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摘要
自1998年房改以来，我国保障性住房建设长期滞后。本文在总结房改十多年所取得的成绩和经验的同时，分析我国保障性住房供给数量与供给结构当中存在的突出问题，提出加大对保障性住房建设的投入力度以提高住房保障的范围和程度，在经济适用房、双限房和廉租房几种形式中应着力加大廉租房建设，提高供给效率，解决住房市场突出矛盾，同时，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制，以实现老百姓“住有所居”的目标。
关键词
保障性住房 廉租房 供给数量 供给结构
一、保障性住房制度及相关体系的研究
（一）保障性住房概念及体系
保障性住房是政府为解决低收入家庭的住房困难问题，建立相关制度，采取相关措施，提供老百姓买得起、住得起的普通住房，使其“住有所居”。目前我国的保障性住房体系主要包括：经济适用房、双限房和廉租房、公租房几种形式。
经济适用房是指由政府组织房地产开发企业或集资建房单位建造的，面向中低收入家庭出售的住房，其住房面积以中小型为主，销售价格控制在略高于成本价的范围内，销售对象特定为中低收入家庭，具有经济性和实用性的特点。
双限房是指限户型、限房价的商品房，其住房面积以中小型为主，并由政府指导其销售价格，是一种具有保障性质的商品房。
廉租房是指政府在履行社会保障的职能中，为解决低收入家庭的住房困难问题，向其提供租金较低和面积相对受限制的普通住房，或以提供补贴等多种形式，帮助其在社会上租赁的其他住房。
公租房是与廉租房极为相近的一种保障性住房形式。公租房是指住房产权归政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者可承受的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。
（二）产品属性的界定
住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会属性，即住房具有很强的社会性和政策性。住房最大的社会性和政策性体现在中低收入者，这部分群体如果没有政府帮助，就难于解决好住房问题。因此，政府应积极主动介入住房市场，将住房体系中的保障性住房列为公共产品范畴，重点对中低收入居民实施必要的社会保障，帮助他们解决好住房问题。
发达国家对于中低收入家庭住房问题解决的成功经验主要在于几个方面：政府作为构建公共住房供应体系的主体；用法律推动公共住房政策的实施；注意住房保障的层次性；将住房市场有条件的纳入社会保障范畴；适应公租房从“砖头”向“人头”转变的趋势；适应公共住房政策目标群范围逐步缩小的趋势；建立动态调节机制；政府与其他参与者合作，共同建房、租房、管房；避免保障性住房建设过程中贫民窟的出现。
（三）供给模式对比分析
住房市场主要由三部分构成，完全市场化的商品房；企业与集体以集资、合作开发等形式为职工解决住房问题的福利房；以及以政府为开发主体，以社会中低收入者和住房困难群体为目标对象的保障性住房。福利房随着房改政策的推行，已基本退出住房供给的主流形式。从保障性住房公共产品属性的角度，保障性住房的供给主体是政府，供给形式多元化，保障性住房的房源渠道主要包括新建住房、改建危旧房、整合国有闲置房、收购二手房等，目前采用最广泛和影响最大的房源来自于新建。
二、我国住房体系建设与发展的历史沿革
（一）1998年以前福利分房政策
我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，住房保障政策也伴随着住房制度改革的推进和深化而不断发展与完善。
改革开放以来，我国对住房政策进行一系列调整，1986年国务院成立住房制度改革领导小组，开始尝试住房商品化试点，并相继出台了《关于全国分期分批推行住房制度改革的实施方案》(1988)和《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》(1991) 等一系列政策，实行以成本价出售公有住房、鼓励自建住房、提租补贴、以租带售等措施。1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，从住房投资建设、专业化运作、分配方式、住房供应体系以及住房信贷体系等对城镇住房制度进行全面改革。各地方政府也陆续出台了住房制度改革方案，由国家、单位和个人三方共同解决住房问题的市场化机制初步形成。
这一时期的住房政策还没有住房市场形成，也不存在真正意义上的保障性住房，职工住房问题仍停留在实物分配体制下，私人住房几乎完全靠自建。从全国总体形势上看，住房政策仍有计划经济体制较深的阴影。
（二）1998年以后住房建设市场化、货币化发展
随着我国城镇住房制度改革的加快，1998年7月国务院颁布的第23号文，即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，个人住房消费逐渐走向市场，并成为消费主体。以此为标志，住房制度改革全面展开，停止住房实物分配宣告着福利分房时代的结束，住房市场逐步以住房分配货币化代之，老百姓开始自由进入买房市场，成为住房市场真正意义上的消费者。
1998年房改迎来我国房地产市场发展大繁荣的景象，从总体上极大改善和提高了老百姓的居住条件，也使得城市建设水平不断迈向更高的台阶，促进我国经济十余年来持续快速稳定的增长。
三、我国保障性住房供给数量与供给结构的现状分析
1998年房改政策在取得巨大发展成就的同时，也逐渐暴露出住房市场存在的各种矛盾，随着住房市场矛盾的不断突出和扩大，甚至演变为阻碍我国经济增长和社会稳定的因素。
商品房市场快速发展过程中的最大问题来自于保障性住房，由于保障性住房建设和商品房建设严重脱节，加速了社会分层，使得收入处于中下层的老百姓既难以购买商品房，又难以享受保障性住房，居住问题长期得不到解决。高房价和住房保障体系缺失已成为目前住房市场最突出的矛盾。
（一）保障性住房建设严重不足
我国住房市场的刚性需求很强，但随着房价不断上涨，不少老百姓却没有在市场购买商品房的能力。在我国今年的住房市场发展过程中，商品房发展较快，而保障性住房的建设与发展显得十分滞后，致使住房市场的结构体系畸形，供求失衡和房价过快上涨，已成为当前社会较突出的矛盾之一。
2009年6月，住建部、发改委和财政部三部委联合发文对廉租房进行建设规划，规定2009-2011年我国将分别解决260万户、245万户和204万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。但保障性住房涉及到大量的建设资金、土地和地方政府利益，住房保障规划实施起来困难重重。根据全国人大常委会发布的 《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》 显示， 我国保障性住房建设截至2009年8月底仅完成投资394.9亿元，占计划投资总额1676亿元的23.6%，保障性住房供给严重不足。
（二）保障性住房供给结构不合理
我国保障性住房建设一直强调量上的投入，在具体投入结构中偏向于新建保障性住房。目前，政府侧重于加大经济适用房的建设力度，因为与廉租房建设相比，住房在经济适用房建设中以划拨土地和减免税费为主，不需要政府拿出“真金白银”，财政压力相对较低。但从长期保障性住房制度建设来看，供给结构以产权私有的经济适用房为主并不利于住房市场和保障性住房体系的良性发展。
经济适用房购买对象的界定不明，是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。由于我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，加上对每一位经适房购买对象作出属于哪一种家庭类型的判断绝非易事，再加上没有完善的个人收入金融管理机制，在政策执行中就留下了明显的政策漏洞。尽管政策规定必须对购买对象进行资格审核，采取多种分配方式，但由于政府在资格审查制度上未能正视我国社会个人收入不透明、社会信用制度缺失、权力监督不力和收入审查不力的现实，难以保证审核的有效性、分配的公平性。
四、增加保障性住房供给数量与改善保障性住房供给结构的对策思考
（一）加大财力投入量，提高保障房的建设力度
采取多种形式，加大对保障性住房建设的财政投入。由于住房的生产周期长、价值量大等特征，决定了对保障性住房的资金投入持续时间长，投资巨额大。在当前我国财力并不十分宽裕的情况下，为促进和提高财政对保障性住房的投资效率，应根据不同地区的经济发展水平和不同居民的收入情况，通过加大财政补贴力度，形成合理的保障性住房财政投入结构。
（二）调整保障性住房的供给结构，改善对居民保障性住房补贴结构， 提高供给效率
（1）建立以廉租房制度为核心的住房保障供给结构。
第一，在经济适用房、双限房、公租房和廉租房等多种形式的保障性住房中，前三者都会产生不小的住房成本，而廉租房可使住户几乎没有先期投入的经济负担，对于一些低收入家庭尤其是低保户家庭来说，他们只能靠廉租房来解决其住房困难问题。第二，经济适用房与双限房的销售价格，是政府干预市场的行为，是政府通过相关费用和利率的减免，以指导价的形式把住房价格拉下来，但这部分住房的开发主体仍然是开发商，政府只在中间起调节作用，所以从严格意义上讲，他们还不属于保障性住房的范围；而廉租房则是完全政府主导下的，为解决低收入家庭住房困难问题而建立的制度，是最纯粹、最基本的保障性住房。第三，由于准入机制不健全，和政策执行的监督管理不严格，使经济适用房和双限房逐渐成为权力寻租的灰色地带；廉租房由于不具有产权，使寻租空间减小，并能实际解决低收入家庭的住房困难问题。所以，廉租房才是解决住房保障问题的最好办法，在建设保障性住房中应坚持以发展廉租房制度为核心。
（2）改善对居民保障性住房补贴结构，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制。
通过改变政府补贴方式，政府不直接兴建保障性住房，而直接给予低收入住房困难人群经济补贴，让其买得起或租得起房屋，提高保障性住房的供给效率。由政府直接提供补助是发达国家一种通用的做法，其通过向低收入家庭提供多种形式的住房补贴，实现住房保障调控由建设环节向分配环节的转移。通过伯吉斯对住房市场过滤模型的分析，对比廉租房建设中的租赁补贴和实物配租两种形式可以看出：政府以实物配租形式兴建廉租房，容易因社会经济水平的整体提高而被淘汰，且无法过滤给下一等级的消费群体，造成住房弃置；另外，由政府直接增加市场上住房的供应量，破坏了正常的住房市场秩序，打击开发商兴建住房的积极性，降低住房市场的运行效率，不利于提升社会的整体住房消费水平。而租赁补贴不仅能充分保证住房困难的低收入家庭实现“住有所居”，还有利于充分过滤旧房，加速提高住房整体质量，维护企业在住房市场的主体地位，保证住房市场的充分竞争，刺激开发商投资住房市场的积极性，从而拉动经济增长。因此，从长远的社会效益看，廉租房建设的资金投入应以租赁补贴为主、实物配租为辅。
参考文献
[1]赖华东，蔡靖方.城市住房保障政策效果及其选择-基于住宅过滤模型的思考.经济评论，2007.3.
[2]陈华，刘国栋.基于和谐的住房保障制度研究：一个国际比较视角.河北经贸大学学报，2007.5.
[3]施琳琳.基于公平的中低收入居民住房保障体系研究.价值工程，2008.2.
[4]贾康.建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道.中国发展观察，2007.10.
[5]何元斌.保障性住房政策的经验借鉴与我国的发展模式选择.经济问题探讨，2010.6.
自1998年房改以来，我国保障性住房建设长期滞后。本文在总结房改十多年所取得的成绩和经验的同时，分析我国保障性住房供给数量与供给结构当中存在的突出问题，提出加大对保障性住房建设的投入力度以提高住房保障的范围和程度，在经济适用房、双限房和廉租房几种形式中应着力加大廉租房建设，提高供给效率，解决住房市场突出矛盾，同时，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制，以实现老百姓“住有所居”的目标。
关键词
保障性住房 廉租房 供给数量 供给结构
一、保障性住房制度及相关体系的研究
（一）保障性住房概念及体系
保障性住房是政府为解决低收入家庭的住房困难问题，建立相关制度，采取相关措施，提供老百姓买得起、住得起的普通住房，使其“住有所居”。目前我国的保障性住房体系主要包括：经济适用房、双限房和廉租房、公租房几种形式。
经济适用房是指由政府组织房地产开发企业或集资建房单位建造的，面向中低收入家庭出售的住房，其住房面积以中小型为主，销售价格控制在略高于成本价的范围内，销售对象特定为中低收入家庭，具有经济性和实用性的特点。
双限房是指限户型、限房价的商品房，其住房面积以中小型为主，并由政府指导其销售价格，是一种具有保障性质的商品房。
廉租房是指政府在履行社会保障的职能中，为解决低收入家庭的住房困难问题，向其提供租金较低和面积相对受限制的普通住房，或以提供补贴等多种形式，帮助其在社会上租赁的其他住房。
公租房是与廉租房极为相近的一种保障性住房形式。公租房是指住房产权归政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者可承受的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。
（二）产品属性的界定
住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会属性，即住房具有很强的社会性和政策性。住房最大的社会性和政策性体现在中低收入者，这部分群体如果没有政府帮助，就难于解决好住房问题。因此，政府应积极主动介入住房市场，将住房体系中的保障性住房列为公共产品范畴，重点对中低收入居民实施必要的社会保障，帮助他们解决好住房问题。
发达国家对于中低收入家庭住房问题解决的成功经验主要在于几个方面：政府作为构建公共住房供应体系的主体；用法律推动公共住房政策的实施；注意住房保障的层次性；将住房市场有条件的纳入社会保障范畴；适应公租房从“砖头”向“人头”转变的趋势；适应公共住房政策目标群范围逐步缩小的趋势；建立动态调节机制；政府与其他参与者合作，共同建房、租房、管房；避免保障性住房建设过程中贫民窟的出现。
（三）供给模式对比分析
住房市场主要由三部分构成，完全市场化的商品房；企业与集体以集资、合作开发等形式为职工解决住房问题的福利房；以及以政府为开发主体，以社会中低收入者和住房困难群体为目标对象的保障性住房。福利房随着房改政策的推行，已基本退出住房供给的主流形式。从保障性住房公共产品属性的角度，保障性住房的供给主体是政府，供给形式多元化，保障性住房的房源渠道主要包括新建住房、改建危旧房、整合国有闲置房、收购二手房等，目前采用最广泛和影响最大的房源来自于新建。
二、我国住房体系建设与发展的历史沿革
（一）1998年以前福利分房政策
我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，住房保障政策也伴随着住房制度改革的推进和深化而不断发展与完善。
改革开放以来，我国对住房政策进行一系列调整，1986年国务院成立住房制度改革领导小组，开始尝试住房商品化试点，并相继出台了《关于全国分期分批推行住房制度改革的实施方案》(1988)和《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》(1991) 等一系列政策，实行以成本价出售公有住房、鼓励自建住房、提租补贴、以租带售等措施。1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，从住房投资建设、专业化运作、分配方式、住房供应体系以及住房信贷体系等对城镇住房制度进行全面改革。各地方政府也陆续出台了住房制度改革方案，由国家、单位和个人三方共同解决住房问题的市场化机制初步形成。
这一时期的住房政策还没有住房市场形成，也不存在真正意义上的保障性住房，职工住房问题仍停留在实物分配体制下，私人住房几乎完全靠自建。从全国总体形势上看，住房政策仍有计划经济体制较深的阴影。
（二）1998年以后住房建设市场化、货币化发展
随着我国城镇住房制度改革的加快，1998年7月国务院颁布的第23号文，即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，个人住房消费逐渐走向市场，并成为消费主体。以此为标志，住房制度改革全面展开，停止住房实物分配宣告着福利分房时代的结束，住房市场逐步以住房分配货币化代之，老百姓开始自由进入买房市场，成为住房市场真正意义上的消费者。
1998年房改迎来我国房地产市场发展大繁荣的景象，从总体上极大改善和提高了老百姓的居住条件，也使得城市建设水平不断迈向更高的台阶，促进我国经济十余年来持续快速稳定的增长。
三、我国保障性住房供给数量与供给结构的现状分析
1998年房改政策在取得巨大发展成就的同时，也逐渐暴露出住房市场存在的各种矛盾，随着住房市场矛盾的不断突出和扩大，甚至演变为阻碍我国经济增长和社会稳定的因素。
商品房市场快速发展过程中的最大问题来自于保障性住房，由于保障性住房建设和商品房建设严重脱节，加速了社会分层，使得收入处于中下层的老百姓既难以购买商品房，又难以享受保障性住房，居住问题长期得不到解决。高房价和住房保障体系缺失已成为目前住房市场最突出的矛盾。
（一）保障性住房建设严重不足
我国住房市场的刚性需求很强，但随着房价不断上涨，不少老百姓却没有在市场购买商品房的能力。在我国今年的住房市场发展过程中，商品房发展较快，而保障性住房的建设与发展显得十分滞后，致使住房市场的结构体系畸形，供求失衡和房价过快上涨，已成为当前社会较突出的矛盾之一。
2009年6月，住建部、发改委和财政部三部委联合发文对廉租房进行建设规划，规定2009-2011年我国将分别解决260万户、245万户和204万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。但保障性住房涉及到大量的建设资金、土地和地方政府利益，住房保障规划实施起来困难重重。根据全国人大常委会发布的 《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》 显示， 我国保障性住房建设截至2009年8月底仅完成投资394.9亿元，占计划投资总额1676亿元的23.6%，保障性住房供给严重不足。
（二）保障性住房供给结构不合理
我国保障性住房建设一直强调量上的投入，在具体投入结构中偏向于新建保障性住房。目前，政府侧重于加大经济适用房的建设力度，因为与廉租房建设相比，住房在经济适用房建设中以划拨土地和减免税费为主，不需要政府拿出“真金白银”，财政压力相对较低。但从长期保障性住房制度建设来看，供给结构以产权私有的经济适用房为主并不利于住房市场和保障性住房体系的良性发展。
经济适用房购买对象的界定不明，是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。由于我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，加上对每一位经适房购买对象作出属于哪一种家庭类型的判断绝非易事，再加上没有完善的个人收入金融管理机制，在政策执行中就留下了明显的政策漏洞。尽管政策规定必须对购买对象进行资格审核，采取多种分配方式，但由于政府在资格审查制度上未能正视我国社会个人收入不透明、社会信用制度缺失、权力监督不力和收入审查不力的现实，难以保证审核的有效性、分配的公平性。
四、增加保障性住房供给数量与改善保障性住房供给结构的对策思考
（一）加大财力投入量，提高保障房的建设力度
采取多种形式，加大对保障性住房建设的财政投入。由于住房的生产周期长、价值量大等特征，决定了对保障性住房的资金投入持续时间长，投资巨额大。在当前我国财力并不十分宽裕的情况下，为促进和提高财政对保障性住房的投资效率，应根据不同地区的经济发展水平和不同居民的收入情况，通过加大财政补贴力度，形成合理的保障性住房财政投入结构。
（二）调整保障性住房的供给结构，改善对居民保障性住房补贴结构， 提高供给效率
（1）建立以廉租房制度为核心的住房保障供给结构。
第一，在经济适用房、双限房、公租房和廉租房等多种形式的保障性住房中，前三者都会产生不小的住房成本，而廉租房可使住户几乎没有先期投入的经济负担，对于一些低收入家庭尤其是低保户家庭来说，他们只能靠廉租房来解决其住房困难问题。第二，经济适用房与双限房的销售价格，是政府干预市场的行为，是政府通过相关费用和利率的减免，以指导价的形式把住房价格拉下来，但这部分住房的开发主体仍然是开发商，政府只在中间起调节作用，所以从严格意义上讲，他们还不属于保障性住房的范围；而廉租房则是完全政府主导下的，为解决低收入家庭住房困难问题而建立的制度，是最纯粹、最基本的保障性住房。第三，由于准入机制不健全，和政策执行的监督管理不严格，使经济适用房和双限房逐渐成为权力寻租的灰色地带；廉租房由于不具有产权，使寻租空间减小，并能实际解决低收入家庭的住房困难问题。所以，廉租房才是解决住房保障问题的最好办法，在建设保障性住房中应坚持以发展廉租房制度为核心。
（2）改善对居民保障性住房补贴结构，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制。
通过改变政府补贴方式，政府不直接兴建保障性住房，而直接给予低收入住房困难人群经济补贴，让其买得起或租得起房屋，提高保障性住房的供给效率。由政府直接提供补助是发达国家一种通用的做法，其通过向低收入家庭提供多种形式的住房补贴，实现住房保障调控由建设环节向分配环节的转移。通过伯吉斯对住房市场过滤模型的分析，对比廉租房建设中的租赁补贴和实物配租两种形式可以看出：政府以实物配租形式兴建廉租房，容易因社会经济水平的整体提高而被淘汰，且无法过滤给下一等级的消费群体，造成住房弃置；另外，由政府直接增加市场上住房的供应量，破坏了正常的住房市场秩序，打击开发商兴建住房的积极性，降低住房市场的运行效率，不利于提升社会的整体住房消费水平。而租赁补贴不仅能充分保证住房困难的低收入家庭实现“住有所居”，还有利于充分过滤旧房，加速提高住房整体质量，维护企业在住房市场的主体地位，保证住房市场的充分竞争，刺激开发商投资住房市场的积极性，从而拉动经济增长。因此，从长远的社会效益看，廉租房建设的资金投入应以租赁补贴为主、实物配租为辅。
参考文献
[1]赖华东，蔡靖方.城市住房保障政策效果及其选择-基于住宅过滤模型的思考.经济评论，2007.3.
[2]陈华，刘国栋.基于和谐的住房保障制度研究：一个国际比较视角.河北经贸大学学报，2007.5.
[3]施琳琳.基于公平的中低收入居民住房保障体系研究.价值工程，2008.2.
[4]贾康.建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道.中国发展观察，2007.10.
[5]何元斌.保障性住房政策的经验借鉴与我国的发展模式选择.经济问题探讨，2010.6.