论文部分内容阅读
当前我国把发展的眼光更多的放到地方、放到基层，避免国家发展内力不足，国家加大对地方政府的政策资金的投入，大力推进基层的建设、改革和发展，实现以开放带来的外生力与改革带来的内生力的相互配合，是推动国家的健康和谐、持续发展的新发展观。
地方治理的核心是诚信
当前，在我国地方治理的实践过程中存在着经济、政治与文化等诸方面的挑战。这些挑战是现实的、刚性的，其矛盾表现激烈。
随着改革开放的深化，我国在政治改革方面的滞后给经济发展的可持续性带来一定的影响，甚至个别方面走向人们愿望的反面。比如，国有企业和金融体制改革中，经济增长无论快慢都意味着金融风险的积累；由于经济增长对社会下层的滴入效应正在降低甚至趋于消失，经济增长的好处越来越集中的流向少数人，而绝大多数人则受益很少甚至受损，产生所谓的“有增长无发展”现象，增长的内生力出现减弱的趋势，如果政治改革和发展不到位，经济改革只是实现了有限的经济增长，不可能产社会、经济、政治的和谐发展，而且经济的发展是难以持续的。经济发展每前进一步都会感到政治改革的紧迫性。同时，在政治生活领域中也存在着许多困难：党风廉洁建设，惩治腐败行为等。
在以诚实守信为代表的道德领域，地方治理的成败取决于与否顺民意、谋民利、得民心。中国人十分重视诚信无欺的道德修养，并将其视为立人立业之本。诚信是实施民主政治的前提，惟有取信于民才有政治的合法性和民众参政议政。诚信是市场经济的客观要求，经济生活的正常运行离不开诚信。公民社会中，诚信有利于促进人们的相互信任，有利于公众的心理安全。
社会的正常运转表现为政治有序、经济高效及人际交往和谐等层面，而每一层面目标的实现都依赖于社会诚信的建立。在地方治理实践中，以诚信为代表的道德难题造成了个人、团体和社会的发展的困境，阻碍了地方治理的成功，甚至影响国家发展战略目标的实现。
“建设社会主义新农村”的新时期，我国地方治理实践中除了存在以上的困境外，还面临城乡二元结构、区域协调发展、城市化和社会分配等许多问题。使地方治理面临巨大的挑战。这些困难既有地方性，又有全局性。如果问题能在基层解决，那么，将对国家整体目标的实现产生巨大贡献。
我国地方治理的目标选择
目前，我国地方治理的目标选择主要表现为：逐步消除地方贫困、实现小康社会，保护环境、保持地方可持续发展，建立合理的地方治理模式和完善地方文化教育建设及公民思想教育工作等。
逐步消除地方贫困、实现小康社会。消除贫困是中国人一直的愿望和期盼。因此发展经济、消除贫困和促进地方发展就成了地方治理的首要目标。如果不从根本上解决地方的贫困问题，其他目标也就很难实现，地方治理也将失去意义。所以消除地方贫困、实现小康社会不仅是地方治理的目标，也是国家发展的目标。中央和地方政府加大投资地方基础设施的建设，努力提升地方政府的公共服务能力，为地方的可持续发展奠定基础。国家应更加关注弱势群体的生活和权益，通过多种途径提高农民的收入，逐渐缩小贫富差距，真正做到藏富于民。
保护环境、保持地方可持续发展。在全球化背景下，地方治理的目的在于寻找平衡各种价值、促进地方可持续发展的道路。保持地方可持续发展是各国地方治理实践的重要目标，关系到地方治理行动的定位和导向。地方的可持续发展又是人类和国家可持续发展战略的构成部分，又是地方发展的决策实施主体，要求地方发展与国家目标保持一致，二者之间大方向是一致的，但实践中又存在着一定的冲突。地方的发展常常和自然资源浪费与自然环境破坏相关联。因此，保护环境、保持地方可持续发展的地方治理目标要求地方发展既要重视经济的增长，又要保护环境、促进资源的持续利用。地方治理需要在地方发展和国家整体目标之间寻找自己的道路，实现地方经济发展方式的彻底改变。
建立合理的地方治理模式。我国地方治理建设的难点和薄弱环节是要求地方政府重新调整组织结构和政府职能，提供高效的公共管理和公共服务。同时应调整中央和地方的权力与利益关系，目前国家正在通过调整中央和地方的关系，重塑国家、市场和社会的关系。通过公共物品和服务提供的多样化等方面的努力，为建立合理地方治理模式打下基础。
完善地方文化教育建设及公民思想教育工作。文化教育事业的贫困和不平等是地方落后的主要原因，是真正制约地方发展的根源。文化教育被边缘化虽然各级政府加大了对基础教育的投资与扶助，但仍不能从根本上解决地方文化教育事业的薄弱。对地方公民的思想素质提升，也不同程度的处于空缺的状态，缺少具体可行的群众思想教育活动。地方治理的最困难的目标正是地方的文化教育事业的建设。
我国地方治理困境的突破
在“建设社会主义新农村”的新时期，地方治理的重点是调整和完善政府机构及其功能，建立健全公民组织、公民社会，促进适度而且均衡的公民参与，完善与增强市场的机制和功能；重点发展完善政府、市场与公民之间的健康关系，达成三者间的良性互动；方法是政府善治、市场调节和公民参与结合起来，建立公平、公正、高效、合理合法的地方治理模式。因此，当前我国地方治理的途径选择是：建设“规制——服务型”地方政府，构建适度而且均衡的公民参与制度，完善与增强市场的机制和功能。
建设“规制——服务型”地方政府。20世纪的后20年，中国基本完成了向“经济建设型”政府的转型，并开始着力建设“公共服务型”政府。当前，政府应树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，建设“规制——服务型”地方政府。建设服务型政府依然是我们追求的基本目标，但是当前地方政府的建设还应该有一个过渡时期，即建设“规制——服务型”地方政府。
建设“规制——服务型”地方政府首先仍以公共服务为基本目标，有利于解决公共性和公共利益问题。我国的政府管理是以有效增进与公平的分配社会公共利益，为社会和公众提供服务为目标的。公共利益是指代表和维护最广大人民群众的根本利益。地方政府服务的重点应该是公共安全和秩序，公共卫生和环境，义务教育和培训，公共福利和救济，公共设施和便利等公共利益。其次，“规制——服务型”地方政府以规制治理为重要手段，便于提高政府行为的质量和有效性。规制改革的目的是提升政府能力丰富管理手段。因此将规制理念融入地方政府发展目标，可以弥补竞争性市场缺陷，便于保护消费者和环境、增进社会福利，便于地方政府接近公众、增加政府回应性，有利于建设高效廉洁诚信规范的政府管理体制。公正和效率是政府必须面对的，我们要改变效率优先的传统思路，把社会公正确立为政府发展的基本价值追求。因为效率本应该是市场要解决的，是市场经济的范畴。长时期来政府取代并履行了市场的职能，把效率作为政府的唯一目标，把规制作为一种制度来维护社会公正，社会公正是效率的前提。
构建适度而且均衡的公民参与制度。公民参与是民主行政发展的总趋势，民主行政治理与公民参与公共行政是一致的，从目前的公民参与的实践考察中发现：具有民主治理的公民参与并没有因此而终结国家，或者终结政府，但是它却改变了国家和政府的行为以及治理的模式。在公共行政中公民至少扮演两个角色，一是公共管理的参与者，一是公共管理的对象。需要在这两个角色之间寻找一个满意的平衡，需要通过建立适度而且均衡的公民参与来实现。公民参与是建立在公民自愿基础之上的，适度而且均衡的公民参与表现主要是公民对公共利益达成适度的共识。为了锻炼公民参政、议政的能力，国家和政府要积极设置和培育公民社会和非营利性组织、社区组织，强化公民的美德和公民意识，构建适度而且均衡的公民参与制。
地方治理是一个由各种类型的公共组织构成的网络。为了实现治理目标，需要地方政府进行广泛的多边合作，需要公民以各种形式参与公共事物的管理。一方面，地方政府要积极提供公民参与的渠道，达到民主行政。另一方面，公民也应有效的提高自身素质，成为良好的公民，积极投身于公共事物之中。一个完美的民主社会，既要有积极的政府，也要有积极的公民，建立适度而且均衡的公民参与制度，那么自由、平等、民主的价值就能真正的实现。
完善与增强市场的机制和功能。市场在地方治理中的作用主要是由于有政府失败（失灵）现象的出现。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，由于政府失败现象的出现，人们要求限制政府行为，利用市场的手段、社会的参与来控制政府。由此便出现了政府、市场、社会等之间的互动与冲突、调和与共生。
目前，我国已经初步建立了市场经济体系，但是系统的市场规范并没有完善起来，这是市场失范的原因之一。加上我国的市场经济形成的特殊性，造成了市场规范滞后于市场的发展，从而使本应该是在市场形成过程中自发形成的市场规范却要由政府去制定、维护和监督，这样就加重了市场主体与市场规范之间，市场与政府之间的矛盾。
地方政府管理模式的变迁在本质上是政治与经济，政府与市场及社会等关系的调整和重新定位。通过政府、市场及社会等关系的调整和重新定位，使政治更加适应经济发展需要，使政府及其管理更加适应经济与社会的发展需要。同时，社会是一个有机的整体，社会的各个方面是相互联系、相互影响的。如果整体中的某个方面发生问题，必将对社会整体产生影响。因此，当前我国地方治理目标及路径选择分析更加要求运用科学的方法，正确的认识和判断社会。治理理论表明：治理的目的在于改善国家与社会的关系，而不是削弱其中的任何一方。治理的基础是政府和公民社会，是二者的共同作用的结果。治理是国家权力向社会权力的回归是还政于民，政府和人民本来就是一体的合作关系。这就要求我们在处理政府、社会、市场等个体与个体、个体与整体等关系的时候，应该用统一的视角（立场）去审视政府、市场与社会，而不是用必然对立的眼光去看待他们之间的关系。
因此，在“建设社会主义新农村”新时期，我国地方治理一方面需要兼顾政府的地位和作用以及政府管理模式的改进，另一方面，需要政府加快以社会自治为主的治理模式建设，即以服务为主要内容，治理者是被治理者，被治理者又是治理主体和参与主体。
（作者单位：广州市海珠区人民政府）
地方治理的核心是诚信
当前，在我国地方治理的实践过程中存在着经济、政治与文化等诸方面的挑战。这些挑战是现实的、刚性的，其矛盾表现激烈。
随着改革开放的深化，我国在政治改革方面的滞后给经济发展的可持续性带来一定的影响，甚至个别方面走向人们愿望的反面。比如，国有企业和金融体制改革中，经济增长无论快慢都意味着金融风险的积累；由于经济增长对社会下层的滴入效应正在降低甚至趋于消失，经济增长的好处越来越集中的流向少数人，而绝大多数人则受益很少甚至受损，产生所谓的“有增长无发展”现象，增长的内生力出现减弱的趋势，如果政治改革和发展不到位，经济改革只是实现了有限的经济增长，不可能产社会、经济、政治的和谐发展，而且经济的发展是难以持续的。经济发展每前进一步都会感到政治改革的紧迫性。同时，在政治生活领域中也存在着许多困难：党风廉洁建设，惩治腐败行为等。
在以诚实守信为代表的道德领域，地方治理的成败取决于与否顺民意、谋民利、得民心。中国人十分重视诚信无欺的道德修养，并将其视为立人立业之本。诚信是实施民主政治的前提，惟有取信于民才有政治的合法性和民众参政议政。诚信是市场经济的客观要求，经济生活的正常运行离不开诚信。公民社会中，诚信有利于促进人们的相互信任，有利于公众的心理安全。
社会的正常运转表现为政治有序、经济高效及人际交往和谐等层面，而每一层面目标的实现都依赖于社会诚信的建立。在地方治理实践中，以诚信为代表的道德难题造成了个人、团体和社会的发展的困境，阻碍了地方治理的成功，甚至影响国家发展战略目标的实现。
“建设社会主义新农村”的新时期，我国地方治理实践中除了存在以上的困境外，还面临城乡二元结构、区域协调发展、城市化和社会分配等许多问题。使地方治理面临巨大的挑战。这些困难既有地方性，又有全局性。如果问题能在基层解决，那么，将对国家整体目标的实现产生巨大贡献。
我国地方治理的目标选择
目前，我国地方治理的目标选择主要表现为：逐步消除地方贫困、实现小康社会，保护环境、保持地方可持续发展，建立合理的地方治理模式和完善地方文化教育建设及公民思想教育工作等。
逐步消除地方贫困、实现小康社会。消除贫困是中国人一直的愿望和期盼。因此发展经济、消除贫困和促进地方发展就成了地方治理的首要目标。如果不从根本上解决地方的贫困问题，其他目标也就很难实现，地方治理也将失去意义。所以消除地方贫困、实现小康社会不仅是地方治理的目标，也是国家发展的目标。中央和地方政府加大投资地方基础设施的建设，努力提升地方政府的公共服务能力，为地方的可持续发展奠定基础。国家应更加关注弱势群体的生活和权益，通过多种途径提高农民的收入，逐渐缩小贫富差距，真正做到藏富于民。
保护环境、保持地方可持续发展。在全球化背景下，地方治理的目的在于寻找平衡各种价值、促进地方可持续发展的道路。保持地方可持续发展是各国地方治理实践的重要目标，关系到地方治理行动的定位和导向。地方的可持续发展又是人类和国家可持续发展战略的构成部分，又是地方发展的决策实施主体，要求地方发展与国家目标保持一致，二者之间大方向是一致的，但实践中又存在着一定的冲突。地方的发展常常和自然资源浪费与自然环境破坏相关联。因此，保护环境、保持地方可持续发展的地方治理目标要求地方发展既要重视经济的增长，又要保护环境、促进资源的持续利用。地方治理需要在地方发展和国家整体目标之间寻找自己的道路，实现地方经济发展方式的彻底改变。
建立合理的地方治理模式。我国地方治理建设的难点和薄弱环节是要求地方政府重新调整组织结构和政府职能，提供高效的公共管理和公共服务。同时应调整中央和地方的权力与利益关系，目前国家正在通过调整中央和地方的关系，重塑国家、市场和社会的关系。通过公共物品和服务提供的多样化等方面的努力，为建立合理地方治理模式打下基础。
完善地方文化教育建设及公民思想教育工作。文化教育事业的贫困和不平等是地方落后的主要原因，是真正制约地方发展的根源。文化教育被边缘化虽然各级政府加大了对基础教育的投资与扶助，但仍不能从根本上解决地方文化教育事业的薄弱。对地方公民的思想素质提升，也不同程度的处于空缺的状态，缺少具体可行的群众思想教育活动。地方治理的最困难的目标正是地方的文化教育事业的建设。
我国地方治理困境的突破
在“建设社会主义新农村”的新时期，地方治理的重点是调整和完善政府机构及其功能，建立健全公民组织、公民社会，促进适度而且均衡的公民参与，完善与增强市场的机制和功能；重点发展完善政府、市场与公民之间的健康关系，达成三者间的良性互动；方法是政府善治、市场调节和公民参与结合起来，建立公平、公正、高效、合理合法的地方治理模式。因此，当前我国地方治理的途径选择是：建设“规制——服务型”地方政府，构建适度而且均衡的公民参与制度，完善与增强市场的机制和功能。
建设“规制——服务型”地方政府。20世纪的后20年，中国基本完成了向“经济建设型”政府的转型，并开始着力建设“公共服务型”政府。当前，政府应树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，建设“规制——服务型”地方政府。建设服务型政府依然是我们追求的基本目标，但是当前地方政府的建设还应该有一个过渡时期，即建设“规制——服务型”地方政府。
建设“规制——服务型”地方政府首先仍以公共服务为基本目标，有利于解决公共性和公共利益问题。我国的政府管理是以有效增进与公平的分配社会公共利益，为社会和公众提供服务为目标的。公共利益是指代表和维护最广大人民群众的根本利益。地方政府服务的重点应该是公共安全和秩序，公共卫生和环境，义务教育和培训，公共福利和救济，公共设施和便利等公共利益。其次，“规制——服务型”地方政府以规制治理为重要手段，便于提高政府行为的质量和有效性。规制改革的目的是提升政府能力丰富管理手段。因此将规制理念融入地方政府发展目标，可以弥补竞争性市场缺陷，便于保护消费者和环境、增进社会福利，便于地方政府接近公众、增加政府回应性，有利于建设高效廉洁诚信规范的政府管理体制。公正和效率是政府必须面对的，我们要改变效率优先的传统思路，把社会公正确立为政府发展的基本价值追求。因为效率本应该是市场要解决的，是市场经济的范畴。长时期来政府取代并履行了市场的职能，把效率作为政府的唯一目标，把规制作为一种制度来维护社会公正，社会公正是效率的前提。
构建适度而且均衡的公民参与制度。公民参与是民主行政发展的总趋势，民主行政治理与公民参与公共行政是一致的，从目前的公民参与的实践考察中发现：具有民主治理的公民参与并没有因此而终结国家，或者终结政府，但是它却改变了国家和政府的行为以及治理的模式。在公共行政中公民至少扮演两个角色，一是公共管理的参与者，一是公共管理的对象。需要在这两个角色之间寻找一个满意的平衡，需要通过建立适度而且均衡的公民参与来实现。公民参与是建立在公民自愿基础之上的，适度而且均衡的公民参与表现主要是公民对公共利益达成适度的共识。为了锻炼公民参政、议政的能力，国家和政府要积极设置和培育公民社会和非营利性组织、社区组织，强化公民的美德和公民意识，构建适度而且均衡的公民参与制。
地方治理是一个由各种类型的公共组织构成的网络。为了实现治理目标，需要地方政府进行广泛的多边合作，需要公民以各种形式参与公共事物的管理。一方面，地方政府要积极提供公民参与的渠道，达到民主行政。另一方面，公民也应有效的提高自身素质，成为良好的公民，积极投身于公共事物之中。一个完美的民主社会，既要有积极的政府，也要有积极的公民，建立适度而且均衡的公民参与制度，那么自由、平等、民主的价值就能真正的实现。
完善与增强市场的机制和功能。市场在地方治理中的作用主要是由于有政府失败（失灵）现象的出现。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，由于政府失败现象的出现，人们要求限制政府行为，利用市场的手段、社会的参与来控制政府。由此便出现了政府、市场、社会等之间的互动与冲突、调和与共生。
目前，我国已经初步建立了市场经济体系，但是系统的市场规范并没有完善起来，这是市场失范的原因之一。加上我国的市场经济形成的特殊性，造成了市场规范滞后于市场的发展，从而使本应该是在市场形成过程中自发形成的市场规范却要由政府去制定、维护和监督，这样就加重了市场主体与市场规范之间，市场与政府之间的矛盾。
地方政府管理模式的变迁在本质上是政治与经济，政府与市场及社会等关系的调整和重新定位。通过政府、市场及社会等关系的调整和重新定位，使政治更加适应经济发展需要，使政府及其管理更加适应经济与社会的发展需要。同时，社会是一个有机的整体，社会的各个方面是相互联系、相互影响的。如果整体中的某个方面发生问题，必将对社会整体产生影响。因此，当前我国地方治理目标及路径选择分析更加要求运用科学的方法，正确的认识和判断社会。治理理论表明：治理的目的在于改善国家与社会的关系，而不是削弱其中的任何一方。治理的基础是政府和公民社会，是二者的共同作用的结果。治理是国家权力向社会权力的回归是还政于民，政府和人民本来就是一体的合作关系。这就要求我们在处理政府、社会、市场等个体与个体、个体与整体等关系的时候，应该用统一的视角（立场）去审视政府、市场与社会，而不是用必然对立的眼光去看待他们之间的关系。
因此，在“建设社会主义新农村”新时期，我国地方治理一方面需要兼顾政府的地位和作用以及政府管理模式的改进，另一方面，需要政府加快以社会自治为主的治理模式建设，即以服务为主要内容，治理者是被治理者，被治理者又是治理主体和参与主体。
（作者单位：广州市海珠区人民政府）