束公权力。这对行政职能提出了新的更高的要求,需要用新的思路来看待和解决发展中遇到的问题,特别是涉及公民私权利的问题。本文将从分析拆迁中矛盾纠纷产生的深层次原因入手,阐明充分发挥检察监督职能是解决这些矛盾的新路径,并进而提出检察机关强化对政府拆迁工作的法律监督的几点构想。
一、拆迁中矛盾纠纷的深层次原因探析
应该说,每一项拆迁和改造,有关部门都是经过了详细的论证和考量,出于维护公共利益目的而做出的决定,我们在目的正当的情况下,最终的结果却引发了矛盾纠纷,反而破坏了社会稳定和谐,这是值得我们去思考的问题。笔者认为主要有以下几个方面的原因:
一是未能保证被拆迁人参与到拆迁方案的制定过程中,导致拆迁方案的公信力打折扣。
二是政府对拆迁工作相关信息的发布渠道不够畅通,导致拆迁工作透明度不高,被拆迁人容易被一些虚假信息误导,引发群体性事件。
三是政府职能部门在拆迁过程中存在渎职、滥用职权以及其他职务犯罪问题,引发社会矛盾。
四是一些地方政府及其管理部门制定政策的水平不高,执行也不到位。
五是部分拆迁工作人员没有树立服务为民的意识,工作方式简单粗暴,引发民怨。
六是对拆迁工作的监督机制不完善。
二、检察监督是破解拆迁难题的新路径
权力是柄“双刃剑”,从积极的角度看,权力的公共性、等级性、整合性、工具性、有限性等,确保了权力能够维护公共秩序,实现社会民众的公共利益。从消极的角度看,权力的扩张性、干预性、支配性、诱惑性、腐蚀性等又使不受制约和监督的权力极易蜕变为少数专断者谋取私利、损害公益的工具。①因此,必须健全完善监督机制,让一个“置身事外”的第三方对拆迁过程进行监督,保证权力在阳光下运行。同时,督促关于拆迁的各项政策措施落实到位,不打折扣,保证拆迁工作“公平、公开、公正”的原则得到贯彻,协助政府有关部门化解拆迁中的矛盾纠纷。检察机关作为法律监督机关,担负着监督法律实施的职责。它超脱于拆迁利益纠葛之外,同时拥有监督的法律资源优势以及公信力较强的部门职权优势,是人民群众权益的忠实捍卫者,因此它是拆迁“第三方监督”的理想选择。服务于党和国家工作大局,为保增长、保民生、保稳定提供有力的司法保障,是当前检察机关的一项重大政治任务。检察工作不能仅仅是唯案办案,必须积极延伸检察职能,在促进区域经济增长,关注民生上发挥更大的作用。而拆迁工作一方面关系到我区经济发展和城市建设,另一方面又牵涉民生。因此,检察机关参与其中不仅能够解决目前拆迁面临的难题,同时对检察工作自身的科学发展也是一种直接的推动。
三、检察机关强化对政府拆迁工作的法律监督的构想
(一)检察机关与政府职能部门建立工作衔接机制,把检察监督的触角延伸到拆迁工作各个层面
第一,检察机关应提前介入拆迁政策的制定。拆迁关系到老百姓切身利益,其方案的拟定应当举行听证会,由政府主管拆迁的职能部门、拆迁人、被拆迁人各方就拆迁整体规划、补偿费用、拆迁安置方案等问题进行平等的、充分的讨论,寻求最大程度地满足各方需求的共赢方案。检察机关则对听证及整个方案的出台程序进行监督,保证公开、透明。这样可以使我们的政策制定更加科学,更加符合人民群众最迫切的需要,减少后期拆迁执行中的阻力。相关部门也能够提前发现矛盾争论点,提前采取措施化解。并预防可能发生的群体性纠纷。
第二,检察机关应与政府相关职能部门就拆迁建立工作衔接机制,就拆迁进行信息共享,加强监督的合力。检察机关可与纪检、监察、审计部门组成拆迁联合督导检查组,对拆迁政策的落实、被拆迁人的平等对待、专项资金的使用、安置工程进展等状况,进行全程监督检查,并将检查结果向社会公示,以公正、高效、透明的作风确保拆迁方案的公信力和可执行程度,从而将社会阻力降到最低。同时,通过这一渠道预防和查处拆迁中的职务犯罪,惩治和教育拆迁中的暴力执法,也能达到事半功倍的效果。
第三,检察机关应协助相关部门做好信息的发布,包括事前的通报,通知,也包括事后的释明。在拆迁过程中,对人民群众财产权益的保护很重要,但也不能忽视人民群众越来越重视的另一项重要权力——知情权。为了满足人民群众对拆迁安置工作各项信息的需求。检察机关可以联合相关职能部门设置专门的信息发布机构,并且作为常设机构,定期阶段性举行拆迁安置信息发布会。信息发布机构平时也接受群众电话或上门咨询。对于拆迁中的各项信息特别是拆迁安置补偿费用等敏感信息要及时发布,便于人民群众查询和监督。
(二)构筑对被拆迁人各项权利的保护网络
财产权益保护方面,被拆迁房屋的价值评估至关重要。前文所提到的联合检查组应对评估机构的资质进行审查,并对评估过程进行监督,特别是保证评估标准的公平公正。
人身权益保护方面,检察机关对政府职能部门的暴力执法现象要加强监管,对违反程序的暴力拆迁、强制拆迁应及时制止和查处。对恐吓、非法拘禁、伤害被拆迁人的单位和个人依法追究法律责任。
(三)充分发挥检察监督的职能,解决拆迁中的矛盾纠纷
检察机关应充分发挥各个职能部门的作用,将拆迁过程置于检察监督之下。公诉、批捕部门应严厉打击暴力抗法和暴力执法的相关案件;控申、民行部门要注重化解矛盾,对容易引发群体性事件的,做好安抚工作,减少拆迁政策执行的阻力,发现刑事案件及职务犯罪案件线索应及时移交;反贪、反渎部门应大力查处拆迁过程中的职务犯罪,并开展好犯罪预防工作。
1.检察机关的刑检、自侦部门对拆迁过程中出现的违法犯罪行为应具体问题具体分析,既打击犯罪,也保障人权;既注重法律效果,又注重政治效果、社会效果。
第一,对在拆迁中出现的严重暴力犯罪,如暴力抗拒拆迁涉嫌妨害公务罪、拒不执行判决裁定罪,以及采取极端方式进行的犯罪,如放火、爆炸等,由于此类犯罪严重影响了群众的人身安全和社会秩序,应依法打击并快速审结,防止案件久拖不决影响拆迁工作的顺利开展。
第二,对采取诈骗,敲诈勒索等方式获取高额拆迁补偿款的行为,应认真审查其主观动机,以此来区分罪与非罪。如果行为人是对拆迁精神的不理解或者测算上的差异导致的补偿款偏高,理应协调解决,不能认为构成犯罪;如果行为人是主观上具有非法占有之目的,客观上积极实施了证件造假、谎报面积、虚构家庭成员情况等行为,其获利数额较已经达到法律规定的数额时,应当追究行为人的民事、行政、甚至刑事责任。需要说明的是,在判断这类行为时,不能简单依据法律所规定的数额入罪,而应当结合行为人的历史境遇、家庭状况、生活状态等进行全面考量,在处理上也应坚持宽严相济的刑事政策。一方面要保证公正,维护拆迁方案的权威性和人民群众的公平感;另一方面要谨慎处理,防止打击面过大、过宽。
第三,对拆迁中拆迁人为达到预期目的,使用非法手段造成被拆迁人财产损失、人身伤害的暴力执法类犯罪行为予以打击。由于此类案件往往影响到政府乃至于党和国家形象,并容易引起群体性事件,应作为检察机关监督的重点行为。处理该类案件时,既要坚持快审快结,也要坚持解决被害人的民事赔偿问题,将负面影响降到最低,维护群众合法权益。
第四,自侦部门对拆迁中涉嫌滥用职权、贪污、受贿等职务犯罪予以严肃惩处,对于拆迁人将安置房屋的建设资金挪作他用影响安置计划的行为,一经发现要及时通知相关部门加以纠正,构成犯罪的要依法组织反贪、反渎等部门查办。但在查办中要树立大局观,坚持既不影响拆迁工作的顺利开展,又能严肃打击职务犯罪,树立司法机关公正形象,维护拆迁安置工作的纯洁性。
2.检察机关的控申、民行部门应设立拆迁申诉办公室,受理群众投诉,及时化解因拆迁引发的社会矛盾,并负责向相关部门移送案件线索。人民群众的不满情绪就像气流,越堵力量就越大。反之,如果能让其及时得到疏解,力量就能被消解于无形。在检察机关设立拆迁申诉办公室的用意就在于此,让老百姓能够有反映问题的渠道,也使得我们的决策者多了一双“耳朵”倾听民意。设立拆迁申诉办公室也使得检察机关能在第一时间介入矛盾,既有利于提高检察机关化解社会矛盾构建和谐社会的能力,也有利于发现犯罪线索依法履行职责保护群众利益。
3.检察机关的组织宣传部门应加大法律宣传力度,引导群众通过合理、合法的途径解决矛盾。检察机关应就拆迁中涉及的各种法律问题,深入相关政府部门、企业、社区开展形式多样的法制宣传、教育活动。一是要在拆迁人等权力机构内部形成打击职务犯罪的威摄力;二是要在被拆迁人群体中树立依法、理性维权的法律意识。
但不可回避的一个问题是:改造、拆迁都会因为杂糅了多方的利益纠葛而形成错综复杂的法律关系,其所引发的社会矛盾和大规模群体性对抗事件在国内外已不鲜见。在这些事件中,被拆迁人往往采取一些非理性的维权方式,甚至发生暴力对抗拆迁、群体性闹访、冲击国家机关、自缢、自焚等极端行为,严重影响了社会稳定,破坏了社会和谐。
拆迁中发生的矛盾纠纷呈现以下几个特点:第一,拆迁补偿额不足、安置不合理和拆迁部门野蛮拆迁往往成为矛盾的焦点。第二,拆迁中,百姓的质疑矛头指向最多的是政府相关职能部门。第三,“会哭的孩子有奶吃”,矛盾的化解多是以牺牲公平的补偿为代价。第四,媒体的介入使得拆迁中的矛盾和负面社会影响被放大。
随着社会主义法治进程的不断推进,公民权利的保护越来越受到关注,中央制定了《国家人权行动计划》,切实保障公民的生存权、发展权等基本人权;私权利保护写入宪法,也要求政府依法行政,约束公权力。这对行政职能提出了新的更高的要求,需要用新的思路来看待和解决发展中遇到的问题,特别是涉及公民私权利的问题。本文将从分析拆迁中矛盾纠纷产生的深层次原因入手,阐明充分发挥检察监督职能是解决这些矛盾的新路径,并进而提出检察机关强化对政府拆迁工作的法律监督的几点构想。
一、拆迁中矛盾纠纷的深层次原因探析
应该说,每一项拆迁和改造,有关部门都是经过了详细的论证和考量,出于维护公共利益目的而做出的决定,我们在目的正当的情况下,最终的结果却引发了矛盾纠纷,反而破坏了社会稳定和谐,这是值得我们去思考的问题。笔者认为主要有以下几个方面的原因:
一是未能保证被拆迁人参与到拆迁方案的制定过程中,导致拆迁方案的公信力打折扣。
二是政府对拆迁工作相关信息的发布渠道不够畅通,导致拆迁工作透明度不高,被拆迁人容易被一些虚假信息误导,引发群体性事件。
三是政府职能部门在拆迁过程中存在渎职、滥用职权以及其他职务犯罪问题,引发社会矛盾。
四是一些地方政府及其管理部门制定政策的水平不高,执行也不到位。
五是部分拆迁工作人员没有树立服务为民的意识,工作方式简单粗暴,引发民怨。
六是对拆迁工作的监督机制不完善。
二、检察监督是破解拆迁难题的新路径
权力是柄“双刃剑”,从积极的角度看,权力的公共性、等级性、整合性、工具性、有限性等,确保了权力能够维护公共秩序,实现社会民众的公共利益。从消极的角度看,权力的扩张性、干预性、支配性、诱惑性、腐蚀性等又使不受制约和监督的权力极易蜕变为少数专断者谋取私利、损害公益的工具。①因此,必须健全完善监督机制,让一个“置身事外”的第三方对拆迁过程进行监督,保证权力在阳光下运行。同时,督促关于拆迁的各项政策措施落实到位,不打折扣,保证拆迁工作“公平、公开、公正”的原则得到贯彻,协助政府有关部门化解拆迁中的矛盾纠纷。检察机关作为法律监督机关,担负着监督法律实施的职责。它超脱于拆迁利益纠葛之外,同时拥有监督的法律资源优势以及公信力较强的部门职权优势,是人民群众权益的忠实捍卫者,因此它是拆迁“第三方监督”的理想选择。服务于党和国家工作大局,为保增长、保民生、保稳定提供有力的司法保障,是当前检察机关的一项重大政治任务。检察工作不能仅仅是唯案办案,必须积极延伸检察职能,在促进区域经济增长,关注民生上发挥更大的作用。而拆迁工作一方面关系到我区经济发展和城市建设,另一方面又牵涉民生。因此,检察机关参与其中不仅能够解决目前拆迁面临的难题,同时对检察工作自身的科学发展也是一种直接的推动。
三、检察机关强化对政府拆迁工作的法律监督的构想
(一)检察机关与政府职能部门建立工作衔接机制,把检察监督的触角延伸到拆迁工作各个层面
第一,检察机关应提前介入拆迁政策的制定。拆迁关系到老百姓切身利益,其方案的拟定应当举行听证会,由政府主管拆迁的职能部门、拆迁人、被拆迁人各方就拆迁整体规划、补偿费用、拆迁安置方案等问题进行平等的、充分的讨论,寻求最大程度地满足各方需求的共赢方案。检察机关则对听证及整个方案的出台程序进行监督,保证公开、透明。这样可以使我们的政策制定更加科学,更加符合人民群众最迫切的需要,减少后期拆迁执行中的阻力。相关部门也能够提前发现矛盾争论点,提前采取措施化解。并预防可能发生的群体性纠纷。
第二,检察机关应与政府相关职能部门就拆迁建立工作衔接机制,就拆迁进行信息共享,加强监督的合力。检察机关可与纪检、监察、审计部门组成拆迁联合督导检查组,对拆迁政策的落实、被拆迁人的平等对待、专项资金的使用、安置工程进展等状况,进行全程监督检查,并将检查结果向社会公示,以公正、高效、透明的作风确保拆迁方案的公信力和可执行程度,从而将社会阻力降到最低。同时,通过这一渠道预防和查处拆迁中的职务犯罪,惩治和教育拆迁中的暴力执法,也能达到事半功倍的效果。
第三,检察机关应协助相关部门做好信息的发布,包括事前的通报,通知,也包括事后的释明。在拆迁过程中,对人民群众财产权益的保护很重要,但也不能忽视人民群众越来越重视的另一项重要权力——知情权。为了满足人民群众对拆迁安置工作各项信息的需求。检察机关可以联合相关职能部门设置专门的信息发布机构,并且作为常设机构,定期阶段性举行拆迁安置信息发布会。信息发布机构平时也接受群众电话或上门咨询。对于拆迁中的各项信息特别是拆迁安置补偿费用等敏感信息要及时发布,便于人民群众查询和监督。
(二)构筑对被拆迁人各项权利的保护网络
财产权益保护方面,被拆迁房屋的价值评估至关重要。前文所提到的联合检查组应对评估机构的资质进行审查,并对评估过程进行监督,特别是保证评估标准的公平公正。
人身权益保护方面,检察机关对政府职能部门的暴力执法现象要加强监管,对违反程序的暴力拆迁、强制拆迁应及时制止和查处。对恐吓、非法拘禁、伤害被拆迁人的单位和个人依法追究法律责任。
(三)充分发挥检察监督的职能,解决拆迁中的矛盾纠纷
检察机关应充分发挥各个职能部门的作用,将拆迁过程置于检察监督之下。公诉、批捕部门应严厉打击暴力抗法和暴力执法的相关案件;控申、民行部门要注重化解矛盾,对容易引发群体性事件的,做好安抚工作,减少拆迁政策执行的阻力,发现刑事案件及职务犯罪案件线索应及时移交;反贪、反渎部门应大力查处拆迁过程中的职务犯罪,并开展好犯罪预防工作。
1.检察机关的刑检、自侦部门对拆迁过程中出现的违法犯罪行为应具体问题具体分析,既打击犯罪,也保障人权;既注重法律效果,又注重政治效果、社会效果。
第一,对在拆迁中出现的严重暴力犯罪,如暴力抗拒拆迁涉嫌妨害公务罪、拒不执行判决裁定罪,以及采取极端方式进行的犯罪,如放火、爆炸等,由于此类犯罪严重影响了群众的人身安全和社会秩序,应依法打击并快速审结,防止案件久拖不决影响拆迁工作的顺利开展。
第二,对采取诈骗,敲诈勒索等方式获取高额拆迁补偿款的行为,应认真审查其主观动机,以此来区分罪与非罪。如果行为人是对拆迁精神的不理解或者测算上的差异导致的补偿款偏高,理应协调解决,不能认为构成犯罪;如果行为人是主观上具有非法占有之目的,客观上积极实施了证件造假、谎报面积、虚构家庭成员情况等行为,其获利数额较已经达到法律规定的数额时,应当追究行为人的民事、行政、甚至刑事责任。需要说明的是,在判断这类行为时,不能简单依据法律所规定的数额入罪,而应当结合行为人的历史境遇、家庭状况、生活状态等进行全面考量,在处理上也应坚持宽严相济的刑事政策。一方面要保证公正,维护拆迁方案的权威性和人民群众的公平感;另一方面要谨慎处理,防止打击面过大、过宽。
第三,对拆迁中拆迁人为达到预期目的,使用非法手段造成被拆迁人财产损失、人身伤害的暴力执法类犯罪行为予以打击。由于此类案件往往影响到政府乃至于党和国家形象,并容易引起群体性事件,应作为检察机关监督的重点行为。处理该类案件时,既要坚持快审快结,也要坚持解决被害人的民事赔偿问题,将负面影响降到最低,维护群众合法权益。
第四,自侦部门对拆迁中涉嫌滥用职权、贪污、受贿等职务犯罪予以严肃惩处,对于拆迁人将安置房屋的建设资金挪作他用影响安置计划的行为,一经发现要及时通知相关部门加以纠正,构成犯罪的要依法组织反贪、反渎等部门查办。但在查办中要树立大局观,坚持既不影响拆迁工作的顺利开展,又能严肃打击职务犯罪,树立司法机关公正形象,维护拆迁安置工作的纯洁性。
2.检察机关的控申、民行部门应设立拆迁申诉办公室,受理群众投诉,及时化解因拆迁引发的社会矛盾,并负责向相关部门移送案件线索。人民群众的不满情绪就像气流,越堵力量就越大。反之,如果能让其及时得到疏解,力量就能被消解于无形。在检察机关设立拆迁申诉办公室的用意就在于此,让老百姓能够有反映问题的渠道,也使得我们的决策者多了一双“耳朵”倾听民意。设立拆迁申诉办公室也使得检察机关能在第一时间介入矛盾,既有利于提高检察机关化解社会矛盾构建和谐社会的能力,也有利于发现犯罪线索依法履行职责保护群众利益。
3.检察机关的组织宣传部门应加大法律宣传力度,引导群众通过合理、合法的途径解决矛盾。检察机关应就拆迁中涉及的各种法律问题,深入相关政府部门、企业、社区开展形式多样的法制宣传、教育活动。一是要在拆迁人等权力机构内部形成打击职务犯罪的威摄力;二是要在被拆迁人群体中树立依法、理性维权的法律意识。