论文部分内容阅读
【摘 要】公众是环境影响的利益相关者，必须保障其利益诉求在评估过程中得到表达。但无论从公众本身来看还是从参与的渠道和参与后的效力来看，公众参与都还存在一定的问题，需要从激发公众意识、畅通渠道、强化监督等方面加以完善。
【关键词】公众参与；环境影响评估；问题
近年来，通过参与各种听证、参与问卷调查等方式，公众在环境影响评估的地位得到一定的体现，环境影响评估中公众的意愿得到一定的表达。但从实践来看，公众参与环境影响评估还存在不少问题，需要进一步完善相应的制度法规，并在实践中予以落实，这样才能真正的发挥公众参与环境影响评估的作用。
一、公众参与环境影响评估的现实价值
当前我国仍处于经济建设的高潮时期，2012年全社会固定资产投资达到374676亿元，同比增长20.3%，如此庞大的投资规模必然会对环境带来影响，并进而对公众带来影响。广东省委政研室和广州市社情民意中心的调查资料显示，60%以上的居民认为当地环境受到污染，其中认为污染程度严重的更是超过30%，认为不严重的比例仅11%。此外，还有17.7%的居民认为自身因为环境污染而存在身体不适。在此背景下，从公众的立场出发，进一步让公众参与环境影响评估，不仅能够让公众这一主体表达自身的利益诉求，而且可以增加评价的独立性与客观性，从而具有重要的价值。（1）公众参与环境影响评估是尊重法律的表现。按照《中华人民共和国环境影响评价法》第五条、第二十一条规定，公众具有参与环境影响评估的权利（特殊情况除外），而《环评公众参与暂行办法》、《环境影响评价技术导则公众参与》则为公众参与环境影响评估提出了具体的方案。在这种立法日趋完善的背景下，鼓励、支持公众参与评估既是依法办事的必然要求，也是经济建设中保护环境的现实表现。事实上，随着公民法治意识的觉醒，其对参与影响自身利益事件如环境影响评估事件等的热情逐步提高，让公众参与到这一过程也是贯彻落实“以人为本”理念的要求。（2）公众参与能够提升环境影响评估水平。首先，公众立场更为独立，在当前的绩效考核模式下，地方政府特别是基层政府为解决财力不足、促进地方经济发展，在环境影响评估过程中可能存在“放水”等方面的问题，对一些影响不明显或者短期内不会造成重大影响的项目进行放行，而建设方本身为了加快建设进度，为了提高项目的盈利能力，更是可能会在环境影响评估中放大对自身有利的因素，弱化或者隐瞒可能会对环境造成重大影响的内容，这就使得这两者都可能存在立场不独立的问题。但对于公众而言，这种建设项目对其直接影响并不大（排除就业等因素），从而使得其在参与环境影响评价过程立场更为客观、独立。其次，公众对环境感受最为直接，作为生活在项目影响范围内的居民，会对环境的变化有着直接而深刻的感受，从而比简单的评估中“数字”的比较更为敏感，从而有利于提升评估水平。
二、公众参与环境影响评估存在的主要问题
（1）公众本身的行为制约着其参与的程度。首先，从公众群体的基本特征来看，我国居民特别是基层群众仍不富裕，他们在行为上更多的趋向于经济利益而不是环境保护，从而在参与环境影响评价过程中可能会更多的考虑项目建设本身是否对自身具有经济利益而降低了对环境保护的期望，从而导致评价的结果出现偏差。其次，从公众本身的素质来看，我国居民对于环境保护的理解主要停留在水、空气被污染了，但对一些相对隐蔽的污染如渗入土壤中的有害物质、飘入空气中的肉眼难以看见的尘埃等，这就使得其在参与评价过程中可能会出现判断上的失误，导致评价结果出现偏差。最后，从参与评价的公众群体来看，部分环境保护评价可能没有严格按照随机抽样调查等方式来展开，这就使得参与的主体可能不具有代表性，难以达到真正代表民意的目标。（2）公众参与的渠道仍然有限。虽然公众可以通过参与听证、问卷调查等方式来参与环境影响评价，但在具体的实施中可能存在渠道不畅的问题。首先，从公众参与评价过程来看，公众只能针对现有的方案提出修改意见，而不能在不同的方案之间进行选择，如果公众不满意现有的方案则只能选择行使否决权，这就使得公众的选择余地相对较少，参与的渠道受到影响。其次，从公众参与评价的全部方式来看，除建设方或者官方正式组织的评价过程外，公众缺乏常态化的参与机制，即如果官方不组织则公众难以参与。即使组织参与评估，如向社会公布环境影响评估结果，但公众由于缺乏反映渠道，或者本着“多一事不如少一事”的态度放弃了参与，从而使得公众的作用难以得到发挥。（3）公众参与环境影响评价的效力难以得到保障。首先，从立法上看，虽然《环境影响评价法》等法律在相当程度上为公众参与提供了制度支持，但仍然存在一些操作性的内容没有明确，并进而可能对评估事件本身来看影响。如现有法律没有规定必须对公众的意见予以反馈，也没用规定政府有关部门要将审批的内容进行公布，这就使得公众可能仅仅停留在形式上的参与，而没有认真的考虑公众的意见，并根据工作的意见提出相应的改进措施。其次，从环境影响评估的实施方式来看，部分问卷调查主要采取选择题等方式向公众了解相关信息，这就使得公众参与评价过程中主要是被动的进行选择，难以根据表达自身的思想，即使表达了部分内容也难以在环境影响评估结果分析报告中得到反映。
三、促进公众参与环境影响评估的对策建议
（1）加强宣传唤醒公众的意识。首先，要唤醒公众的环保意识，让公众全面而客观的了解环境保护事宜，了解各种污染产生的根源，发展的一般规律以及潜在的影响，了解全球具有重大影响环保事件的恶果以及重视环境保护重见绿水青山好处，从而激发社会公众的环保意识，便于其参与环保评价过程中做出客观的评价。其次，要唤醒公众的主体意识，要让公众人员了解环保事件必然会对其自身带来影响，从而在参与环境影响评价中以利益相关者的角度开展评价，力求将自身的利益诉求进行表达。再次，要唤醒公众的参与意识，了解参与环境影响评价是维护公众利益，降低建设环境损害的有效渠道，是公众履行自身社会职责的重要内容，从而鼓励其积极的参与到整个评价当中。（2）科学引导畅通公众参与的渠道。首先，要进一步畅通传统参与渠道，要充分利用报纸、网络、张贴栏等渠道发布环境影响评估的信息，包括发布邀请社会公众参与听证、环境影响评估结果等公告，以便于公众了解相关信息，做出参与环境影响评估的决策。其次，要创新公众参与的渠道，如创新性的利用互联网、微博等渠道鼓励公众参与环境影响评估过程中来。再次，要不断细化公众参与的模式，如设计更为开放的问卷让公众根据自身的理解参与到环境影响评估中来，便于公众充分表达自身的观点。（3）加强管理发挥公众参与环境影响评估的效力。首先，要加强对公众参与对象的管理，在确定参与对象时，特别是在开展问卷调查、利用网络让公众表达意见时，必须对公众的身份进行有效的认定，避免参与的公众缺乏代表性导致评估结果的失真。其次，要加强对公众参与过程的管理，一方面，组织评估的部门要向公众详细的介绍评估事宜，评估中各指标所代表的涵义，另一方面，要设计出完善的保密制度，使公众的意见能够以安全的渠道进行表达，避免个人信息泄露而影响评估。（4）完善监督确保公众诉求得到响应。首先，要加强监督保障环境影响评估公众参与权利的落实，国家有关部门要加强执法监督，按照法律要求开展公众参与环境影响评估工作，避免环境影响评估中公众“被替代“等现象发生，维护公众权益。其次，要加强监督保障公众的意见在评估结果中得到全面的反应，组织工作参与环境影响评估的单位要针对公众的意见进行专门的说明，并分析公众所持的基本态度及其成因，为制定环境影响控制策略奠定基础。再次，要加强监督保障公众的意见得到落实，对公众反应强烈的问题，国家有关部门要组织调查落实，避免公众反应的意见，但反不反应一个样问题的产生。
参 考 文 献
[1]曹冬梅.环境保护与公众参与[J].环境科学导刊.2013（1）
[2]胡巧柔.环境影响评价的公众参与研究[J].资源节约与环保.2013（1）
【关键词】公众参与；环境影响评估；问题
近年来，通过参与各种听证、参与问卷调查等方式，公众在环境影响评估的地位得到一定的体现，环境影响评估中公众的意愿得到一定的表达。但从实践来看，公众参与环境影响评估还存在不少问题，需要进一步完善相应的制度法规，并在实践中予以落实，这样才能真正的发挥公众参与环境影响评估的作用。
一、公众参与环境影响评估的现实价值
当前我国仍处于经济建设的高潮时期，2012年全社会固定资产投资达到374676亿元，同比增长20.3%，如此庞大的投资规模必然会对环境带来影响，并进而对公众带来影响。广东省委政研室和广州市社情民意中心的调查资料显示，60%以上的居民认为当地环境受到污染，其中认为污染程度严重的更是超过30%，认为不严重的比例仅11%。此外，还有17.7%的居民认为自身因为环境污染而存在身体不适。在此背景下，从公众的立场出发，进一步让公众参与环境影响评估，不仅能够让公众这一主体表达自身的利益诉求，而且可以增加评价的独立性与客观性，从而具有重要的价值。（1）公众参与环境影响评估是尊重法律的表现。按照《中华人民共和国环境影响评价法》第五条、第二十一条规定，公众具有参与环境影响评估的权利（特殊情况除外），而《环评公众参与暂行办法》、《环境影响评价技术导则公众参与》则为公众参与环境影响评估提出了具体的方案。在这种立法日趋完善的背景下，鼓励、支持公众参与评估既是依法办事的必然要求，也是经济建设中保护环境的现实表现。事实上，随着公民法治意识的觉醒，其对参与影响自身利益事件如环境影响评估事件等的热情逐步提高，让公众参与到这一过程也是贯彻落实“以人为本”理念的要求。（2）公众参与能够提升环境影响评估水平。首先，公众立场更为独立，在当前的绩效考核模式下，地方政府特别是基层政府为解决财力不足、促进地方经济发展，在环境影响评估过程中可能存在“放水”等方面的问题，对一些影响不明显或者短期内不会造成重大影响的项目进行放行，而建设方本身为了加快建设进度，为了提高项目的盈利能力，更是可能会在环境影响评估中放大对自身有利的因素，弱化或者隐瞒可能会对环境造成重大影响的内容，这就使得这两者都可能存在立场不独立的问题。但对于公众而言，这种建设项目对其直接影响并不大（排除就业等因素），从而使得其在参与环境影响评价过程立场更为客观、独立。其次，公众对环境感受最为直接，作为生活在项目影响范围内的居民，会对环境的变化有着直接而深刻的感受，从而比简单的评估中“数字”的比较更为敏感，从而有利于提升评估水平。
二、公众参与环境影响评估存在的主要问题
（1）公众本身的行为制约着其参与的程度。首先，从公众群体的基本特征来看，我国居民特别是基层群众仍不富裕，他们在行为上更多的趋向于经济利益而不是环境保护，从而在参与环境影响评价过程中可能会更多的考虑项目建设本身是否对自身具有经济利益而降低了对环境保护的期望，从而导致评价的结果出现偏差。其次，从公众本身的素质来看，我国居民对于环境保护的理解主要停留在水、空气被污染了，但对一些相对隐蔽的污染如渗入土壤中的有害物质、飘入空气中的肉眼难以看见的尘埃等，这就使得其在参与评价过程中可能会出现判断上的失误，导致评价结果出现偏差。最后，从参与评价的公众群体来看，部分环境保护评价可能没有严格按照随机抽样调查等方式来展开，这就使得参与的主体可能不具有代表性，难以达到真正代表民意的目标。（2）公众参与的渠道仍然有限。虽然公众可以通过参与听证、问卷调查等方式来参与环境影响评价，但在具体的实施中可能存在渠道不畅的问题。首先，从公众参与评价过程来看，公众只能针对现有的方案提出修改意见，而不能在不同的方案之间进行选择，如果公众不满意现有的方案则只能选择行使否决权，这就使得公众的选择余地相对较少，参与的渠道受到影响。其次，从公众参与评价的全部方式来看，除建设方或者官方正式组织的评价过程外，公众缺乏常态化的参与机制，即如果官方不组织则公众难以参与。即使组织参与评估，如向社会公布环境影响评估结果，但公众由于缺乏反映渠道，或者本着“多一事不如少一事”的态度放弃了参与，从而使得公众的作用难以得到发挥。（3）公众参与环境影响评价的效力难以得到保障。首先，从立法上看，虽然《环境影响评价法》等法律在相当程度上为公众参与提供了制度支持，但仍然存在一些操作性的内容没有明确，并进而可能对评估事件本身来看影响。如现有法律没有规定必须对公众的意见予以反馈，也没用规定政府有关部门要将审批的内容进行公布，这就使得公众可能仅仅停留在形式上的参与，而没有认真的考虑公众的意见，并根据工作的意见提出相应的改进措施。其次，从环境影响评估的实施方式来看，部分问卷调查主要采取选择题等方式向公众了解相关信息，这就使得公众参与评价过程中主要是被动的进行选择，难以根据表达自身的思想，即使表达了部分内容也难以在环境影响评估结果分析报告中得到反映。
三、促进公众参与环境影响评估的对策建议
（1）加强宣传唤醒公众的意识。首先，要唤醒公众的环保意识，让公众全面而客观的了解环境保护事宜，了解各种污染产生的根源，发展的一般规律以及潜在的影响，了解全球具有重大影响环保事件的恶果以及重视环境保护重见绿水青山好处，从而激发社会公众的环保意识，便于其参与环保评价过程中做出客观的评价。其次，要唤醒公众的主体意识，要让公众人员了解环保事件必然会对其自身带来影响，从而在参与环境影响评价中以利益相关者的角度开展评价，力求将自身的利益诉求进行表达。再次，要唤醒公众的参与意识，了解参与环境影响评价是维护公众利益，降低建设环境损害的有效渠道，是公众履行自身社会职责的重要内容，从而鼓励其积极的参与到整个评价当中。（2）科学引导畅通公众参与的渠道。首先，要进一步畅通传统参与渠道，要充分利用报纸、网络、张贴栏等渠道发布环境影响评估的信息，包括发布邀请社会公众参与听证、环境影响评估结果等公告，以便于公众了解相关信息，做出参与环境影响评估的决策。其次，要创新公众参与的渠道，如创新性的利用互联网、微博等渠道鼓励公众参与环境影响评估过程中来。再次，要不断细化公众参与的模式，如设计更为开放的问卷让公众根据自身的理解参与到环境影响评估中来，便于公众充分表达自身的观点。（3）加强管理发挥公众参与环境影响评估的效力。首先，要加强对公众参与对象的管理，在确定参与对象时，特别是在开展问卷调查、利用网络让公众表达意见时，必须对公众的身份进行有效的认定，避免参与的公众缺乏代表性导致评估结果的失真。其次，要加强对公众参与过程的管理，一方面，组织评估的部门要向公众详细的介绍评估事宜，评估中各指标所代表的涵义，另一方面，要设计出完善的保密制度，使公众的意见能够以安全的渠道进行表达，避免个人信息泄露而影响评估。（4）完善监督确保公众诉求得到响应。首先，要加强监督保障环境影响评估公众参与权利的落实，国家有关部门要加强执法监督，按照法律要求开展公众参与环境影响评估工作，避免环境影响评估中公众“被替代“等现象发生，维护公众权益。其次，要加强监督保障公众的意见在评估结果中得到全面的反应，组织工作参与环境影响评估的单位要针对公众的意见进行专门的说明，并分析公众所持的基本态度及其成因，为制定环境影响控制策略奠定基础。再次，要加强监督保障公众的意见得到落实，对公众反应强烈的问题，国家有关部门要组织调查落实，避免公众反应的意见，但反不反应一个样问题的产生。
参 考 文 献
[1]曹冬梅.环境保护与公众参与[J].环境科学导刊.2013（1）
[2]胡巧柔.环境影响评价的公众参与研究[J].资源节约与环保.2013（1）