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［摘要］“五点一线”战略的实施，为辽宁发展提供了一个重大的历史机遇，以地方立法为手段调整“五点一线”实施中产生的各种问题，是“五点一线”战略开展的重要制度保障。我们应借鉴国内外相关立法成果，加快“五点一线”的地方立法步伐，总结经验，提出问题，改进做法，服务于“五点一线”发展的大局。
［关键词］“五点一线”；经济开发区；地方立法
［中图分类号］Ｄ６１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２００８）０９－００５１－０２
辽宁“五点一线”沿海经济带战略的实施，关涉经济、环境、土地资源、税收征管、区域协调、人力资源、招商引资、统筹规划等多方面的亟待处理的具体问题。针对我省经济发展实际和自然资源实际利用状况，如何有的放矢地制定相关地方性法规和地方政府规章，为“五点一线”战略提供良好的法规平台和制度保障，促进辽宁老工业基地的经济发展，这是我们应该深入思考的问题。
一、关于经济开发区的法律定位
１．经济开发区的法律定位
“经济开发区”的形成始于改革开放初期，１９８８年由国务院批准通过《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》，在北京市以中关村地区为核心区域，建立了一个面积约１００平方公里的“新技术产业开发试验区”，这是我国经济开发区最早的发端和雏形。经过改革开放３０年的经济发展历程，我国大大小小各级各类经济开发区已经星罗棋布，为促进我国经济发展作出了重大贡献。
经济开发区，实质上是由我国各级政府部门根据地方经济发展状况，经过审批在一定区域内提供较为优惠的各项政策，以吸引各类资本促进当地经济发展的准行政区域。
开发区的法律定位直接影响到了开发区方方面面的规划管理与建设实际，更会对立法产生实质性影响，既然开发区在国家法律法规层面还没有规矩可循，那么省级地方性法规的出台，无疑会对相关问题的解释产生重大作用。
２．我省对于经济开发区的立法规定
我省早在１９９６年就制定了《辽宁省经济技术开发区管理规定》，可以说立法起步较早，经过２００２年和２００４年两次修改，该法已经日臻成熟，其中值得注意的是第１０条规定，“开发区应设立管理委员会（以下简称管委会），为所在市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区的经济、社会事务和有关行政工作，实行统一领导和管理，行使所在市市级经济管理权限（含外资项目审批权限），法律有特殊规定的除外。”这一规定间接地明确了开发区作为行政机关派出机构的法律地位，为我省开发区未来发展提供了重要的法律依据。
在国家层级的法律法规对于经济开发区尚无具体统一规制措施的前提下，“五点一线”的开发区建设应该更多地依赖于我省的省级立法，按照行政法上的授权关系，由省级立法机关制定具体措施，使五点的管理机构能够在不违反上位法的前提下拥有更多、更广、更深层次的法规授权，不仅是必要的，而且是可行的。
二、“五点一线”沿海经济带建设中经济区、开发区的地方立法模式选择
１．“五点一线”各点的立法特点
“五点一线”各点都有自身的发展特色，我们举几点为例简要说明。“五点一线”从东到西来看，丹东区位优势明显，沿江、沿海、沿边，是东北地区资源运输最为便捷的出海口，国务院提出“使丹东等边境地区具有物流贸易集散、进出口加工和国际商贸旅游等功能”，为丹东提供了政策支持。丹东临港工业区力求打造的“六大魅力”，其中之一就是成熟的机构和运行机制。机构的成熟与否，以及运营机制自身就是涉及了一个制度支撑的问题，如果没有完善健全的制度，没有法治环境的依靠，机构和运行机制自然就是一句空话，因此可以说丹东着力建设临港工业区首要关注的以上问题，已经为自身提出了一个立法上的迫切要求。
长兴岛和花园口两个工业园区在大连经济辐射范围之内，区位优势以及大连经济发展的宝贵经验，为两个点的发展提供了便利条件。大连市人民政府２００７年第９８号文件明确了加快推进重点工业园区和沿海经济带建设的若干政策，包括财政、税收、物价、科技、人才引进、招商引资等方方面面问题。可以说，这是对长兴岛和花园口开发区的立法提供的前期准备，我们还应该借助大连市可以制定地方性法规和地方政府规章的优势来进一步完善两点的局部立法。
另外，我省曾经对营口享受沿海开放城市某些权限和政策向国务院提出过申请，并得到了国务院的批示，可以说在政策上占一步之先。
２．“五点一线”应当采取的立法模式
从上述分析可以看出，“五点一线”沿海经济带战略应采取的立法模式应当考虑到如下三点情况：
（１）立法模式的选择应考虑到各地的实际情况。在制定省级立法的同时，一定要遵循有的放矢的原则，立法既要顾全大局，又要惠及各点。这里要明确的是，基于“五点一线”的发展特点，我们应该制定覆盖五点全域和针对五点各自局部区域的双轨制立法。
（２）要在立法模式的选择上考虑和利用创设性立法的优势。执行性立法的特点在于，“必须具有可执行的在中央立法之下，针对地方具体实际制定细化的法律文件。”而创设性立法则具有针对地方具体实际的先行性和实验性特征。《立法法》第６４条规定，在国家进行整体性立法之前，或者说在国家立法保留事项之外，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，针对本区域的实际情况进行立法。
我省“五点一线”战略可以说是国内开发区发展史上的一个创举，涉及的是本省五点六市的区域合作问题，虽然对长三角与泛珠三角的立法发展有很多可资借鉴之处，但是不难发现，泛珠三角的《框架协议》采取的是９＋２模式，涉及不同省份以及两个特别行政区，长三角的立法也有类似特点，与我省“五点一线”在本省范围内实施多点开发的综合性立法有很大不同。
“五点一线”对我省经济发展本身具有很强的首创性和示范性，在制度的支撑上必然也要有首创精神，那么在立法模式的选择上，我们就“五点一线”所做的法律制度上的安排，就应该以省政府和省人大为主导，充分利用《立法法》的剩余空间，发挥创设性立法的优势，力争制定具有辽宁“五点一线”特色和本省地方特色的法规。
（３）要在立法模式上考虑到省内立法与区际立法的协调与转换。２００６年辽宁、吉林、黑龙江三省政府签署了立法协作框架协议。因此，在省内单独立法和区际立法的选择上，我们应该利用我省与吉林，黑龙江制定的地方立法框架协议，将省内立法转化为东北三省区际立法，充分发挥一法通三省的立法优势，使”五点一线”的地方立法作用辐射面更广，作用更大。
三、“五点一线”沿海经济带建设中经济区、开发区的地方立法建议
１．“五点一线”地方立法面临的问题
“五点一线”沿海经济带建设中经济开发区的地方立法存在的问题首先在于解决立法冲突。如我省地方立法与国家法律法规的不协调之处，以及我省的地方性法规和政府规章之间，尚未形成“五点一线”专门性法规体系之前，发生冲突的可能性是很大的，地方性法规之间的配套尤其重要。
其次是上位法的制约，如《物权法》的出台，就房屋拆迁方面问题规定的具体规定，实际上对“五点一线”的作用是依据和制约的一柄双刃剑，与被征土地农户的协调由于相对人权利意识的增强，土地开发成本要高于以往，使开发速度和效率降低，类似问题都是“五点一线”战略实施的初始阶段需要解决的瓶颈和难题。
最后在于出台解决协调机制的省级地方性法规。“五点一线”是在一个大的开发开放环境下，由若干点组成的联合式发展，在区域协调上，各地政策性规定，尤其是某些重要抽象行政行为的作出，不能各自为政，五点如果不协调就是零和游戏，按照各自的特点发挥优势才能取得共赢，因此出台省一级五点协调机制的法规是必不可少的。
２．立法建议与对策
（１）制定立法规划。“立法规划是由立法权的主体，在一定的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。”立法规划的目的和意义在于对于立法整体的框架性支撑，使立法在整体上结构化，对于地方性法规而言，就是以预见性和合理性的法规设置，使法规之间的关系和整体实施效果达到最优化。
“五点一线”战略编制立法规划，应该以省人大为主要落实机关，由于我国《立法法》尚未对地方立法的立法规划作出相关明确具体的规定，也就是没有规矩可以遵循，从另一个角度也可以反映出对于地方立法规划创新的一种空间。有必要在省人大及其常委会的负责之下设立专门针对“五点一线”进行立法的工作小组，使规划、调研、立法的整个过程更具针对性、专业性和战略性，使“五点一线”的立法成为一种具有专门性的长效立法机制。
（２）形成专门性的法规体系。应当将现有立法和长远立法规划相结合，构建一个专门应用于“五点一线”问题的法规体系。要率先制定“五点一线”相关问题的基本法规，通过对开发的基本内容、范围、政策性规定、时间、步骤、方式等等全局性问题作出统筹性规定，解决开发过程中首要遇到的一些基本问题。基本法应当适度注重平衡，并给其他单独立法以释放空间。
应当制定统一的地方立法如投资促进法、整体规划法、政策协调法、整体环境保护法等等。还要针对五点六市的不同情况，制定相关的省级规范性法律文件，使具体政策的落实做到有法可依。
（３）坚持发展与环保相结合原则。党的十七大报告不但明确提出了将全面落实依法治国基本方略，同时提出了加强能源节约和生态环境保护。“五点一线”战略的具体落实，不仅涉及到我省的经济发展，还关系着五点周围１４００多公里海岸线周围的生态环境保护。
目前，我省有大量现行的环保法规作为一个环保方面的法律基础，比如《辽宁省环境保护条例》，《辽宁省环境污染物排放标准》，《辽宁省沿海地区水污染物排放标准》、《辽宁省湿地保护条例》等等。但不容忽视的是，我省尚未针对“五点一线”就开发区的环保问题做专项立法，同为环渤海地区的天津市就制定了《天津开发区燃煤锅炉脱硫设施补贴暂行管理办法》等法规，这一问题可以借鉴国内其他地区的有益经验以进行自我完善。
开发区在经济发展上面临的问题不能够等同于一般地区，有其自身特点，“五点一线”作为我省重大发展战略，作为一个系统工程，我们对于建设过程中的环境保护问题必须更加重视，慎之又慎，所以有必要针对“五点一线”环保问题作为重要立法项目，列入议事日程上来。
四、结论
“五点一线”战略的提出，是我省经济发展的一件大事，从立法方面提供制度支撑，进行有计划，有目标的立法体系建构，形成多元一体、省市并行、关系协调、统筹规划、全面发展的创新型专门性法规体系，对于“五点一线”战略在我省的开展，无疑具有重要的现实意义。“五点一线”未来立法的方向，从有别于长三角和泛珠三角区域合作立法的角度来讲，可以为我国其他地区的经济战略提供立法模板，甚至为我国未来对于区域开发合作总体性法律法规的制定提供新的思路，这也凸显了“五点一线”立法理论意义的深远。为此，我们在积累经验，借鉴国内外相关立法成果的基础上加快“五点一线”的地方立法步伐，总结经验，提出问题，改进做法，这是非常必要的。
责任编辑宋桂祝
［关键词］“五点一线”；经济开发区；地方立法
［中图分类号］Ｄ６１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２００８）０９－００５１－０２
辽宁“五点一线”沿海经济带战略的实施，关涉经济、环境、土地资源、税收征管、区域协调、人力资源、招商引资、统筹规划等多方面的亟待处理的具体问题。针对我省经济发展实际和自然资源实际利用状况，如何有的放矢地制定相关地方性法规和地方政府规章，为“五点一线”战略提供良好的法规平台和制度保障，促进辽宁老工业基地的经济发展，这是我们应该深入思考的问题。
一、关于经济开发区的法律定位
１．经济开发区的法律定位
“经济开发区”的形成始于改革开放初期，１９８８年由国务院批准通过《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》，在北京市以中关村地区为核心区域，建立了一个面积约１００平方公里的“新技术产业开发试验区”，这是我国经济开发区最早的发端和雏形。经过改革开放３０年的经济发展历程，我国大大小小各级各类经济开发区已经星罗棋布，为促进我国经济发展作出了重大贡献。
经济开发区，实质上是由我国各级政府部门根据地方经济发展状况，经过审批在一定区域内提供较为优惠的各项政策，以吸引各类资本促进当地经济发展的准行政区域。
开发区的法律定位直接影响到了开发区方方面面的规划管理与建设实际，更会对立法产生实质性影响，既然开发区在国家法律法规层面还没有规矩可循，那么省级地方性法规的出台，无疑会对相关问题的解释产生重大作用。
２．我省对于经济开发区的立法规定
我省早在１９９６年就制定了《辽宁省经济技术开发区管理规定》，可以说立法起步较早，经过２００２年和２００４年两次修改，该法已经日臻成熟，其中值得注意的是第１０条规定，“开发区应设立管理委员会（以下简称管委会），为所在市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区的经济、社会事务和有关行政工作，实行统一领导和管理，行使所在市市级经济管理权限（含外资项目审批权限），法律有特殊规定的除外。”这一规定间接地明确了开发区作为行政机关派出机构的法律地位，为我省开发区未来发展提供了重要的法律依据。
在国家层级的法律法规对于经济开发区尚无具体统一规制措施的前提下，“五点一线”的开发区建设应该更多地依赖于我省的省级立法，按照行政法上的授权关系，由省级立法机关制定具体措施，使五点的管理机构能够在不违反上位法的前提下拥有更多、更广、更深层次的法规授权，不仅是必要的，而且是可行的。
二、“五点一线”沿海经济带建设中经济区、开发区的地方立法模式选择
１．“五点一线”各点的立法特点
“五点一线”各点都有自身的发展特色，我们举几点为例简要说明。“五点一线”从东到西来看，丹东区位优势明显，沿江、沿海、沿边，是东北地区资源运输最为便捷的出海口，国务院提出“使丹东等边境地区具有物流贸易集散、进出口加工和国际商贸旅游等功能”，为丹东提供了政策支持。丹东临港工业区力求打造的“六大魅力”，其中之一就是成熟的机构和运行机制。机构的成熟与否，以及运营机制自身就是涉及了一个制度支撑的问题，如果没有完善健全的制度，没有法治环境的依靠，机构和运行机制自然就是一句空话，因此可以说丹东着力建设临港工业区首要关注的以上问题，已经为自身提出了一个立法上的迫切要求。
长兴岛和花园口两个工业园区在大连经济辐射范围之内，区位优势以及大连经济发展的宝贵经验，为两个点的发展提供了便利条件。大连市人民政府２００７年第９８号文件明确了加快推进重点工业园区和沿海经济带建设的若干政策，包括财政、税收、物价、科技、人才引进、招商引资等方方面面问题。可以说，这是对长兴岛和花园口开发区的立法提供的前期准备，我们还应该借助大连市可以制定地方性法规和地方政府规章的优势来进一步完善两点的局部立法。
另外，我省曾经对营口享受沿海开放城市某些权限和政策向国务院提出过申请，并得到了国务院的批示，可以说在政策上占一步之先。
２．“五点一线”应当采取的立法模式
从上述分析可以看出，“五点一线”沿海经济带战略应采取的立法模式应当考虑到如下三点情况：
（１）立法模式的选择应考虑到各地的实际情况。在制定省级立法的同时，一定要遵循有的放矢的原则，立法既要顾全大局，又要惠及各点。这里要明确的是，基于“五点一线”的发展特点，我们应该制定覆盖五点全域和针对五点各自局部区域的双轨制立法。
（２）要在立法模式的选择上考虑和利用创设性立法的优势。执行性立法的特点在于，“必须具有可执行的在中央立法之下，针对地方具体实际制定细化的法律文件。”而创设性立法则具有针对地方具体实际的先行性和实验性特征。《立法法》第６４条规定，在国家进行整体性立法之前，或者说在国家立法保留事项之外，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，针对本区域的实际情况进行立法。
我省“五点一线”战略可以说是国内开发区发展史上的一个创举，涉及的是本省五点六市的区域合作问题，虽然对长三角与泛珠三角的立法发展有很多可资借鉴之处，但是不难发现，泛珠三角的《框架协议》采取的是９＋２模式，涉及不同省份以及两个特别行政区，长三角的立法也有类似特点，与我省“五点一线”在本省范围内实施多点开发的综合性立法有很大不同。
“五点一线”对我省经济发展本身具有很强的首创性和示范性，在制度的支撑上必然也要有首创精神，那么在立法模式的选择上，我们就“五点一线”所做的法律制度上的安排，就应该以省政府和省人大为主导，充分利用《立法法》的剩余空间，发挥创设性立法的优势，力争制定具有辽宁“五点一线”特色和本省地方特色的法规。
（３）要在立法模式上考虑到省内立法与区际立法的协调与转换。２００６年辽宁、吉林、黑龙江三省政府签署了立法协作框架协议。因此，在省内单独立法和区际立法的选择上，我们应该利用我省与吉林，黑龙江制定的地方立法框架协议，将省内立法转化为东北三省区际立法，充分发挥一法通三省的立法优势，使”五点一线”的地方立法作用辐射面更广，作用更大。
三、“五点一线”沿海经济带建设中经济区、开发区的地方立法建议
１．“五点一线”地方立法面临的问题
“五点一线”沿海经济带建设中经济开发区的地方立法存在的问题首先在于解决立法冲突。如我省地方立法与国家法律法规的不协调之处，以及我省的地方性法规和政府规章之间，尚未形成“五点一线”专门性法规体系之前，发生冲突的可能性是很大的，地方性法规之间的配套尤其重要。
其次是上位法的制约，如《物权法》的出台，就房屋拆迁方面问题规定的具体规定，实际上对“五点一线”的作用是依据和制约的一柄双刃剑，与被征土地农户的协调由于相对人权利意识的增强，土地开发成本要高于以往，使开发速度和效率降低，类似问题都是“五点一线”战略实施的初始阶段需要解决的瓶颈和难题。
最后在于出台解决协调机制的省级地方性法规。“五点一线”是在一个大的开发开放环境下，由若干点组成的联合式发展，在区域协调上，各地政策性规定，尤其是某些重要抽象行政行为的作出，不能各自为政，五点如果不协调就是零和游戏，按照各自的特点发挥优势才能取得共赢，因此出台省一级五点协调机制的法规是必不可少的。
２．立法建议与对策
（１）制定立法规划。“立法规划是由立法权的主体，在一定的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。”立法规划的目的和意义在于对于立法整体的框架性支撑，使立法在整体上结构化，对于地方性法规而言，就是以预见性和合理性的法规设置，使法规之间的关系和整体实施效果达到最优化。
“五点一线”战略编制立法规划，应该以省人大为主要落实机关，由于我国《立法法》尚未对地方立法的立法规划作出相关明确具体的规定，也就是没有规矩可以遵循，从另一个角度也可以反映出对于地方立法规划创新的一种空间。有必要在省人大及其常委会的负责之下设立专门针对“五点一线”进行立法的工作小组，使规划、调研、立法的整个过程更具针对性、专业性和战略性，使“五点一线”的立法成为一种具有专门性的长效立法机制。
（２）形成专门性的法规体系。应当将现有立法和长远立法规划相结合，构建一个专门应用于“五点一线”问题的法规体系。要率先制定“五点一线”相关问题的基本法规，通过对开发的基本内容、范围、政策性规定、时间、步骤、方式等等全局性问题作出统筹性规定，解决开发过程中首要遇到的一些基本问题。基本法应当适度注重平衡，并给其他单独立法以释放空间。
应当制定统一的地方立法如投资促进法、整体规划法、政策协调法、整体环境保护法等等。还要针对五点六市的不同情况，制定相关的省级规范性法律文件，使具体政策的落实做到有法可依。
（３）坚持发展与环保相结合原则。党的十七大报告不但明确提出了将全面落实依法治国基本方略，同时提出了加强能源节约和生态环境保护。“五点一线”战略的具体落实，不仅涉及到我省的经济发展，还关系着五点周围１４００多公里海岸线周围的生态环境保护。
目前，我省有大量现行的环保法规作为一个环保方面的法律基础，比如《辽宁省环境保护条例》，《辽宁省环境污染物排放标准》，《辽宁省沿海地区水污染物排放标准》、《辽宁省湿地保护条例》等等。但不容忽视的是，我省尚未针对“五点一线”就开发区的环保问题做专项立法，同为环渤海地区的天津市就制定了《天津开发区燃煤锅炉脱硫设施补贴暂行管理办法》等法规，这一问题可以借鉴国内其他地区的有益经验以进行自我完善。
开发区在经济发展上面临的问题不能够等同于一般地区，有其自身特点，“五点一线”作为我省重大发展战略，作为一个系统工程，我们对于建设过程中的环境保护问题必须更加重视，慎之又慎，所以有必要针对“五点一线”环保问题作为重要立法项目，列入议事日程上来。
四、结论
“五点一线”战略的提出，是我省经济发展的一件大事，从立法方面提供制度支撑，进行有计划，有目标的立法体系建构，形成多元一体、省市并行、关系协调、统筹规划、全面发展的创新型专门性法规体系，对于“五点一线”战略在我省的开展，无疑具有重要的现实意义。“五点一线”未来立法的方向，从有别于长三角和泛珠三角区域合作立法的角度来讲，可以为我国其他地区的经济战略提供立法模板，甚至为我国未来对于区域开发合作总体性法律法规的制定提供新的思路，这也凸显了“五点一线”立法理论意义的深远。为此，我们在积累经验，借鉴国内外相关立法成果的基础上加快“五点一线”的地方立法步伐，总结经验，提出问题，改进做法，这是非常必要的。
责任编辑宋桂祝