论文部分内容阅读
摘要:本文以重庆"最牛钉子户"事件的回顾为切入点,通过对事件所涉及利益主体的影响和它们之间的关系问题,特别是对公私利益矛盾的讨论,旨在引发从不同角度对事件进行思考。
关键词:钉子户;利益主体;公私利益
"钉子户"在《现代汉语词典(第五版)》中定义为:指长期违规办事,难以处理的单位或个人。现多用来特指某些由于种种原因应该搬迁而没有拆迁,而又身处闹市或开发区域的房屋的所有人。这些年来,大拆迁是全国许多城市的普遍现象,旧城改造拆迁与"钉子户"的冲突也一直备受关注和争议。
1案例回顾[1]--重庆 "最牛钉子户"
我国《宪法》规定:"国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"在这种特殊的政策下,各地方政府多以推动城市建设为由,努力以各种手段推动拆迁进程,虽然城市建设确实得到了迅速的发展,但公共利益与个人利益的矛盾却日渐升温,"钉子户"事件层出不穷。
在各地层出不穷的"钉子户"现象中,最后多以协商无法达成而政府强制拆迁告终。而持续三年之多的重庆"最牛钉子户"事件则最受关注,引发了社会各界的思考和争论。事件发生在重庆杨家坪的鹤兴路片区,该片区80%的建筑属于危房,因此旧区改造拆迁的项目也已讨论多年。2004年8月31日,拆迁项目正式启动,九龙坡区房管局发布拆迁公告。2004年9月,开发商开始与拆迁住户商议搬迁补偿事宜,提出货币补偿和实物安置两种方式供选择,住户多选择实物安置;至2006年6月,该片区所涉及的281户拆迁户中,有280家协议搬迁,仅有鹤兴路17号的吴萍一户(219平方米)没有达成协议搬迁。从2004年9月至2007年3月,开发商与吴萍一户曾四次协商,开发商曾最高提出350万的货币补偿,也曾回应吴萍要求协议原地安置,但始终因各种问题未达成协议。2007年1月11日,开发商向九龙坡区房管局提出了行政裁决申请,区房管局下达了行政裁决书;但吴萍一直不满搬迁,区房管局向九龙坡区法院申请司法强拆、先予执行,3月19日法院经过听证、合议作出先予执行拆迁的判决,最后期限定在3月22日。事情仍未结束,3月22日,吴萍没有搬迁,拆迁也没有如期进行,开发商和吴萍各方处于僵持状态。在进一步交涉和协商之后,直至4月2日,"钉子户"吴萍一户才终与开发商达成和解,并同意接受易地实物安置和自愿搬迁,房屋开始拆除。从2004年到2007年4月2日,事件双方争持3年之久,但此重庆"最牛钉子户"事件所引发的社会各界的思考和争辩却从未停止。
2各利益主体的立场
就案例涉及的主要利益主体,包括被拆迁者、项目开发商、地方政府和社会公众,本文从他们各自的立场对问题进行分析和探讨。
2.1被拆迁者
被拆迁者作为私人利益的代表,也是拆迁过程中受损或被要求作出牺牲的部分个人利益的代表。在被拆迁者看来,他们关注更多的当然是私人利益的体现,而不会是公共利益的维护。在本文案例中,吴萍一户就是维护私人利益的典型代表,他们为争取自己的合理个人利益不惜花费时间和财力作了3年之久的争持。被拆迁者对私人利益的关注是一定的,但他们的关注和坚持程度并不一致。相对吴萍一户来说,在案例中的其他280户住户,在对私人利益的考量中均选择了协议实物安置:一方面他们觉得在当前的体制和拆迁历史下,实物安置已经达到他们所要求的经济补偿标准;另一方面他们觉得争持对双方并不利,他们也并不信任当前体制能很好维护他们的权利,于是宁愿作一定的让步而选择实物安置。
2.2项目开发商
项目开发商,其实只是一个单纯的经济个体,其目的是追求商业利润最大化,一般而言并不涉及对公共利益的维护。在地方政府与项目开发商之间,存在一种委托--代理开发项目的关系,地方政府基于公共利益或地方经济发展提出改造拆迁项目,项目开发商作为代理只负责其项目开发的过程,并不承担相关的公共责任。但在这种委托--代理关系下,由于拆迁方是开发商而不是地方政府,被拆迁者也就自然把矛头指向了项目开发商。当然,在取得开发项目的交涉过程中,也存在不少官商勾结的现象,但如果从作为一个经济个体的角度看,实际上开发商并没有义务维护所谓的公共利益或者为了公共利益而受公众责难为"不法商人"等。同时,在实际的案例中,先不论开发商的商业利润的多寡,比如文中案例所涉及双方争持长达3年期间,无疑开发商的利益也受到了很大的损害。
2.3地方政府
地方政府作为公共利益的代表,是整个"钉子户"事件中最为关键的角色,但同时作为有限理性"经济人",必然也导致了很多矛盾和冲突。
第一,地方政府在拆迁项目中的公共政策选择。政府本是公共利益的代表,必须最大限度地维护社会公众的利益,但地方政府与中央政府之间存在一定的博弈,实际情况中地方政府与中央政府在维护公共利益的态度上并不能达成一致。在我国现今的经济体制下,地方政府兼具"管理者"和"参与者"的双重身份,其"经济人"的角色是通过决策者即政府官员来实现的。公共选择理论认为,政府官员不是传统理论所假定的公正无私的"道德人",也是追求自身利益最大化的理性"经济人",在追求地位、权力、金钱、职位的过程中,其行为并不必然最大限度地追求社会利益[2]。而对于地方政府本身而言,地方政绩和财政收入的利益驱动则成为其重要的行为动机,这种行为动机使其为追求地方的短期利益而放弃最大限度地追求长远的社会总体利益,并不同程度地忽视中央政府委托的重要宏观目标,比如维护公共利益。因此,在拆迁项目中,无论基于维护公共利益的旧城改造或是地方政绩和财政收入,地方政府都有其相当的理由,当然更多地也出现了借公共利益之名寻求地方经济发展的现象,于是公共利益也并没有得到合理的维护。
其次,地方政府的强制管理模式逐步趋向于柔性治理。在中国的传统习惯中,拆迁是一种政府主导的正确、严肃和权威的城市经营行为,政府的管理模式可以认为是"强制管理模式"。所谓"强制管理"是指政府政策执行行为习惯于使用警察和法院等强制力来单方面推行,迫使公民认同和接受,在这样一种强制管理模式下,公民权益难以得到有效的保护[3]。但随着政治体制的完善和公共利益的体现需求,强制管理模式显然已经不适合当前的市场经济,而逐步趋向于柔性治理的模式。柔性治理,是劝说和法制结合的治理,此时高高在上的政府单方面独掌权威的管理模式转变为主张多方角色共同参与的治理模式,僵硬、粗暴的强制权力转变为受到法律规定和道德责任双重约束的柔性权威,由这双重要素组成的治理是文明社会必备的公共秩序的维持和生成机制[4]。这种地方政府管理模式的转变,在本文案例中其实已经有所体现,此事件的结果并不是强制拆迁而是双方协议解决,地方政府起到相当的协调和引导作用;虽然地方政府曾下达拆迁命令,但在事件发生过程中能反思和理智地退让,因势利导,才使得事件最终以协议和解收场。
2.4公共舆论
公共舆论,又称舆论,指相当数量的公民对某一问题具有共同倾向性的看法或意见,它是社会意识形态的特殊表现形式,往往反映一定阶级、阶层、社会集团的利益、愿望和要求[5]。公共舆论通过言谈或文字等形式表现出来,并往往以拥护或反对、赞扬或谴责的方式对某一公共问题作公开的评价,通常涉及公共利益问题较多。在实践中,舆论的形成往往是两种来源相互转化,即先从群众中来,然后经有关权威方面加以传播;或先由有关权威方面提出,然后在群众中传播。公共舆论如果只是街谈巷议,其影响有限,只有经过大众传播工具的广泛传播,才能把舆论凝聚起来,唤起人们对某一问题的注意;传播工具既可表达舆论,同时又能影响舆论;随着传播工具的现代化,公共舆论的影响和作用越来越大,甚至影响公共政策的选择和制定。本文案例中,公共舆论的形成,即媒体的和社会各界的高度关注和争论,实际上很大地影响了事件的发生,使得地方政府和开发商更加直面和谨慎地处理问题。这种舆论,带着一种民意的原创和理性的思辨,让公众感受到公共话题参与的意义和收获。同时,值得注意的是,在公共舆论的影响作用下,媒体应该更客观地关注公共利益和各方利益关系问题,必须对事件进行正确的陈述和民意放映,而并不是充当一个炒热社会气氛或者煽风点火的角色。
3公共利益与私人利益的矛盾
基于上文所述,事件涉及各主体对同一问题的思考角度和代表利益是不同的,他们在事件发生的过程中分别起到不同的影响,但更值得重视的是他们之间的关系问题,简单来说主要是公共利益与私人利益的矛盾冲突问题。
3.1公共利益的界定
公共利益的界定是不容易的,也一直是争论不休的问题,不同的地域、研究领域、社会主体对其界定都会有不同的侧重点和规定,未能达成一个国际认可的标准。本文案例中,被拆迁者吴萍一户一直以其开发项目不属公共利益为理由而坚持维护自身合理的私人利益。当然,在这个案例中的开发项目作为一个带有商业性质的项目被列在公共利益以外是无可厚非,但问题是,即使不考虑地方政府基于地方政绩和财政收入的考虑,难道作为一个旧城改造拆迁项目并不能改善当地居民的生活水平和质量吗?难道一个有利于地方社会经济发展的项目并不最终有利于社会公众吗?也许在实际情况中,官商勾结等现象的出现,很大程度上影响了社会公众对公共利益真正体现的思考,如果一个国家或地区的社会经济发展是不良好的,那么公共利益谈何实现。
3.2私人利益和公共利益的承担者
私人利益的承担者为利益主体本身,即主体为维护自身的利益而支付相应的成本,这是一个合符常理的合理经济选择。公共利益的承担者却是不明确的:一方面,关于公共利益的维护,其收益在正常情况下是隐性的,因为公共利益是每个人都可以从获得的,那么相应地维护公共利益的收益就没有任何利益主体可以得到;但另一方面,相反地,维护公共利益的成本或者收益损失即机会成本却由地方政府来承担,因为社会公众通常把维护公共利益的责任全部推到地方政府身上。在这样的公私利益悖论之下,几乎所有人关心的只是自己能否得到私人利益和公共利益,而不是为维护公共利益而支付相应的成本。当然,地方政府原本是应该对公共利益负责,而造成地方政府维护公共利益积极性低的原因除了上述所说的公私利益悖论,最重要的原因是中央政府与地方政府的利益分配机制的不完善。也就是说,如果地方政府有适当的财政来源去支持公共利益比如基础设施的建设和城市环境质量的提高等,或者社会公众能合理地支付部分维护成本比如税收,公共利益将会更合理地被体现和维护。
4结论
本文对"钉子户"事件及其涉及各利益主体的讨论,对关于公私利益矛盾和冲突的讨论,并不旨在提出一个明确的问题或答案,而是希望能从不同的角度引发对事件的思考。在笔者认为,"钉子户"事件中谁胜谁负并不是最重要的,更重要的是客观、多维地去思考事件的发生、发展和背后隐藏的相关主体和国家体制背景的问题。如果一定要下一个结论,对于"钉子户"事件所反映的问题,笔者希望在公共利益的公共政策选择上,地方政府和社会公众都能真正从公共利益上思考问题:地方政府要切实考虑社会公众的实际需要,鼓励和引导公共决策过程中的公众参与;社会公众要在维护公共利益的前提下,提高私益的维权意识并勇于合理维护自身的个人利益。
参考文献:
[1]案例整理于事件相关的新闻报道,资料来源:http://review.jcrb.com/dzh/
[2]胡茂. 我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析[J]. 农村经济,2006(10):19-21
[3][4]陈潭. 公共政策案例分析[M]. 北京:社会科学文献出版社,2008:135,137
[5]百度百科词条:公共舆论. http://baike.baidu.com/view/737154.htm?fr=ala0_1_1
关键词:钉子户;利益主体;公私利益
"钉子户"在《现代汉语词典(第五版)》中定义为:指长期违规办事,难以处理的单位或个人。现多用来特指某些由于种种原因应该搬迁而没有拆迁,而又身处闹市或开发区域的房屋的所有人。这些年来,大拆迁是全国许多城市的普遍现象,旧城改造拆迁与"钉子户"的冲突也一直备受关注和争议。
1案例回顾[1]--重庆 "最牛钉子户"
我国《宪法》规定:"国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"在这种特殊的政策下,各地方政府多以推动城市建设为由,努力以各种手段推动拆迁进程,虽然城市建设确实得到了迅速的发展,但公共利益与个人利益的矛盾却日渐升温,"钉子户"事件层出不穷。
在各地层出不穷的"钉子户"现象中,最后多以协商无法达成而政府强制拆迁告终。而持续三年之多的重庆"最牛钉子户"事件则最受关注,引发了社会各界的思考和争论。事件发生在重庆杨家坪的鹤兴路片区,该片区80%的建筑属于危房,因此旧区改造拆迁的项目也已讨论多年。2004年8月31日,拆迁项目正式启动,九龙坡区房管局发布拆迁公告。2004年9月,开发商开始与拆迁住户商议搬迁补偿事宜,提出货币补偿和实物安置两种方式供选择,住户多选择实物安置;至2006年6月,该片区所涉及的281户拆迁户中,有280家协议搬迁,仅有鹤兴路17号的吴萍一户(219平方米)没有达成协议搬迁。从2004年9月至2007年3月,开发商与吴萍一户曾四次协商,开发商曾最高提出350万的货币补偿,也曾回应吴萍要求协议原地安置,但始终因各种问题未达成协议。2007年1月11日,开发商向九龙坡区房管局提出了行政裁决申请,区房管局下达了行政裁决书;但吴萍一直不满搬迁,区房管局向九龙坡区法院申请司法强拆、先予执行,3月19日法院经过听证、合议作出先予执行拆迁的判决,最后期限定在3月22日。事情仍未结束,3月22日,吴萍没有搬迁,拆迁也没有如期进行,开发商和吴萍各方处于僵持状态。在进一步交涉和协商之后,直至4月2日,"钉子户"吴萍一户才终与开发商达成和解,并同意接受易地实物安置和自愿搬迁,房屋开始拆除。从2004年到2007年4月2日,事件双方争持3年之久,但此重庆"最牛钉子户"事件所引发的社会各界的思考和争辩却从未停止。
2各利益主体的立场
就案例涉及的主要利益主体,包括被拆迁者、项目开发商、地方政府和社会公众,本文从他们各自的立场对问题进行分析和探讨。
2.1被拆迁者
被拆迁者作为私人利益的代表,也是拆迁过程中受损或被要求作出牺牲的部分个人利益的代表。在被拆迁者看来,他们关注更多的当然是私人利益的体现,而不会是公共利益的维护。在本文案例中,吴萍一户就是维护私人利益的典型代表,他们为争取自己的合理个人利益不惜花费时间和财力作了3年之久的争持。被拆迁者对私人利益的关注是一定的,但他们的关注和坚持程度并不一致。相对吴萍一户来说,在案例中的其他280户住户,在对私人利益的考量中均选择了协议实物安置:一方面他们觉得在当前的体制和拆迁历史下,实物安置已经达到他们所要求的经济补偿标准;另一方面他们觉得争持对双方并不利,他们也并不信任当前体制能很好维护他们的权利,于是宁愿作一定的让步而选择实物安置。
2.2项目开发商
项目开发商,其实只是一个单纯的经济个体,其目的是追求商业利润最大化,一般而言并不涉及对公共利益的维护。在地方政府与项目开发商之间,存在一种委托--代理开发项目的关系,地方政府基于公共利益或地方经济发展提出改造拆迁项目,项目开发商作为代理只负责其项目开发的过程,并不承担相关的公共责任。但在这种委托--代理关系下,由于拆迁方是开发商而不是地方政府,被拆迁者也就自然把矛头指向了项目开发商。当然,在取得开发项目的交涉过程中,也存在不少官商勾结的现象,但如果从作为一个经济个体的角度看,实际上开发商并没有义务维护所谓的公共利益或者为了公共利益而受公众责难为"不法商人"等。同时,在实际的案例中,先不论开发商的商业利润的多寡,比如文中案例所涉及双方争持长达3年期间,无疑开发商的利益也受到了很大的损害。
2.3地方政府
地方政府作为公共利益的代表,是整个"钉子户"事件中最为关键的角色,但同时作为有限理性"经济人",必然也导致了很多矛盾和冲突。
第一,地方政府在拆迁项目中的公共政策选择。政府本是公共利益的代表,必须最大限度地维护社会公众的利益,但地方政府与中央政府之间存在一定的博弈,实际情况中地方政府与中央政府在维护公共利益的态度上并不能达成一致。在我国现今的经济体制下,地方政府兼具"管理者"和"参与者"的双重身份,其"经济人"的角色是通过决策者即政府官员来实现的。公共选择理论认为,政府官员不是传统理论所假定的公正无私的"道德人",也是追求自身利益最大化的理性"经济人",在追求地位、权力、金钱、职位的过程中,其行为并不必然最大限度地追求社会利益[2]。而对于地方政府本身而言,地方政绩和财政收入的利益驱动则成为其重要的行为动机,这种行为动机使其为追求地方的短期利益而放弃最大限度地追求长远的社会总体利益,并不同程度地忽视中央政府委托的重要宏观目标,比如维护公共利益。因此,在拆迁项目中,无论基于维护公共利益的旧城改造或是地方政绩和财政收入,地方政府都有其相当的理由,当然更多地也出现了借公共利益之名寻求地方经济发展的现象,于是公共利益也并没有得到合理的维护。
其次,地方政府的强制管理模式逐步趋向于柔性治理。在中国的传统习惯中,拆迁是一种政府主导的正确、严肃和权威的城市经营行为,政府的管理模式可以认为是"强制管理模式"。所谓"强制管理"是指政府政策执行行为习惯于使用警察和法院等强制力来单方面推行,迫使公民认同和接受,在这样一种强制管理模式下,公民权益难以得到有效的保护[3]。但随着政治体制的完善和公共利益的体现需求,强制管理模式显然已经不适合当前的市场经济,而逐步趋向于柔性治理的模式。柔性治理,是劝说和法制结合的治理,此时高高在上的政府单方面独掌权威的管理模式转变为主张多方角色共同参与的治理模式,僵硬、粗暴的强制权力转变为受到法律规定和道德责任双重约束的柔性权威,由这双重要素组成的治理是文明社会必备的公共秩序的维持和生成机制[4]。这种地方政府管理模式的转变,在本文案例中其实已经有所体现,此事件的结果并不是强制拆迁而是双方协议解决,地方政府起到相当的协调和引导作用;虽然地方政府曾下达拆迁命令,但在事件发生过程中能反思和理智地退让,因势利导,才使得事件最终以协议和解收场。
2.4公共舆论
公共舆论,又称舆论,指相当数量的公民对某一问题具有共同倾向性的看法或意见,它是社会意识形态的特殊表现形式,往往反映一定阶级、阶层、社会集团的利益、愿望和要求[5]。公共舆论通过言谈或文字等形式表现出来,并往往以拥护或反对、赞扬或谴责的方式对某一公共问题作公开的评价,通常涉及公共利益问题较多。在实践中,舆论的形成往往是两种来源相互转化,即先从群众中来,然后经有关权威方面加以传播;或先由有关权威方面提出,然后在群众中传播。公共舆论如果只是街谈巷议,其影响有限,只有经过大众传播工具的广泛传播,才能把舆论凝聚起来,唤起人们对某一问题的注意;传播工具既可表达舆论,同时又能影响舆论;随着传播工具的现代化,公共舆论的影响和作用越来越大,甚至影响公共政策的选择和制定。本文案例中,公共舆论的形成,即媒体的和社会各界的高度关注和争论,实际上很大地影响了事件的发生,使得地方政府和开发商更加直面和谨慎地处理问题。这种舆论,带着一种民意的原创和理性的思辨,让公众感受到公共话题参与的意义和收获。同时,值得注意的是,在公共舆论的影响作用下,媒体应该更客观地关注公共利益和各方利益关系问题,必须对事件进行正确的陈述和民意放映,而并不是充当一个炒热社会气氛或者煽风点火的角色。
3公共利益与私人利益的矛盾
基于上文所述,事件涉及各主体对同一问题的思考角度和代表利益是不同的,他们在事件发生的过程中分别起到不同的影响,但更值得重视的是他们之间的关系问题,简单来说主要是公共利益与私人利益的矛盾冲突问题。
3.1公共利益的界定
公共利益的界定是不容易的,也一直是争论不休的问题,不同的地域、研究领域、社会主体对其界定都会有不同的侧重点和规定,未能达成一个国际认可的标准。本文案例中,被拆迁者吴萍一户一直以其开发项目不属公共利益为理由而坚持维护自身合理的私人利益。当然,在这个案例中的开发项目作为一个带有商业性质的项目被列在公共利益以外是无可厚非,但问题是,即使不考虑地方政府基于地方政绩和财政收入的考虑,难道作为一个旧城改造拆迁项目并不能改善当地居民的生活水平和质量吗?难道一个有利于地方社会经济发展的项目并不最终有利于社会公众吗?也许在实际情况中,官商勾结等现象的出现,很大程度上影响了社会公众对公共利益真正体现的思考,如果一个国家或地区的社会经济发展是不良好的,那么公共利益谈何实现。
3.2私人利益和公共利益的承担者
私人利益的承担者为利益主体本身,即主体为维护自身的利益而支付相应的成本,这是一个合符常理的合理经济选择。公共利益的承担者却是不明确的:一方面,关于公共利益的维护,其收益在正常情况下是隐性的,因为公共利益是每个人都可以从获得的,那么相应地维护公共利益的收益就没有任何利益主体可以得到;但另一方面,相反地,维护公共利益的成本或者收益损失即机会成本却由地方政府来承担,因为社会公众通常把维护公共利益的责任全部推到地方政府身上。在这样的公私利益悖论之下,几乎所有人关心的只是自己能否得到私人利益和公共利益,而不是为维护公共利益而支付相应的成本。当然,地方政府原本是应该对公共利益负责,而造成地方政府维护公共利益积极性低的原因除了上述所说的公私利益悖论,最重要的原因是中央政府与地方政府的利益分配机制的不完善。也就是说,如果地方政府有适当的财政来源去支持公共利益比如基础设施的建设和城市环境质量的提高等,或者社会公众能合理地支付部分维护成本比如税收,公共利益将会更合理地被体现和维护。
4结论
本文对"钉子户"事件及其涉及各利益主体的讨论,对关于公私利益矛盾和冲突的讨论,并不旨在提出一个明确的问题或答案,而是希望能从不同的角度引发对事件的思考。在笔者认为,"钉子户"事件中谁胜谁负并不是最重要的,更重要的是客观、多维地去思考事件的发生、发展和背后隐藏的相关主体和国家体制背景的问题。如果一定要下一个结论,对于"钉子户"事件所反映的问题,笔者希望在公共利益的公共政策选择上,地方政府和社会公众都能真正从公共利益上思考问题:地方政府要切实考虑社会公众的实际需要,鼓励和引导公共决策过程中的公众参与;社会公众要在维护公共利益的前提下,提高私益的维权意识并勇于合理维护自身的个人利益。
参考文献:
[1]案例整理于事件相关的新闻报道,资料来源:http://review.jcrb.com/dzh/
[2]胡茂. 我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析[J]. 农村经济,2006(10):19-21
[3][4]陈潭. 公共政策案例分析[M]. 北京:社会科学文献出版社,2008:135,137
[5]百度百科词条:公共舆论. http://baike.baidu.com/view/737154.htm?fr=ala0_1_1