论文部分内容阅读
推动宅基地使用权抵押将极大缓解农村经济发展的现实要求与农村产权制度的矛盾。
最近这几天，李文陆有点郁闷。
这个从湖南湘潭农村到深圳打工10年的小伙子，准备回家办个养殖场，但五六万元的启动资金却让他犯了难。
“家里有房有地，但缺钱。这个项目应该可以赚钱，可是东挪西凑，还是很难凑够这笔钱。”
李文陆还不知道，银监会颁布的一个通知，有可能解救他的这个燃眉之急。
上个月19号，银监会办公厅下发《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，明确表示支持在法律关系明确的地区，探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、农房等抵（质）押贷款业务。
现在还不清楚李文陆老家的银行能不能开展这项业务，如果可以，或许将给当地农民带来福祉。这也意味着在长达近半个世纪的时间里，这份属于农民但一直在沉睡的资产，将有望被唤醒。
宅基地：沉睡中的资本
李文陆的苦恼，是我国农民的普遍苦恼。因为在农村，宅基地以及建在上面的房屋，虽一直被农民视为家产，代代相传，但在以“用途管制”和“城乡分割”为特征的现行土地管理制度下，他们对自己的房屋和土地，却只有使用权，无法将其变现。
黄师傅是出租车司机，老家在外地农村，在城里生活了多年，全家都搬进了城里，但日子过得紧巴巴的。“农村老家的房子没法卖，要么无偿交回村里，要么只能闲在那，任凭风吹雨打，时间长了还得花钱修。”老黄抱怨说，“要是房子能卖掉，在城里付个首付，补贴生活也好啊。”
这种僵化的资产，被秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托称为“沉睡的资本”。
宅基地这种被农民世代视为“家产”的财产何以会“僵化”，这与我国有关农村土地的法律和政策密切相关。
新中国成立后，我国一直实行农村土地归集体所有。根据《宪法》第十条的规定，宅基地和自留地、自留山一样，属于集体所有。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，申请宅基地的，不予批准。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。
这就意味着，如果一户农民拥有两处以上宅基地就构成违法。农民的宅基地只可自己建房，不可以抵押。同时，虽然法律并没有明确规定宅基地不得转让，但规定了转让宅基地后的不利后果，即再申请宅基地的不予批准。
所以，虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。
这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。
在后来《物权法》的起草过程中，有人建议应放开农村宅基地使用权的转让和抵押，这对于解决农民融资难问题和农民增收问题必将起到重大的推动作用。 对此，全国人大法律委员会反复研究认为，考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。
为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
即便如此，到目前为止，在国家法律和政策层面，宅基地仍是数量可观的“沉睡的资本”。
资本“僵化”：引发四种不利后果
在我国城镇化进程的过程中，宅基地“僵化”的后果导致了一个奇特现象：农村人口在减少，农村建设用地却在逆向扩张。很多人“洗脚进城”，家乡的房子却一直留着，宅基地的雪球，越滚越大。 这造成了各地“空心村”众多，宅基地浪费严重。
山东建筑大学法学院副教授朱宝丽撰文指出宅基地不得抵押、不得有效流转引发的四种不利后果。
城乡一体化进程的加快加剧农村土地的闲置。改革开放以来，我国城市化进程明显加快，现阶段已进入高速城市化的起飞线。有专家指出，2050年我国的城市化率必须从现在的36%提高到70%以上，这就意味着每年平均需增长1%左右的城市化率（即每年约1 000万～1 200万人从农村转移到城市）。在这一过程中，现在很多城市郊区将率先转变为城镇，农民的身份将转变为市民。同时，大量农民工涌入城市务工，其中相当一部分在城市已有稳定的工作和收入，这都将导致农村土地的大量闲置。据《北京晨报》报道，北京市郊区宅基地平均闲置率为20%～30%。由于立法限制宅基地的自由流转，农民在农村原有的宅基地不得有效转让，导致宅基地被迫闲置，大大降低了资源利用效率。可以预见的是，这一问题在加快的城市化进程中将会更加严重。
一户多宅和超标占用土地现象大量存在。一户一宅是宅基地使用权管理的基本制度，但是由于当前宅基地使用权分配缺乏有效制约，农村的实际情况并没有完全遵守相关法律法规。很多农户拥有两处或两处以上住宅，批少占多、未批先建、村干部私自批准等现象大量存在。农户申请到新宅基地后又通过继承关系获得一处或两处住宅等情况也不少见。很多农民也已经脱离传统的生活方式，经济条件大为改善。因此，在资源日趋紧张的今天，不能有效利用土地这一要素实属可惜。
宅基地隐性交易市场已经现实地存在。随着房地产市场的发展，在经济发达的城市近郊，土地价值大幅增值。郊区农民受经济利益的诱惑，违规利用宅基地进行房地产开发，建设了大量的小产权房，形成了错综复杂的农村宅基地使用权和住房交易的“隐性市场”。由于隐性市场缺乏合法的法律地位，给日后交易双方引发纠纷埋下了隐患。宅基地在“隐性市场化”过程中存在巨大利益和“寻租”空间，如果政府对集体土地转为非农业建设用地的行为缺乏有效的制度安排，农地的“隐性市场化”现象便不可避免。 农村金融发展严重滞后。近年来，中小企业贷款难、农民贷款难一直是突出问题，这也是导致农村金融发展滞后的重要表现。究其原因，现代法制框架下的融资市场尤为重视担保物的作用，而作为农民最大财富的宅基地使用权并不能被当前法律所接受为合格的抵押承载。因此，推动宅基地使用权抵押有助于农村信贷市场的发展，为农村经济社会发展提供金融支持，缓解农村经济发展的现实要求与包括宅基地使用权在内的农村产权制度的矛盾，进而推动整个农村经济的发展。
抵押贷款：迈出了一大步
在现行管理体制下，农地若要进入市场，只能先征为国有。
《土地管理法》第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。据此，农民集体所有的土地——无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让，农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。
“这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上就没有土地财产权，更无法获得土地出让的收益。”一位长期关注“三农”领域的专家对记者表示。
宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论什么情况，都应当得到法律保护。显然，对宅基地没有处分权和财产权，和市场化改革的方向背道而驰。
“按经济学的规律，土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置，宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。”土地问题专家、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英说。
虽然把宅基地用来抵押贷款还无法实现其自由交易，但这已经向前迈出了一大步。
农村宅基地可以抵押贷款，抵押方是农村宅基地的现实拥有人，即农民自己，而不是村集体，“这等于承认了农民对宅基地所拥有的权益。”这位专家说，“接下来，如果民间金融可以进入农村宅基地抵押贷款市场，就将会出现土地的流转。因为通过抵押，农村宅基地完全可能会由于不能偿还贷款而变更所有人。”
这个逻辑很好理解。如果可以用来抵押贷款，农村宅基地实际上就绕过了政府垄断的一级市场，直接“流转”给了贷款方。对于宅基地所有者，贷款可以获得比征用更高的收益；对于贷款者，则有可能用低于政府拍卖的价格获得土地使用权。
事实上，早在2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》就明确提出，支持有条件的地方金融机构配合当地党政部门，推动农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款。
实践和探索随之展开：广东东莞农村商业银行推出了“宅基贷”；重庆农商行推出了农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权抵押贷款等业务；2009年底，四川成都决定将土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权进行抵押贷款试点……
虽然时至今日，这些实践和探索未见太大突破，与人们打破坚冰的期望仍相去甚远，但此次银监会的表态，足以再次勾起人们对宅基地入市的无限遐想。
有人欢呼：“抵押贷款来了，自由买卖还会远吗？”有人担忧：“麻烦或将随之而来！”
无论如何，至少有一点可以肯定，农村宅基地入市，既牵涉土地管理体制改革本身，更与养老、医疗等社会保障制度息息相关，工程浩大，细节繁复，绝无可能一蹴而就。
（本刊记者彭小云根据《中国国土资源报》、《法制日报》、《生态经济》杂志整理）
宅基地使用权特征
根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。
宅基地使用权特征如下：
一是宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。
二是宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。
三是宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
四是福利性：宅基地的初始取得是无偿的。
最近这几天，李文陆有点郁闷。
这个从湖南湘潭农村到深圳打工10年的小伙子，准备回家办个养殖场，但五六万元的启动资金却让他犯了难。
“家里有房有地，但缺钱。这个项目应该可以赚钱，可是东挪西凑，还是很难凑够这笔钱。”
李文陆还不知道，银监会颁布的一个通知，有可能解救他的这个燃眉之急。
上个月19号，银监会办公厅下发《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，明确表示支持在法律关系明确的地区，探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、农房等抵（质）押贷款业务。
现在还不清楚李文陆老家的银行能不能开展这项业务，如果可以，或许将给当地农民带来福祉。这也意味着在长达近半个世纪的时间里，这份属于农民但一直在沉睡的资产，将有望被唤醒。
宅基地：沉睡中的资本
李文陆的苦恼，是我国农民的普遍苦恼。因为在农村，宅基地以及建在上面的房屋，虽一直被农民视为家产，代代相传，但在以“用途管制”和“城乡分割”为特征的现行土地管理制度下，他们对自己的房屋和土地，却只有使用权，无法将其变现。
黄师傅是出租车司机，老家在外地农村，在城里生活了多年，全家都搬进了城里，但日子过得紧巴巴的。“农村老家的房子没法卖，要么无偿交回村里，要么只能闲在那，任凭风吹雨打，时间长了还得花钱修。”老黄抱怨说，“要是房子能卖掉，在城里付个首付，补贴生活也好啊。”
这种僵化的资产，被秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托称为“沉睡的资本”。
宅基地这种被农民世代视为“家产”的财产何以会“僵化”，这与我国有关农村土地的法律和政策密切相关。
新中国成立后，我国一直实行农村土地归集体所有。根据《宪法》第十条的规定，宅基地和自留地、自留山一样，属于集体所有。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，申请宅基地的，不予批准。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。
这就意味着，如果一户农民拥有两处以上宅基地就构成违法。农民的宅基地只可自己建房，不可以抵押。同时，虽然法律并没有明确规定宅基地不得转让，但规定了转让宅基地后的不利后果，即再申请宅基地的不予批准。
所以，虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。
这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。
在后来《物权法》的起草过程中，有人建议应放开农村宅基地使用权的转让和抵押，这对于解决农民融资难问题和农民增收问题必将起到重大的推动作用。 对此，全国人大法律委员会反复研究认为，考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。
为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
即便如此，到目前为止，在国家法律和政策层面，宅基地仍是数量可观的“沉睡的资本”。
资本“僵化”：引发四种不利后果
在我国城镇化进程的过程中，宅基地“僵化”的后果导致了一个奇特现象：农村人口在减少，农村建设用地却在逆向扩张。很多人“洗脚进城”，家乡的房子却一直留着，宅基地的雪球，越滚越大。 这造成了各地“空心村”众多，宅基地浪费严重。
山东建筑大学法学院副教授朱宝丽撰文指出宅基地不得抵押、不得有效流转引发的四种不利后果。
城乡一体化进程的加快加剧农村土地的闲置。改革开放以来，我国城市化进程明显加快，现阶段已进入高速城市化的起飞线。有专家指出，2050年我国的城市化率必须从现在的36%提高到70%以上，这就意味着每年平均需增长1%左右的城市化率（即每年约1 000万～1 200万人从农村转移到城市）。在这一过程中，现在很多城市郊区将率先转变为城镇，农民的身份将转变为市民。同时，大量农民工涌入城市务工，其中相当一部分在城市已有稳定的工作和收入，这都将导致农村土地的大量闲置。据《北京晨报》报道，北京市郊区宅基地平均闲置率为20%～30%。由于立法限制宅基地的自由流转，农民在农村原有的宅基地不得有效转让，导致宅基地被迫闲置，大大降低了资源利用效率。可以预见的是，这一问题在加快的城市化进程中将会更加严重。
一户多宅和超标占用土地现象大量存在。一户一宅是宅基地使用权管理的基本制度，但是由于当前宅基地使用权分配缺乏有效制约，农村的实际情况并没有完全遵守相关法律法规。很多农户拥有两处或两处以上住宅，批少占多、未批先建、村干部私自批准等现象大量存在。农户申请到新宅基地后又通过继承关系获得一处或两处住宅等情况也不少见。很多农民也已经脱离传统的生活方式，经济条件大为改善。因此，在资源日趋紧张的今天，不能有效利用土地这一要素实属可惜。
宅基地隐性交易市场已经现实地存在。随着房地产市场的发展，在经济发达的城市近郊，土地价值大幅增值。郊区农民受经济利益的诱惑，违规利用宅基地进行房地产开发，建设了大量的小产权房，形成了错综复杂的农村宅基地使用权和住房交易的“隐性市场”。由于隐性市场缺乏合法的法律地位，给日后交易双方引发纠纷埋下了隐患。宅基地在“隐性市场化”过程中存在巨大利益和“寻租”空间，如果政府对集体土地转为非农业建设用地的行为缺乏有效的制度安排，农地的“隐性市场化”现象便不可避免。 农村金融发展严重滞后。近年来，中小企业贷款难、农民贷款难一直是突出问题，这也是导致农村金融发展滞后的重要表现。究其原因，现代法制框架下的融资市场尤为重视担保物的作用，而作为农民最大财富的宅基地使用权并不能被当前法律所接受为合格的抵押承载。因此，推动宅基地使用权抵押有助于农村信贷市场的发展，为农村经济社会发展提供金融支持，缓解农村经济发展的现实要求与包括宅基地使用权在内的农村产权制度的矛盾，进而推动整个农村经济的发展。
抵押贷款：迈出了一大步
在现行管理体制下，农地若要进入市场，只能先征为国有。
《土地管理法》第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。据此，农民集体所有的土地——无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让，农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。
“这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上就没有土地财产权，更无法获得土地出让的收益。”一位长期关注“三农”领域的专家对记者表示。
宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论什么情况，都应当得到法律保护。显然，对宅基地没有处分权和财产权，和市场化改革的方向背道而驰。
“按经济学的规律，土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置，宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。”土地问题专家、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英说。
虽然把宅基地用来抵押贷款还无法实现其自由交易，但这已经向前迈出了一大步。
农村宅基地可以抵押贷款，抵押方是农村宅基地的现实拥有人，即农民自己，而不是村集体，“这等于承认了农民对宅基地所拥有的权益。”这位专家说，“接下来，如果民间金融可以进入农村宅基地抵押贷款市场，就将会出现土地的流转。因为通过抵押，农村宅基地完全可能会由于不能偿还贷款而变更所有人。”
这个逻辑很好理解。如果可以用来抵押贷款，农村宅基地实际上就绕过了政府垄断的一级市场，直接“流转”给了贷款方。对于宅基地所有者，贷款可以获得比征用更高的收益；对于贷款者，则有可能用低于政府拍卖的价格获得土地使用权。
事实上，早在2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》就明确提出，支持有条件的地方金融机构配合当地党政部门，推动农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款。
实践和探索随之展开：广东东莞农村商业银行推出了“宅基贷”；重庆农商行推出了农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权抵押贷款等业务；2009年底，四川成都决定将土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权进行抵押贷款试点……
虽然时至今日，这些实践和探索未见太大突破，与人们打破坚冰的期望仍相去甚远，但此次银监会的表态，足以再次勾起人们对宅基地入市的无限遐想。
有人欢呼：“抵押贷款来了，自由买卖还会远吗？”有人担忧：“麻烦或将随之而来！”
无论如何，至少有一点可以肯定，农村宅基地入市，既牵涉土地管理体制改革本身，更与养老、医疗等社会保障制度息息相关，工程浩大，细节繁复，绝无可能一蹴而就。
（本刊记者彭小云根据《中国国土资源报》、《法制日报》、《生态经济》杂志整理）
宅基地使用权特征
根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。
宅基地使用权特征如下：
一是宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。
二是宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。
三是宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
四是福利性：宅基地的初始取得是无偿的。