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1974年，联合国粮农组织（FAO）在世界粮食大会上提出了一个有关粮食安全的基本解释，即“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食”。在1996年的第二次粮食首脑会议上，FAO重新对粮食安全做出表述，认为粮食安全是“让所有人在任何时候都能享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”。从世界范围内来看，不同的组织、机构和学者从不同的角度出发，对粮食安全做出了不同的诠释，这些阐述和理解能够帮助我们更加全面、客观、科学地认识粮食安全的内涵。粮食安全内涵的界定和明确是解决粮食安全问题及相关制度建设的逻辑起点，粮食安全内涵的解析具有非常重要的理论意义和实践意义。本文从中国的实际情况出发，指出粮食安全主要包括以下四个方面：
一、充足、稳定的粮食获得能力
一个国家的粮食获得能力有两种途径，一种是自身农业生产，一种是粮食进口。从自身农业生产角度来看，要想获得充足、稳定的粮食供给，必须从根本上建立一整套能够确保提高粮食综合生产能力的制度体系。粮食综合生产能力，是指一个国家或地区在一定时期内，由当时的资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力。主要包括资源保障、物质装备、科技支撑、抗御风险和政策支持等方面的能力。以中国为例，连续7年的中央一号文件都是关于“三农问题”的，其中一项非常重要的举措就是试图通过建立一系列制度保障体系，提高中国粮食的综合生产能力，为中国的粮食安全提供系统性、制度性保证。这些制度性措施主要包括完善家庭联产承包制度、加强科技支农力度、夯实农业基础设施、提高惠农补助、构建农产品市场流通体系等各方面。从粮食进口角度看，适量的粮食进口数量和稳定的粮食进口渠道是确保一个国家维护粮食安全的重要措施。据研究，90%的粮食自给率是较合适的，太高则经济上受损；太低，国际市场的波动会引起国内市场的剧烈波动，农民利益得不到保障，甚至会危及到社会稳定和国家安全。在和平和发展成为世界主旋律的情况下，在世界各国都在努力营造和谐稳定的国家新秩序的背景下，粮食禁用的风险微乎其微，甚至可以忽略不计。在世界关系多元化的今天，中国政府一定会通过各种政治、经济、外交手段制定相应的措施，拓宽粮食供给的渠道，实现粮食进口主体的多元化、稳定化战略。
二、优良的粮食品质和优化的粮食结构
粮食安全不仅仅是一个数量层面的问题，更是一个品质和结构方面的问题。所谓粮食品质，指的是从粮食生产到粮食加工，从粮食流通到最终消费，粮食应该具备满足人们健康需要的各种品质。粮食安全的品质要求必要强调政府在粮食生产的各个环节和方面实施有效的监管，确保人们能够放心地摄入各种各样的食品。近年来在食品领域发生的诸如毒大米、三聚氰胺、苏丹红事件恰恰反映品质安全是粮食安全的应有之义。同时，从广义农业生产结构上来看，粮食安全是一个大农业概念，不仅包括通常所讲的农业粮食，而且包括牧业和渔业等。随着人们消费能力和消费结构的变化，有关牧业和渔业的产业安全问题也是粮食安全中必须考虑的问题。在狭义农业生产结构中，粮食不仅包括大宗农产品，如玉米、大豆、小麦等，而且包括一些小宗农产品和经济作物。这些小宗农产品和经济作物虽然在整个粮食安全的地位和作用不明显，但是对一些特定产业和特定人群，这些粮食的稳定和安全就显得非常重要。
三、高效有序的粮食流通体制
充分的粮食如何能够以较快的速度，较低的成本配送到消费者和生产者的手中，是粮食安全的一个应有之义。粮食流通体制的建立和完善是确保粮食安全的重要机制。而粮食流通体制的建立和完善涉及粮食市场经营主体的确立以及各种经营主体构成的粮食市场结构关系。在粮食经营主体方面，我们要降低进入粮食交易的门槛，鼓励多种所有制经济主体参与粮食经营。在粮食流通市场结构中，要培育出数量较多、规模较大、功能互补的粮食集贸市场、批发市场和期货市场，才能对居民的粮食需求做出灵敏反应，从而确保居民能够以较低的成本获得粮食。只有粮食市场经营主体能够自主、积极地对市场价格做出反应，且政府的粮食储备体系具有对市场失灵做出灵敏反应的能力和意愿，则粮食供求可以稳定在一个动态的平衡范围之内，避免粮食供求出现大幅度的波动，从而实现粮食市场的稳定性。建立高效的粮食流通体制的目的是构建有效的粮食流通市场竞争格局，理顺粮食流通关系，降低粮食流通和交易成本，确保粮食安全。
四、有力的国家宏观调控能力
之所以在粮食安全问题上非常强调政府的宏观调控职能，根本原因在于粮食的特殊属性以及市场调节引发的一些问题。粮食的特殊属性体现在两个方面：第一，作为一种战略物资，粮食对于维护国家经济、政治、社会稳定具有非常重要的作用。美国前国务卿亨利·基辛格曾对媒体说：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了人类每个成员的生活；谁控制了货币，谁就控制了整个世界。”第二，作为一种生活必需品，粮食具有明显的需求价格弹性小，供给价格弹性大的特点。从需求角度看，由于粮食是生产和生活的必需品，粮食的需求方对粮食价格的波动反应不敏感，粮价的上涨或下跌不对粮食的需求量产生较大影响。从供给角度看，粮食供给者对价格的变动反应敏感，粮食价格轻微涨跌都会导致粮食生产的急剧扩张或萎缩。因此，在粮食市场供不应求的时候，通过市场手段调整粮食价格，粮食供给者能够获得粮价上涨的好处。但是，粮食价格的大幅度上涨以及由此引发的食品价格的上涨，最终可能会引起物价水平持续快速的上涨，引发通货膨胀，最终由粮食安全问题演变为严重的经济问题。2010年9月、10月和11月的CPI持续走高，其中一个非常重要的因素就是食品价格的大幅攀升。在粮食市场供大于求的情况下，粮价下跌的损失超过了粮食增收的收益，则会出现“谷贱伤农”情况。在这种情况下，如果继续坚持市场调节的手段和方法，农民的种粮积极性和主动性就会受到严重挫伤，粮食供给能力会大幅下降。因此，在解决粮食安全问题时，必须同时依靠市场和政府这“两只手”的调节，在市场对解决粮食安全无能无力的情况下，必须发挥政府的作用，依靠非市场化手段矫正市场失灵和市场缺陷。
（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）
一、充足、稳定的粮食获得能力
一个国家的粮食获得能力有两种途径，一种是自身农业生产，一种是粮食进口。从自身农业生产角度来看，要想获得充足、稳定的粮食供给，必须从根本上建立一整套能够确保提高粮食综合生产能力的制度体系。粮食综合生产能力，是指一个国家或地区在一定时期内，由当时的资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力。主要包括资源保障、物质装备、科技支撑、抗御风险和政策支持等方面的能力。以中国为例，连续7年的中央一号文件都是关于“三农问题”的，其中一项非常重要的举措就是试图通过建立一系列制度保障体系，提高中国粮食的综合生产能力，为中国的粮食安全提供系统性、制度性保证。这些制度性措施主要包括完善家庭联产承包制度、加强科技支农力度、夯实农业基础设施、提高惠农补助、构建农产品市场流通体系等各方面。从粮食进口角度看，适量的粮食进口数量和稳定的粮食进口渠道是确保一个国家维护粮食安全的重要措施。据研究，90%的粮食自给率是较合适的，太高则经济上受损；太低，国际市场的波动会引起国内市场的剧烈波动，农民利益得不到保障，甚至会危及到社会稳定和国家安全。在和平和发展成为世界主旋律的情况下，在世界各国都在努力营造和谐稳定的国家新秩序的背景下，粮食禁用的风险微乎其微，甚至可以忽略不计。在世界关系多元化的今天，中国政府一定会通过各种政治、经济、外交手段制定相应的措施，拓宽粮食供给的渠道，实现粮食进口主体的多元化、稳定化战略。
二、优良的粮食品质和优化的粮食结构
粮食安全不仅仅是一个数量层面的问题，更是一个品质和结构方面的问题。所谓粮食品质，指的是从粮食生产到粮食加工，从粮食流通到最终消费，粮食应该具备满足人们健康需要的各种品质。粮食安全的品质要求必要强调政府在粮食生产的各个环节和方面实施有效的监管，确保人们能够放心地摄入各种各样的食品。近年来在食品领域发生的诸如毒大米、三聚氰胺、苏丹红事件恰恰反映品质安全是粮食安全的应有之义。同时，从广义农业生产结构上来看，粮食安全是一个大农业概念，不仅包括通常所讲的农业粮食，而且包括牧业和渔业等。随着人们消费能力和消费结构的变化，有关牧业和渔业的产业安全问题也是粮食安全中必须考虑的问题。在狭义农业生产结构中，粮食不仅包括大宗农产品，如玉米、大豆、小麦等，而且包括一些小宗农产品和经济作物。这些小宗农产品和经济作物虽然在整个粮食安全的地位和作用不明显，但是对一些特定产业和特定人群，这些粮食的稳定和安全就显得非常重要。
三、高效有序的粮食流通体制
充分的粮食如何能够以较快的速度，较低的成本配送到消费者和生产者的手中，是粮食安全的一个应有之义。粮食流通体制的建立和完善是确保粮食安全的重要机制。而粮食流通体制的建立和完善涉及粮食市场经营主体的确立以及各种经营主体构成的粮食市场结构关系。在粮食经营主体方面，我们要降低进入粮食交易的门槛，鼓励多种所有制经济主体参与粮食经营。在粮食流通市场结构中，要培育出数量较多、规模较大、功能互补的粮食集贸市场、批发市场和期货市场，才能对居民的粮食需求做出灵敏反应，从而确保居民能够以较低的成本获得粮食。只有粮食市场经营主体能够自主、积极地对市场价格做出反应，且政府的粮食储备体系具有对市场失灵做出灵敏反应的能力和意愿，则粮食供求可以稳定在一个动态的平衡范围之内，避免粮食供求出现大幅度的波动，从而实现粮食市场的稳定性。建立高效的粮食流通体制的目的是构建有效的粮食流通市场竞争格局，理顺粮食流通关系，降低粮食流通和交易成本，确保粮食安全。
四、有力的国家宏观调控能力
之所以在粮食安全问题上非常强调政府的宏观调控职能，根本原因在于粮食的特殊属性以及市场调节引发的一些问题。粮食的特殊属性体现在两个方面：第一，作为一种战略物资，粮食对于维护国家经济、政治、社会稳定具有非常重要的作用。美国前国务卿亨利·基辛格曾对媒体说：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了人类每个成员的生活；谁控制了货币，谁就控制了整个世界。”第二，作为一种生活必需品，粮食具有明显的需求价格弹性小，供给价格弹性大的特点。从需求角度看，由于粮食是生产和生活的必需品，粮食的需求方对粮食价格的波动反应不敏感，粮价的上涨或下跌不对粮食的需求量产生较大影响。从供给角度看，粮食供给者对价格的变动反应敏感，粮食价格轻微涨跌都会导致粮食生产的急剧扩张或萎缩。因此，在粮食市场供不应求的时候，通过市场手段调整粮食价格，粮食供给者能够获得粮价上涨的好处。但是，粮食价格的大幅度上涨以及由此引发的食品价格的上涨，最终可能会引起物价水平持续快速的上涨，引发通货膨胀，最终由粮食安全问题演变为严重的经济问题。2010年9月、10月和11月的CPI持续走高，其中一个非常重要的因素就是食品价格的大幅攀升。在粮食市场供大于求的情况下，粮价下跌的损失超过了粮食增收的收益，则会出现“谷贱伤农”情况。在这种情况下，如果继续坚持市场调节的手段和方法，农民的种粮积极性和主动性就会受到严重挫伤，粮食供给能力会大幅下降。因此，在解决粮食安全问题时，必须同时依靠市场和政府这“两只手”的调节，在市场对解决粮食安全无能无力的情况下，必须发挥政府的作用，依靠非市场化手段矫正市场失灵和市场缺陷。
（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）