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摘要 在检察体制改革深入开展的背景下，对检察组织体系沿袭及变革方向的研究正日益吸引着学界的目光。尤其是在办案责任制调整和人员分类管理体制改革两大动力的牵引下，检察机关内设机构的调整正逐渐超越这一命题的内涵本身。在运用改革这把“手术刀”为检察机关内设机构作手术时，如何追求并实现检察机关机体功能的整体优化，无疑是一个值得深入思考的命题。在充分审视当前检察机关内设机构所面临的种种困局的基础上，职权适配和体系优化无疑当成为检察机关内设机构改革的根本目标和基础路径。
关键词 内设机构 职权适配 改革展望
以承载检察权与否为标准，可将检察机关内设机构大致区分为职能机构（或“业务机构”）和非职能机构（或“非业务部门”）两大类。同理，对检察机关内设机构设置情况的反思，可以考虑在这两个领域分别进行。与此同时，无论是职能机构还是非职能机构，在设置上均存在某些共通的弊端。
一、反思：当前检察机关内设机构设置之通弊
（一）机构设置过多，人力资源配置整体失衡
伴随着人们对检察权认识的不断深化以及检察工作顺利展开的需要，检察机关内设机构经历了一个由单一性向多样化转变的过程。从某种意义上而言，这固然是时代的进步。然而，与之相伴产生的一个问题是，随着机构设置的增多，检察人力资源配置在整体上的失衡也成了一个突出现象。如对于某些职能较为鲜明的“窗口部门”，在人力资源的分配上往往会相对倾斜，而对于其他一些并非是业务部门的综合性科室，则往往配备数量相对较少的人员，甚至有很多地方在一些重要的业务部门还出现了“一人局”“一人科”的现象。这就必然对相应的检察工作的展开带来困难。因此，在新一轮的检察机关内设机构改革中，就有必要通过机构的适当合并重新整合人力资源，实现对人力资源的最优利用。
（二）机构名称混乱，缺乏统一机构命名标准
机构名称的混乱是检察机关内设机构设置的另一个极为突出的现象。如对于案件管理部门，有的称“案件管理中心”，有的则称“案件管理办公室”等。迄今为止，最高检并未出台相应的规范性文件对地方各级检察机关内设机构的名称进行统一的规制，实践中往往也由各个单位根据自身的喜好来命名，其随意性较大。这就可能会造成他人对某些内设机构职能的认识错误。因此，从有利于检察机关自身形象以及上下统一对口的目的出发，有必要在一定的限度之内实现对检察机关内设机构名称的统一规范。
（三）机构设置混乱，合并分设随意性较突出
这一弊病主要集中于某些性质相同或职能相衔接部门的设置上。如大部分检察机关将侦监科和公诉科分立，而有的检察机关却将其合并为刑事检察科;大部分内陆地区基层检察院由公诉科一并审查未成年人刑事案件，而在一些沿海地区，还设立有单独的未成年人刑事犯罪检察科。这在一定程度上使得这类机构与传统的公诉、侦监等部门在职责上相互重叠，因而也是在下一阶段的改革过程中需要统一调整的。
二、检察机关内设机构设置的具体缺陷分析
（一）职能机构设置的具体缺陷分析
1.未设立专门的职务犯罪检察部门，不利于對接监察体制改革
在对某些检察职能的划分中，所使用的分类标准尽管在一定程度上确实具有其意义，但这同样也会导致某些层面的负面影响。监察体制改革已经在全国实施，党的十九大对新时代反腐败斗争和国家监察体制改革做出重要部署，宪法的修改，监察法的出台，都预示着监察体制改革的落地。作为党领导下的司法机关，检察机关在党和国家反腐败总体格局中，承担着司法监督的法定职责。在惩治腐败犯罪的法治环节中，处于确认、巩固和拓展监察办案成果、提起公诉、实现罪刑法定的重要地位。因此，在国家监察体制改革全面实施、反贪反渎和预防部门转隶监察委员会的情势下，深入研究新时代检察机关职务犯罪检察职能的定位，设定相对接的内部机构，具有重要的理论价值和现实紧迫性。
2.监督性的职能被附属，导致监督功能的弱化
监督性权能成为其他实体性权能的依附，监督功能被弱化甚至走向虚无。如将行使审判监督权附属于公诉权，将侦查监督权附属于批捕权，在实际工作中往往造成类似权能行使的无力。一个典型的例证是公诉权和行使审判监督权合并行使所带来的角色错位。从本质上讲，公诉权和刑事审判监督权应当是两项不同属性的权力，而在实践中往往却由同一主体来行使，这无疑使相应的公诉人“既当运动员又当裁判员”，最终不利于一个平衡稳定的诉讼三角的合理形成。新一轮的检察机关内设机构改革应充分注意这一弊病，从而通过对现有职能部门的重组，通过新的专业的职能部门和设立来实现监督功能的正常发挥。换言之，我国在检察机关内设机构设置上只是表面上以监督权为核心，但实际运行却偏离了正常的轨道，而新的体制改革正是要使监督权通过检察机关内设机构的整合回归到检察权配置的核心位置。
（二）非职能机构设置的具体弊病评析
1.综合性管理部门所占比重过大
在对检察职能机构和非职能机构的设置情况展开比较的过程中不难发现，当前各级检察机关在设置综合性管理部门等非职能机构时往往投入了较大的比重。如以A省B市两级检察机关为例：
B市两级检察机关在非职能机构所占比重都相对较高。其市院内设机构总数为15，其中非职能机构就占了10个，其比率高达三分之二。除试点院以外，其余4个基层院在内设机构上大致波动在13个左右②，而非职能机构数量大致在7个左右，基层院非职能机构除Y区院、B区在数量上与职能机构相当外，其余均超过职能机构。由此可见，检察机关尤其是基层检察院内设机构设置已经呈现出检察职能机构（业务部门）相对稳定，而非职能机构（非业务部门）数量及其人员配置隐形扩张的局面。在机构整体数量和人力资源总体稳定的情况下，非职能机构的扩张必然造成对职能机构办案力量的侵蚀，很多基层检察院由此所引发的不同科室之间“忙闲不均”和主要业务部门“案多人少”的局面便是由此引发的。 2.非职能部门人力配置相对较多
与非职能部门隐形膨胀相协同的另一个方面的问题是其人力资源配置的相对较多。固然，在检察机关的某些主要业务部门如公诉、侦监等部门，其往往因为业务量较大而被配备相对较多的干警。但与其他一些同等重要且职能尚未完全发挥的业务部门相比之下，某些非职能部门在人力资源配置上往往处于一个较高的水平。如考察B市7个基层院可以发现，多数基层院的民行检察部门多数保持在3人左右的配置，而个别院相对应的办公室（外加聘用的财会等）却达到了10人的编制，即使将外聘的相关人员从总数中剔除，配备的具有办案资格的检察干警也达到了数人之多，基本上与主要的业务部门持平。甚至在某些情况特殊的基层院，监所等部门常年保持在1人科的局面，使得业务部门在整体上显得极不协调。
3.检察人员管理层面的趋行政化
在一定程度上，基层检察院非检察职能机构的设置，伴随而来的是必须配置相应的工作人员和行政领导，也出现了与机构臃肿对应的官僚队伍化。一方面，由于非业务部门的隐形扩张，检察机关中层领导极具膨胀，有的基层检察院人数不过40人左右，但作为机构负责人的中层负责人却达到了13人甚至15人。加上固定的7名左右的院领导，最终将形成只有10余名非正职的检察干警的尴尬局面。这就使得全院上下形成一个严密的行政化组织体系，由一般干警到部门副职再到部门正职成为很多检察官一生的奋斗目标，在此种背景下，将直接使得办案岗位难于留住那些法律素质较高、办案经验丰富的检察干警，使得一线检察官逐渐逃离办案压力较大、工作相对辛苦的办案岗位，从而不断涌向事务性工作较多的综合管理部门，从而出现人力资源配置上的非优性与失衡性。
通过上述分析不难发现，当前检察机关无论是在职能机构还是非职能机构的设置上都存在较多的弊病。种种弊病应当如何革除？检察机关内设机构的改革前景何在？对这一问题的解答，必须回归到改革的特殊背景和坚持的基本原则两大层面上来。
三、检察机关内设机构的改革展望
（一）检察机关内设机构改革的特殊背景
“加强司法责任制，或者说是司法官责任制，是本轮司法改革的重心和关键。这与上一轮改革的重点有所不同。上一轮的重心是加强外部的监督，在外部上下功夫;本轮改革着重理顺内部建设，在内部做文章。”③具体而言，司法责任制包含两个方面的内容，一是司法体制改革层面的去地方化;二是司法运行机制改革层面的去行政化。前者主要针对外部而言，旨在排除外部干预，实现检察机关在国家权力体系中的整体性的独立;后者则属于一个内部性的问题，旨在排除内部干预和不当指令，实现检察官在检察机关系统内的个体性独立。在后一价值的实现过程中，主要是排除行政化的管理模式，实现检察官管理的司法化。而这一行政化模式的去除由包含“破”与“立”两个层面的内容：所谓“立”，是指要建立有利于在检察官办案活动中实现权责利相统一的办案组织形式;而所谓“破”，则意指打破制约检察官独立行使检察权的僵化的行政化管理桎梏，而这就必然涉及到对当前维系“三级审批制”行政化管理模式运作的内设机构的改革。易言之，检察机关内设机构改革的主要目的，就是要配合检察官办案责任制改革的同步进行，以有利于检察官办案责任制的落实为出发点，并通过内设机构的调整，实现检察官和其他检察人员的分类管理。当然，必须指出的是，由于检察机关本身所不可避免的大量的检察事务性工作和检察行政性工作，内设机构的调整也必然会在一定的范围内受到限制，即其必须同时确保其他检察人员的管理——如在以处理行政事务为主的综合性部门和协调性机构，固有的内设机构管理模式就仍有其存在空間，这是需要在改革过程中所兼顾的。
（二）职权适配：机构调整方略的初步设计
1.职能部门层面
职能部门层面的改革构想，具体可采用如下机构设计模式：
其一，将现有公诉部门对刑事诉讼的审查起诉权、民行检察部门对民事诉讼、公益诉讼和行政诉讼的公诉权和侦查监督部门的批准逮捕权统一收归公诉部门行使，设立公诉局。其将主要行使以下职权：对刑事案件的审查逮捕、对普通刑事案件和职务犯罪案件的审查起诉、以及民事、行政案件的公诉权。如此改革的理由是：一是统一行使起诉职责的需要。当前检察机关内设机构的设置模式实际上将具有追诉功能的几项权能分配给多个部门行使，在造成权力分散的同时也使得社会对检察机关内部有权行使公诉职能的部门产生模糊认识。而将类似的追诉职能统一收归一个部门来行使，既能够明确权力行使的机构界域，也有利于锻炼全能型的公诉业务能手;二是提高公诉业务质量的需要。将具有相似性质的公诉职能合并交由一个部门来行使，将促进不同性质案件之间的交流，提高公诉的整体质量与水平;三是实行捕诉合一的需要。从实质意义上而言，审查逮捕并不属于一个独立的诉讼阶段，而仅仅是一种强制措施的适用。因此，将公诉和侦监合并交由公诉来行使并不会导致公诉权和审查逮捕权的异化。相反，由公诉局统一来行使审查逮捕和审查起诉权，将相对减少因权力分割所带来的重复性劳动。当然，鉴于审慎性的需要，可以在公诉局内部建立由不同检察官之间交替办理同一个案件的审查起诉和审查逮捕的工作机制;四是探索新型工作机制的需要。将民事、行政公诉权统一交由公诉局行使，将为民事、行政公诉职能的丰富和完善提供一个绝佳的契机，在某种程度上也意味着公诉正在朝全面协调的方向发展。
其二，整合控告申诉部门，成立职务犯罪检察局。检察机关对于贪污贿赂犯罪以及绝大部分渎职犯罪的立案侦查权随着自侦部门的转隶而划归监察委，但检察机关并未因此而完全失去侦查职能。根据现行刑事诉讼法和监察法的规定以及正在征求意见中的刑事诉讼法修正案，检察机关仍将享有以下侦查权限：
一是补充侦查权，即对监察机关管辖的职务犯罪案件的补充侦查权。新修订刑诉法第179条第一款④规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”二是自侦权，即对于司法工作人员渎职侵权案件的立案侦查权。根据新修订刑诉法第19条第二款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”该条即是人民检察院部分职务犯罪案件自侦权的依据⑤。三是机动侦查权，即国家工作人员渎职犯罪案件的机动侦查权。新修订刑诉法修正案第19条第二款规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”因此，对原本属于公安机关管辖的国家工作人员渎职犯罪案件必要时直接立案侦查的权力，也就是学界所谓的“机动侦查权”。 以上三项职权分属不同的诉讼阶段：“补充侦查权在审查起诉阶段行使;而自侦权与机动侦查权则在立案阶段行使。但三者在性质上都属于侦查权的范畴，且该权力在行使方式上与检察机关的其他职权之间有着较为明显的区别。”⑥因此，需要考虑设立专门的内设机构——自侦检察部门来集中行使上述三项权力。
其三，整合公诉、侦监、民事行政检察、监所检察中的法律监督职能，设立法律监督局。其将主要行使如下功能：对刑事案件的立案监督、侦查监督和审判活动监督权、对民事行政审判活动和执行活动的监督权、对行政执法和刑罚活动的监督权。之所以如此调整，是源于以下多方面的考量：一是避免角色错位的需要。长期以来，公诉权和刑事审判监督权统一由公诉机构行使的工作格局，使得公诉人既担任犯罪的追诉人，又担任审判活动的监督人，身兼双职的设置使得公诉人难以站在一个客观中立的立场开展对审判活动的监督，使得原本应该是协调稳定的诉讼三角结构发生一定的偏移。同时，公诉人在追诉犯罪的过程中往往具有打击犯罪的倾向性，而在此意识的影响下很难担负起监督审判活动的重任;二是避免监督弱化甚至虚无的需要。以立案监督和侦查监督为例，基层院侦查监督长期存在有名无实的问题。即侦查监督部门常常将主要精力放在对刑事案件犯罪嫌疑人是否应当批捕这一事项之上，而相对忽略了对侦查机关侦查活动合法性的监督。又如刑事审判活动监督权。由公诉人身兼追溯犯罪和审判监督两个重任，往往会使得公诉人难以兼顾，这使得审判监督在很大程度上流于形式。在这种工作格局之下，法律监督将仅仅停留在法律规范文本的纸面之上，而无法在具体的司法实践中有效地加以落实;三是健全全程监督的需要。将从立案监督到侦查监督、审判监督和执行监督的一整套监督功能统一交由法律监督局来行使，可以有力促进相应的部门和人员树立起全程监督的理念，也能够在角色非错位的情况下合理把握监督权的有效行使，认识到自己是一名“法律监督人”，牢固恪守自己的职责使命。
2.非职能部门层面
对非职能部门，可以根据检察人员分类管理的原则方针，按照检察行政人员和检察辅助人员分设检察辅助职能管理中心和检察行政职能管理中心。
其一，设立检察行政服务管理中心，对检察机关内部行政管理职能进行统一整合。其主要行使此前政工部门、工会、计财装备部門、办公室、后勤服务中心、机关党总支和纪检监察部门的相应职责。具体而言，改革后的检察行政管理服务中心将突出其服务性的功能，因此将遵循如下具体的改革进路：一是根据各级院具体情况设置二级部门，但必须控制二级部门的数量。如果二级部门过多，将会使改革变得形式化。如对于最高检而言，可以设置相对较为齐全的二级部门，以便在宏观指导中发挥其应有的作用，但对于基层院而言则可以适当删减。二是弱化行政管理服务中心的领导权限。长期以来，检察机关之所以会陷入行政化的管理模式中而不能自拔，很重要的一个方面的原因就在行政化内设机构的过多和职级的过高。因为通常而言，办公室、纪检监察部门和政工部门都是检察机关的“要害部门”，担任这些部门的负责人往往会具有比较好的政治前景，因此也吸引了一大批业务骨干朝这方面发展，从而造成一线办案力量的流失。因此，可以适当降低行政管理机构的领导地位和配备职数，修正行政领导与办案人员失衡的权力机制。三是要促进检察行政人员的职业化发展。从当前内设机构设置中也不难看出，各级检察院行政工作涉及面均较为广泛，需要具备较强的综合素质，因此，不能将行政事务当做检察机关的“杂物”，实行轮岗任职的方式，而应当将其作为专项工作来抓，根据岗位特点实行定岗定向招录培养。
其次是设立检察辅助职能管理中心，实现检察辅助工作管理的系统化。其将主要负责检委办、案件管理、法律政策研究、书记员管理和法警管理几大层面的工作。同理，这一机构的改革要把握住如下重点：一是由专门的二级机构或专人负责案件管理。案件管理主要包括案件受理、案件流程管理和案件评查三个层面的内容。这对于检察职能的实现无疑是一项重要的保障。二是设立书记员管理中心和相应的主任，并对检察辅助人员进行专业化、稳定化的管理。在检察工作实践中，书记员虽然不具有办案资格，但往往与检察业务联系得最为密切，承担着文书送达等多项工作。然而，由于其工作的性质和独立性被忽略，导致这一辅助力量在检察机关内部显得很不稳定。因此，可以适当考虑确立书记员任职的终身制，同时适当提高和保障其经济待遇，并定期对其进行培训和岗位技能竞赛，保证其上升提拔的渠道和空间，使其成为有上有下的一体化人力队伍。三是对司法警察大队实行单独和垂直型管理，实现非检察职能之外准司法活动的警务化。四是重设法律政策研究室（检委办），为领导决策提供参考，为检察改革提供理论支撑。同时负责承担检委会议题审查、督办落实、总结指导等职责，全程参与、服务检委会决策过程。
由此，改革后的检察机关当形成五大内设机构并存的局面，即分别由职务犯罪检察局、公诉局和法律监督局等三大职能机构和检察辅助管理服务中心和检察行政管理服务中心两大非职能机构所组成。
（三）体系优化：分层改革步骤的有效展开
我国四级检察院在人力资源的配置上均有一定的差异，对此可以将四级检察院分为高层院和市县院，以确定其二级机构设置的分层改革步骤。
1.高层院的改革设想
此处的高层院主要包括最高检和省级院。由于这两级院在人员编制和人力资源配置上具有一定的优势，故对其可以适用相同的二级机构设置策略。总的一个原则是，最高检和省级院在前文所论述的内设机构的基础上可以尽可能完善二级机构的设置。具体而言，改革后最高检内设职能机构将呈现出如下两级设置的格局：
改革后各省级院内设职能机构也同样呈现出两级设置的格局：
为确保各内设机构名称和职级的统一，最高检、省级院一级内设职能机构均称“局”，每个局设置若干名主任检察官，组成主任检察官会议，决定该局重大业务事项，负责局内业务协调;最高检二级内设职能机构均称“厅”，每个厅由2-3个主任检察官办案组组成;省级院二级内设职能机构均称“处”，每个处由1-2个主任检察官办案组组成，组成主任检察官会议，决定该局重大业务事项，负责局内业务协调。最高检、省级院一级和二级检察非职能机构均称中心，每个中心设主任一名，副主任若干名，并实行行政化的管理模式。 2.市县院的改革计划
考虑到人力资源分配相对较少，市县两级院尤其是基层院不宜设置过多的二级内设机构。这主要有两个方面的理由：其一，一旦比照最高检和省级院的设置模式进行二级内设职能机构的划分，将再次使得市县两级院陷入行政化的管理模式，而无法在内设机构改革的基础上推行扁平化的主任检察官办案责任制;其二，二级内设非职能机构的过多，必然需要投入较多的人力资源，这样一来就仍然容易造成对职能机构办案力量的侵蚀，使得检察机关内设机构改革只是“换汤不换药”。在综合考虑各类因素的基础上，建议按照3：5：2的比例确定员额检察官、检察辅助人员和司法行政人员。若分别将地市级院和基层院的人数确定为100人和50人，则其内设职能机构、检察辅助管理服务中心、检察行政管理服务中心的人数比例将分别为：
在内设职能机构层面，考虑到改革后三大主要内设机构在业务总量上都相对平均，故地市级检察院每个内设职能机构可分配大约10名左右的检察官，并有14名左右的检察辅助人员（扣除了法警和案管中心的人力配置，主要是书记员和检察辅助人员）提供工作上支持和保障;而基层院的每个内设职能机构可大约分配到5名左右的检察官，并有20名左右的检察辅助人员提供工作上的支持和保障。如此一来，地市级检察院和基层检察院可考虑建立或不建立对应的二级内设职能机构（以不建立为佳），或建立相应的主任检察官办案组来分别承担的职责。
在内设行政管理機构层面，由于相应的机构可以继续保留行政化的管理模式，故仍可以比照最高检和省院建立相应的二级内设机构，但如果经整合后的人数仍然无法满足需要的，也可以考虑不建立，而指定专人予以负责。
概言之，检察机关内设机构改革之后，四级检察机关均可建立5个一级内设机构来分别承担相应的业务，至于二级机构，则根据各个检察院本身的人力资源配置情况分别进行设置。前者保证检察权的适配性，后者则是实现体系的优化设置。
结语
时下，检察机关内设机构改革并非是一项单纯的机构调整，而是涉及并保障多项体制性改革顺利展开的关键性制度革新。从上世纪三十年代开始，检察机关已经走过八十年的风雨历程，承载着日益丰富和完善的检察权的内设机构也经历了多次岁月的洗礼。检察权能否通过内设机构的此次深度变革得以更为合理的审视和配置，检察权的运行能否从这一变革中摆脱行政化的管理泥潭，无疑是检验此次改革成败的关键性标准，更寄托着一代又一代检察人对构建检察权司法化运作体系的殷切期待。
注释：
① 其中，Y区院、H区院、B区院属于内设机构改革试点院。
②H县院设有新城区检察室，笔者把派出检察室统计在职能机构中。
③龙宗智：《加强司法责任制——新一轮司法改革及检察改革的重心》，在第十五届全国检察理论研究年会上的讲话。
④监察法第47条第三款也对该项检察权进行了规定：“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。”
⑤《关于印发人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》对该项权能进行了细致规定。
⑥万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，载《政法论坛》2018年09月第36卷第5期，第15页。
参考文献
[1]龙宗智.加强司法责任制——新一轮司法改革及检察改革的重心，在第十五届全国检察理论研究年会上的讲话。
[2]龙宗智.检察机关内部机构及功能设置研究，法学家，2018 （1）.
[3]叶青.关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值，中国刑事法杂志，2018（4）.
作者简介：
葛维凯，安徽省涡阳县人，华东政法大学硕士毕业，安徽省蚌埠市五河县人民检察院案件管理办公室，检察官助理
关键词 内设机构 职权适配 改革展望
以承载检察权与否为标准，可将检察机关内设机构大致区分为职能机构（或“业务机构”）和非职能机构（或“非业务部门”）两大类。同理，对检察机关内设机构设置情况的反思，可以考虑在这两个领域分别进行。与此同时，无论是职能机构还是非职能机构，在设置上均存在某些共通的弊端。
一、反思：当前检察机关内设机构设置之通弊
（一）机构设置过多，人力资源配置整体失衡
伴随着人们对检察权认识的不断深化以及检察工作顺利展开的需要，检察机关内设机构经历了一个由单一性向多样化转变的过程。从某种意义上而言，这固然是时代的进步。然而，与之相伴产生的一个问题是，随着机构设置的增多，检察人力资源配置在整体上的失衡也成了一个突出现象。如对于某些职能较为鲜明的“窗口部门”，在人力资源的分配上往往会相对倾斜，而对于其他一些并非是业务部门的综合性科室，则往往配备数量相对较少的人员，甚至有很多地方在一些重要的业务部门还出现了“一人局”“一人科”的现象。这就必然对相应的检察工作的展开带来困难。因此，在新一轮的检察机关内设机构改革中，就有必要通过机构的适当合并重新整合人力资源，实现对人力资源的最优利用。
（二）机构名称混乱，缺乏统一机构命名标准
机构名称的混乱是检察机关内设机构设置的另一个极为突出的现象。如对于案件管理部门，有的称“案件管理中心”，有的则称“案件管理办公室”等。迄今为止，最高检并未出台相应的规范性文件对地方各级检察机关内设机构的名称进行统一的规制，实践中往往也由各个单位根据自身的喜好来命名，其随意性较大。这就可能会造成他人对某些内设机构职能的认识错误。因此，从有利于检察机关自身形象以及上下统一对口的目的出发，有必要在一定的限度之内实现对检察机关内设机构名称的统一规范。
（三）机构设置混乱，合并分设随意性较突出
这一弊病主要集中于某些性质相同或职能相衔接部门的设置上。如大部分检察机关将侦监科和公诉科分立，而有的检察机关却将其合并为刑事检察科;大部分内陆地区基层检察院由公诉科一并审查未成年人刑事案件，而在一些沿海地区，还设立有单独的未成年人刑事犯罪检察科。这在一定程度上使得这类机构与传统的公诉、侦监等部门在职责上相互重叠，因而也是在下一阶段的改革过程中需要统一调整的。
二、检察机关内设机构设置的具体缺陷分析
（一）职能机构设置的具体缺陷分析
1.未设立专门的职务犯罪检察部门，不利于對接监察体制改革
在对某些检察职能的划分中，所使用的分类标准尽管在一定程度上确实具有其意义，但这同样也会导致某些层面的负面影响。监察体制改革已经在全国实施，党的十九大对新时代反腐败斗争和国家监察体制改革做出重要部署，宪法的修改，监察法的出台，都预示着监察体制改革的落地。作为党领导下的司法机关，检察机关在党和国家反腐败总体格局中，承担着司法监督的法定职责。在惩治腐败犯罪的法治环节中，处于确认、巩固和拓展监察办案成果、提起公诉、实现罪刑法定的重要地位。因此，在国家监察体制改革全面实施、反贪反渎和预防部门转隶监察委员会的情势下，深入研究新时代检察机关职务犯罪检察职能的定位，设定相对接的内部机构，具有重要的理论价值和现实紧迫性。
2.监督性的职能被附属，导致监督功能的弱化
监督性权能成为其他实体性权能的依附，监督功能被弱化甚至走向虚无。如将行使审判监督权附属于公诉权，将侦查监督权附属于批捕权，在实际工作中往往造成类似权能行使的无力。一个典型的例证是公诉权和行使审判监督权合并行使所带来的角色错位。从本质上讲，公诉权和刑事审判监督权应当是两项不同属性的权力，而在实践中往往却由同一主体来行使，这无疑使相应的公诉人“既当运动员又当裁判员”，最终不利于一个平衡稳定的诉讼三角的合理形成。新一轮的检察机关内设机构改革应充分注意这一弊病，从而通过对现有职能部门的重组，通过新的专业的职能部门和设立来实现监督功能的正常发挥。换言之，我国在检察机关内设机构设置上只是表面上以监督权为核心，但实际运行却偏离了正常的轨道，而新的体制改革正是要使监督权通过检察机关内设机构的整合回归到检察权配置的核心位置。
（二）非职能机构设置的具体弊病评析
1.综合性管理部门所占比重过大
在对检察职能机构和非职能机构的设置情况展开比较的过程中不难发现，当前各级检察机关在设置综合性管理部门等非职能机构时往往投入了较大的比重。如以A省B市两级检察机关为例：
B市两级检察机关在非职能机构所占比重都相对较高。其市院内设机构总数为15，其中非职能机构就占了10个，其比率高达三分之二。除试点院以外，其余4个基层院在内设机构上大致波动在13个左右②，而非职能机构数量大致在7个左右，基层院非职能机构除Y区院、B区在数量上与职能机构相当外，其余均超过职能机构。由此可见，检察机关尤其是基层检察院内设机构设置已经呈现出检察职能机构（业务部门）相对稳定，而非职能机构（非业务部门）数量及其人员配置隐形扩张的局面。在机构整体数量和人力资源总体稳定的情况下，非职能机构的扩张必然造成对职能机构办案力量的侵蚀，很多基层检察院由此所引发的不同科室之间“忙闲不均”和主要业务部门“案多人少”的局面便是由此引发的。 2.非职能部门人力配置相对较多
与非职能部门隐形膨胀相协同的另一个方面的问题是其人力资源配置的相对较多。固然，在检察机关的某些主要业务部门如公诉、侦监等部门，其往往因为业务量较大而被配备相对较多的干警。但与其他一些同等重要且职能尚未完全发挥的业务部门相比之下，某些非职能部门在人力资源配置上往往处于一个较高的水平。如考察B市7个基层院可以发现，多数基层院的民行检察部门多数保持在3人左右的配置，而个别院相对应的办公室（外加聘用的财会等）却达到了10人的编制，即使将外聘的相关人员从总数中剔除，配备的具有办案资格的检察干警也达到了数人之多，基本上与主要的业务部门持平。甚至在某些情况特殊的基层院，监所等部门常年保持在1人科的局面，使得业务部门在整体上显得极不协调。
3.检察人员管理层面的趋行政化
在一定程度上，基层检察院非检察职能机构的设置，伴随而来的是必须配置相应的工作人员和行政领导，也出现了与机构臃肿对应的官僚队伍化。一方面，由于非业务部门的隐形扩张，检察机关中层领导极具膨胀，有的基层检察院人数不过40人左右，但作为机构负责人的中层负责人却达到了13人甚至15人。加上固定的7名左右的院领导，最终将形成只有10余名非正职的检察干警的尴尬局面。这就使得全院上下形成一个严密的行政化组织体系，由一般干警到部门副职再到部门正职成为很多检察官一生的奋斗目标，在此种背景下，将直接使得办案岗位难于留住那些法律素质较高、办案经验丰富的检察干警，使得一线检察官逐渐逃离办案压力较大、工作相对辛苦的办案岗位，从而不断涌向事务性工作较多的综合管理部门，从而出现人力资源配置上的非优性与失衡性。
通过上述分析不难发现，当前检察机关无论是在职能机构还是非职能机构的设置上都存在较多的弊病。种种弊病应当如何革除？检察机关内设机构的改革前景何在？对这一问题的解答，必须回归到改革的特殊背景和坚持的基本原则两大层面上来。
三、检察机关内设机构的改革展望
（一）检察机关内设机构改革的特殊背景
“加强司法责任制，或者说是司法官责任制，是本轮司法改革的重心和关键。这与上一轮改革的重点有所不同。上一轮的重心是加强外部的监督，在外部上下功夫;本轮改革着重理顺内部建设，在内部做文章。”③具体而言，司法责任制包含两个方面的内容，一是司法体制改革层面的去地方化;二是司法运行机制改革层面的去行政化。前者主要针对外部而言，旨在排除外部干预，实现检察机关在国家权力体系中的整体性的独立;后者则属于一个内部性的问题，旨在排除内部干预和不当指令，实现检察官在检察机关系统内的个体性独立。在后一价值的实现过程中，主要是排除行政化的管理模式，实现检察官管理的司法化。而这一行政化模式的去除由包含“破”与“立”两个层面的内容：所谓“立”，是指要建立有利于在检察官办案活动中实现权责利相统一的办案组织形式;而所谓“破”，则意指打破制约检察官独立行使检察权的僵化的行政化管理桎梏，而这就必然涉及到对当前维系“三级审批制”行政化管理模式运作的内设机构的改革。易言之，检察机关内设机构改革的主要目的，就是要配合检察官办案责任制改革的同步进行，以有利于检察官办案责任制的落实为出发点，并通过内设机构的调整，实现检察官和其他检察人员的分类管理。当然，必须指出的是，由于检察机关本身所不可避免的大量的检察事务性工作和检察行政性工作，内设机构的调整也必然会在一定的范围内受到限制，即其必须同时确保其他检察人员的管理——如在以处理行政事务为主的综合性部门和协调性机构，固有的内设机构管理模式就仍有其存在空間，这是需要在改革过程中所兼顾的。
（二）职权适配：机构调整方略的初步设计
1.职能部门层面
职能部门层面的改革构想，具体可采用如下机构设计模式：
其一，将现有公诉部门对刑事诉讼的审查起诉权、民行检察部门对民事诉讼、公益诉讼和行政诉讼的公诉权和侦查监督部门的批准逮捕权统一收归公诉部门行使，设立公诉局。其将主要行使以下职权：对刑事案件的审查逮捕、对普通刑事案件和职务犯罪案件的审查起诉、以及民事、行政案件的公诉权。如此改革的理由是：一是统一行使起诉职责的需要。当前检察机关内设机构的设置模式实际上将具有追诉功能的几项权能分配给多个部门行使，在造成权力分散的同时也使得社会对检察机关内部有权行使公诉职能的部门产生模糊认识。而将类似的追诉职能统一收归一个部门来行使，既能够明确权力行使的机构界域，也有利于锻炼全能型的公诉业务能手;二是提高公诉业务质量的需要。将具有相似性质的公诉职能合并交由一个部门来行使，将促进不同性质案件之间的交流，提高公诉的整体质量与水平;三是实行捕诉合一的需要。从实质意义上而言，审查逮捕并不属于一个独立的诉讼阶段，而仅仅是一种强制措施的适用。因此，将公诉和侦监合并交由公诉来行使并不会导致公诉权和审查逮捕权的异化。相反，由公诉局统一来行使审查逮捕和审查起诉权，将相对减少因权力分割所带来的重复性劳动。当然，鉴于审慎性的需要，可以在公诉局内部建立由不同检察官之间交替办理同一个案件的审查起诉和审查逮捕的工作机制;四是探索新型工作机制的需要。将民事、行政公诉权统一交由公诉局行使，将为民事、行政公诉职能的丰富和完善提供一个绝佳的契机，在某种程度上也意味着公诉正在朝全面协调的方向发展。
其二，整合控告申诉部门，成立职务犯罪检察局。检察机关对于贪污贿赂犯罪以及绝大部分渎职犯罪的立案侦查权随着自侦部门的转隶而划归监察委，但检察机关并未因此而完全失去侦查职能。根据现行刑事诉讼法和监察法的规定以及正在征求意见中的刑事诉讼法修正案，检察机关仍将享有以下侦查权限：
一是补充侦查权，即对监察机关管辖的职务犯罪案件的补充侦查权。新修订刑诉法第179条第一款④规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”二是自侦权，即对于司法工作人员渎职侵权案件的立案侦查权。根据新修订刑诉法第19条第二款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”该条即是人民检察院部分职务犯罪案件自侦权的依据⑤。三是机动侦查权，即国家工作人员渎职犯罪案件的机动侦查权。新修订刑诉法修正案第19条第二款规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”因此，对原本属于公安机关管辖的国家工作人员渎职犯罪案件必要时直接立案侦查的权力，也就是学界所谓的“机动侦查权”。 以上三项职权分属不同的诉讼阶段：“补充侦查权在审查起诉阶段行使;而自侦权与机动侦查权则在立案阶段行使。但三者在性质上都属于侦查权的范畴，且该权力在行使方式上与检察机关的其他职权之间有着较为明显的区别。”⑥因此，需要考虑设立专门的内设机构——自侦检察部门来集中行使上述三项权力。
其三，整合公诉、侦监、民事行政检察、监所检察中的法律监督职能，设立法律监督局。其将主要行使如下功能：对刑事案件的立案监督、侦查监督和审判活动监督权、对民事行政审判活动和执行活动的监督权、对行政执法和刑罚活动的监督权。之所以如此调整，是源于以下多方面的考量：一是避免角色错位的需要。长期以来，公诉权和刑事审判监督权统一由公诉机构行使的工作格局，使得公诉人既担任犯罪的追诉人，又担任审判活动的监督人，身兼双职的设置使得公诉人难以站在一个客观中立的立场开展对审判活动的监督，使得原本应该是协调稳定的诉讼三角结构发生一定的偏移。同时，公诉人在追诉犯罪的过程中往往具有打击犯罪的倾向性，而在此意识的影响下很难担负起监督审判活动的重任;二是避免监督弱化甚至虚无的需要。以立案监督和侦查监督为例，基层院侦查监督长期存在有名无实的问题。即侦查监督部门常常将主要精力放在对刑事案件犯罪嫌疑人是否应当批捕这一事项之上，而相对忽略了对侦查机关侦查活动合法性的监督。又如刑事审判活动监督权。由公诉人身兼追溯犯罪和审判监督两个重任，往往会使得公诉人难以兼顾，这使得审判监督在很大程度上流于形式。在这种工作格局之下，法律监督将仅仅停留在法律规范文本的纸面之上，而无法在具体的司法实践中有效地加以落实;三是健全全程监督的需要。将从立案监督到侦查监督、审判监督和执行监督的一整套监督功能统一交由法律监督局来行使，可以有力促进相应的部门和人员树立起全程监督的理念，也能够在角色非错位的情况下合理把握监督权的有效行使，认识到自己是一名“法律监督人”，牢固恪守自己的职责使命。
2.非职能部门层面
对非职能部门，可以根据检察人员分类管理的原则方针，按照检察行政人员和检察辅助人员分设检察辅助职能管理中心和检察行政职能管理中心。
其一，设立检察行政服务管理中心，对检察机关内部行政管理职能进行统一整合。其主要行使此前政工部门、工会、计财装备部門、办公室、后勤服务中心、机关党总支和纪检监察部门的相应职责。具体而言，改革后的检察行政管理服务中心将突出其服务性的功能，因此将遵循如下具体的改革进路：一是根据各级院具体情况设置二级部门，但必须控制二级部门的数量。如果二级部门过多，将会使改革变得形式化。如对于最高检而言，可以设置相对较为齐全的二级部门，以便在宏观指导中发挥其应有的作用，但对于基层院而言则可以适当删减。二是弱化行政管理服务中心的领导权限。长期以来，检察机关之所以会陷入行政化的管理模式中而不能自拔，很重要的一个方面的原因就在行政化内设机构的过多和职级的过高。因为通常而言，办公室、纪检监察部门和政工部门都是检察机关的“要害部门”，担任这些部门的负责人往往会具有比较好的政治前景，因此也吸引了一大批业务骨干朝这方面发展，从而造成一线办案力量的流失。因此，可以适当降低行政管理机构的领导地位和配备职数，修正行政领导与办案人员失衡的权力机制。三是要促进检察行政人员的职业化发展。从当前内设机构设置中也不难看出，各级检察院行政工作涉及面均较为广泛，需要具备较强的综合素质，因此，不能将行政事务当做检察机关的“杂物”，实行轮岗任职的方式，而应当将其作为专项工作来抓，根据岗位特点实行定岗定向招录培养。
其次是设立检察辅助职能管理中心，实现检察辅助工作管理的系统化。其将主要负责检委办、案件管理、法律政策研究、书记员管理和法警管理几大层面的工作。同理，这一机构的改革要把握住如下重点：一是由专门的二级机构或专人负责案件管理。案件管理主要包括案件受理、案件流程管理和案件评查三个层面的内容。这对于检察职能的实现无疑是一项重要的保障。二是设立书记员管理中心和相应的主任，并对检察辅助人员进行专业化、稳定化的管理。在检察工作实践中，书记员虽然不具有办案资格，但往往与检察业务联系得最为密切，承担着文书送达等多项工作。然而，由于其工作的性质和独立性被忽略，导致这一辅助力量在检察机关内部显得很不稳定。因此，可以适当考虑确立书记员任职的终身制，同时适当提高和保障其经济待遇，并定期对其进行培训和岗位技能竞赛，保证其上升提拔的渠道和空间，使其成为有上有下的一体化人力队伍。三是对司法警察大队实行单独和垂直型管理，实现非检察职能之外准司法活动的警务化。四是重设法律政策研究室（检委办），为领导决策提供参考，为检察改革提供理论支撑。同时负责承担检委会议题审查、督办落实、总结指导等职责，全程参与、服务检委会决策过程。
由此，改革后的检察机关当形成五大内设机构并存的局面，即分别由职务犯罪检察局、公诉局和法律监督局等三大职能机构和检察辅助管理服务中心和检察行政管理服务中心两大非职能机构所组成。
（三）体系优化：分层改革步骤的有效展开
我国四级检察院在人力资源的配置上均有一定的差异，对此可以将四级检察院分为高层院和市县院，以确定其二级机构设置的分层改革步骤。
1.高层院的改革设想
此处的高层院主要包括最高检和省级院。由于这两级院在人员编制和人力资源配置上具有一定的优势，故对其可以适用相同的二级机构设置策略。总的一个原则是，最高检和省级院在前文所论述的内设机构的基础上可以尽可能完善二级机构的设置。具体而言，改革后最高检内设职能机构将呈现出如下两级设置的格局：
改革后各省级院内设职能机构也同样呈现出两级设置的格局：
为确保各内设机构名称和职级的统一，最高检、省级院一级内设职能机构均称“局”，每个局设置若干名主任检察官，组成主任检察官会议，决定该局重大业务事项，负责局内业务协调;最高检二级内设职能机构均称“厅”，每个厅由2-3个主任检察官办案组组成;省级院二级内设职能机构均称“处”，每个处由1-2个主任检察官办案组组成，组成主任检察官会议，决定该局重大业务事项，负责局内业务协调。最高检、省级院一级和二级检察非职能机构均称中心，每个中心设主任一名，副主任若干名，并实行行政化的管理模式。 2.市县院的改革计划
考虑到人力资源分配相对较少，市县两级院尤其是基层院不宜设置过多的二级内设机构。这主要有两个方面的理由：其一，一旦比照最高检和省级院的设置模式进行二级内设职能机构的划分，将再次使得市县两级院陷入行政化的管理模式，而无法在内设机构改革的基础上推行扁平化的主任检察官办案责任制;其二，二级内设非职能机构的过多，必然需要投入较多的人力资源，这样一来就仍然容易造成对职能机构办案力量的侵蚀，使得检察机关内设机构改革只是“换汤不换药”。在综合考虑各类因素的基础上，建议按照3：5：2的比例确定员额检察官、检察辅助人员和司法行政人员。若分别将地市级院和基层院的人数确定为100人和50人，则其内设职能机构、检察辅助管理服务中心、检察行政管理服务中心的人数比例将分别为：
在内设职能机构层面，考虑到改革后三大主要内设机构在业务总量上都相对平均，故地市级检察院每个内设职能机构可分配大约10名左右的检察官，并有14名左右的检察辅助人员（扣除了法警和案管中心的人力配置，主要是书记员和检察辅助人员）提供工作上支持和保障;而基层院的每个内设职能机构可大约分配到5名左右的检察官，并有20名左右的检察辅助人员提供工作上的支持和保障。如此一来，地市级检察院和基层检察院可考虑建立或不建立对应的二级内设职能机构（以不建立为佳），或建立相应的主任检察官办案组来分别承担的职责。
在内设行政管理機构层面，由于相应的机构可以继续保留行政化的管理模式，故仍可以比照最高检和省院建立相应的二级内设机构，但如果经整合后的人数仍然无法满足需要的，也可以考虑不建立，而指定专人予以负责。
概言之，检察机关内设机构改革之后，四级检察机关均可建立5个一级内设机构来分别承担相应的业务，至于二级机构，则根据各个检察院本身的人力资源配置情况分别进行设置。前者保证检察权的适配性，后者则是实现体系的优化设置。
结语
时下，检察机关内设机构改革并非是一项单纯的机构调整，而是涉及并保障多项体制性改革顺利展开的关键性制度革新。从上世纪三十年代开始，检察机关已经走过八十年的风雨历程，承载着日益丰富和完善的检察权的内设机构也经历了多次岁月的洗礼。检察权能否通过内设机构的此次深度变革得以更为合理的审视和配置，检察权的运行能否从这一变革中摆脱行政化的管理泥潭，无疑是检验此次改革成败的关键性标准，更寄托着一代又一代检察人对构建检察权司法化运作体系的殷切期待。
注释：
① 其中，Y区院、H区院、B区院属于内设机构改革试点院。
②H县院设有新城区检察室，笔者把派出检察室统计在职能机构中。
③龙宗智：《加强司法责任制——新一轮司法改革及检察改革的重心》，在第十五届全国检察理论研究年会上的讲话。
④监察法第47条第三款也对该项检察权进行了规定：“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。”
⑤《关于印发人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》对该项权能进行了细致规定。
⑥万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，载《政法论坛》2018年09月第36卷第5期，第15页。
参考文献
[1]龙宗智.加强司法责任制——新一轮司法改革及检察改革的重心，在第十五届全国检察理论研究年会上的讲话。
[2]龙宗智.检察机关内部机构及功能设置研究，法学家，2018 （1）.
[3]叶青.关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值，中国刑事法杂志，2018（4）.
作者简介：
葛维凯，安徽省涡阳县人，华东政法大学硕士毕业，安徽省蚌埠市五河县人民检察院案件管理办公室，检察官助理