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摘要：改革开放以来，在社会主义市场经济建设过程中，国有企业改革不断取得新的进展，但国有资产的严重流失让人触目惊心，这已经引起社会各方面的广泛关注。建立健全国有资本经营预算制度迫在眉睫。
关键词：国有资本；国有资本经营预算制度；制度设计
中图分类号：F419文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-00５２-0３
一、建立国有资本经营预算制度的意义
（一）实现政企分离、政资分离的迫切需要
长期以来，政府的社会公共管理职能与国有出资人职能一直没有分开，政府有关部门既作为国有资产出资人代表履行出资人职能，又兼有社会公共管理职能，这两种职能相互制肘，导致国有资产收入、支出缺乏对应的关系，不利于对国有资产的经营收支进行统筹规划和效益考核，严重影响了政府部门公共管理职能的公正和有效行使。政资不分，一方面导致政府部门同企业关系具有行政性质，影响企业的自主经营权，另一方面加重了政资不分，影响了企业作为独立的市场竞争主体追求经济利益。编制国有资本经营预算，可以促进政资分离、政企分离，使国有企业真正成为市场经济的法人实体和竞争主体。
（二）加快调整国有经济结构的迫切需要
随着国有企业改革的深化，国有企业整体实力逐年增强，盈利能力不断提高，这为国有经济在国民经济中发挥主导作用奠定了坚实的物质基础，但是企业小、散、乱的局面并没有得到根本的改善，实现利润主要集中在少数垄断性企业，多数企业效益低下，甚至仍有较多亏损企业，尤其是低水平重复建设的现象还比较严重。建立国有资本经营预算制度可以推进国有产权的有序流转，通过增量投入与存量调整相结合，有效控制和引导国有资产投资方向和领域，通过国有资本经营预算统筹规划安排国有资本进入和退出，以实现国有资产优化组合及经济布局和产业结构有序调整，推动国有经济整体效益的不断提高。
（三）有利于增强财政掌控和运用国有资本的职能
我国现行的财政预算制度是在政府的社会经济管理职能和资产所有者职能合二为一的基础上建立的，虽然形式上实现了复式预算，但与原预算相比，没有摆脱财政单元结构模式。建立国有资本经营预算制度有利于将国有资本经营收支与社会公共收支体系分离，形成国有资本的专项预算，独立、全面地反映国有资本的财政管理状况，这样一来，国有企业的税后利润只能由国有资本经营预算以代表者的身份加以分配，而政府对国有经济资本支出由国有资本经营预算执行，使政府与企业的利润分配关系严格局限在所有者与经营者的关系范围内，有利于理顺财政预算体制，也有利于政府各方面经济职能的协调发挥。
二、国有资本经营预算的编制流程
1、由基层承资企业根据国有资产经营预算编制的要求，编制本企业经营收支预算，报各主管营运机构审核。
2、各国有资产营运机构在编制好本机构经营收支预算的同时，对所属承资企业的经营收支预算审核汇总，形成营运机构经营预算，报市财政局和国资局审核。
3、市国资局在编制好本部门国有资本经营预算的同时，对营运机构经营预算初审提出建议，报市财政部门审核。
4、市财政部门审核、汇总后，形成市级国有资本经营预算，报市政府常务会议审议通过执行。
5、根据市政府批准的国有资本经营预算，市政府部门批复到各国有资产营运机构，并抄送市国资局。各营运机构在接到批复预算后，批复到所属承资企业。
预算的编制过程应当予以透明化，这有助于使预算的形成和执行置于各方面监督之下，有助于把全部政府活动严格地控制在预算框架内，最大限度地避免人为因素对预算的随意变更。
三、有效执行国有资本经营预算的措施
（一）健全国有资本经营预算法制建设
国家应出台《国有资本经营政府预算法(条例)》和《国有资本出资人预算法(条例)》，以规范出资人行为及其责权利。出资人在接受法制性的外部监管之外还必须设置自我约束的内部监管机制，以保证预算制度的全面贯彻执行。对造成国有资产损失的责任人进行追究，这不是上级对下级的要求，也不是会议中的口号，而是把“谁决策、谁负责”纳入法律框架，对国有资本经营预算相关利益人实行“无限期责任制”，对责任者按照法律追溯程序承担其历史责任，无论责任大小，一律进行问责，并且按责任大小，在经济上进行严厉处罚甚至追究刑事责任，使“责任追究”真正发挥作用，见到实效。
（二）规范国有资本经营预算草案编制
国有资本经营预算编制是执行预算过程的首要环节。首先，国有资本经营预算草案编制要细化明确，编制全面的国有资本经营预算收支总表和明细表、各部门基本数字表和国有资本经营预算草案的说明书，加强国有资本经营预算的准确性，将预算的制度、责任、指标、定额和费用等各方面进一步细化，分解到管理的各个角落与个人，使他们具有明确的目标和过程监控，从而减少不必要的麻烦，可以加强预算的可操作性；其次，是确保增强权威性，使国有资本经营预算进入规范化的轨道。完善国有资本经营预算审查法律制度，在法制建设上跟进，尽快修订和完善《预算法》，对如何编制、如何执行和如何监督以及对政府预算外支出和制度外支出的监督等，都要作出具体明确的规定。同时，还应规定国家机关工作人员不严格执行预算以及人大代表不认真审批预算必须承担相应的法律责任，使法律更具有可操作性。
（三）健全预算初审制度
要明确初审的内容和初审结果的效力。不能使初审成为法定程序而走过场。对于初审结果，应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。人大常委会有关工作机构应将初审结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
（四）硬化预算约束
有了明确的国有资本经营预算还是不够的，还必须硬化预算约束，在预算执行过程中对预算执行情况进行及时跟踪，严格按制度与程序办事，加大审计力量，坚决杜绝违规操作。这就要求提高对执行国有资本经营预算的审查水平，有计划、有重点地培训一批骨干，为人代会审查好预算，写好审查报告，进而提高人民代表大会对国有资本经营预算报告的审查监督水平，人大也应该把提高代表的预算审查能力纳入代表培训的重点内容，并且有计划地坚持对代表进行培训，切实提高代表对国有资本经营预算的审查能力，达到监督目的。
（五）提高国有资本经营机构整体素质
长期以来，国有企业的负责人由上级主管部门任命，但在这些人中监守自盗、贪污受贿等腐败行为仍时有发生，使得国有资产流失严重。显然，由上级主管部门继续控制任命，并不能带来非常有效的治理结构，反而造成企业财务和经营状况不透明，也使政府缺乏对国有资本运营情况的真实评价能力；国有资本运营机构中领导“易上不易下”、“能上不能下”的消极现象难以消除。国有资本所有者与运营者上下级信息不对称，无法做出客观评价，给滥用职权，贪污、挪用、侵吞、挥霍国有资产留有很大的空间。
对此，应该全面提高国有资产经营机构领导者的素质，对所有的各级管理者建立一套完善的考核制度以及凭业绩竞争上岗的制度，并且要严格按照制度执行，形成良性的岗位竞争，促进各级管理者的素质提高，使整个国有资本经营预算的执行力度渗透到所有与国有资本预算执行有关的人员，提升主体力量，从而促进国有资本经营预算的有效执行。
（六）完善国有资本收支的会计核算制度和方法
目前的国有资本经营预算的编制格式和方法很难反映预算年度内国有资本保值增值情况，而且这种方法只反映当年预算收支，而无法反映历年国有资产存量积累的情况，也不便于反映预算收支的性质。应该同时采用预算会计报表格式和会计报表格式反映当年的国有资产收支情况和国有资产存量积累情况，运用损益表反映国有资产保值增值的情况。
一个完整的国有资本预算体系应包括两个方面：一是出资人财务预算，一是本级预算。国资部门编制出资人财务预算，把国资部门负责监管的各层次国有企业的投资经营状况和收支状况进行全面规划。省级国有资本预算科目设置及预算报表。每一笔资金收支后，都分别做两方面的核算：一是国有资本经营预算总会计根据资金功能分类按政府预算收支科目进行的会计核算；二是预算单位会计根据资金的使用情况按行政事业会计科目进行的会计核算，在每一笔业务的记账凭证上，通过网络分别由不同的部门或单位填列收支预算科目和单位会计科目，然后进入各自的核算系统，但它们共同贮存在同一数据库之中，从两个侧面分别反映此项资金的功能构成（年初预算安排）和使用情况（具体用途），使每一笔预算执行业务的财政核算与单位核算互相关联、互为对应，从两个不同侧面完整地反映一项预算的执行。
（七）加强对国有资本经营预算执行的审计
加强上下级审计的同时，推行同级审计。上级对下级国有资本经营预算执行情况进行严格审计，主要是取得资料，了解预算的编制是否科学合理、预算的分配是否公正无私、预算的批复是否及时完整、预算的执行是否合规有序以及预算的调整是否必要，发现主要问题，剖析发生问题的原因，据此形成有效的途径和方法，加强管理、解决问题的措施和建议，成为政府和上级部门的决策依据。同时揭示和披露违纪违规问题以及对这些问题的纠正情况、处理结果以及有关部门落实审计决定、意见的整改情况，将审计的成果最大限度地反映出来，使政府和人大看到审计部门所做的工作和取得的成绩。全面利用预算执行审计所取得的成果，将审计成果积极转化为领导决策的依据和新闻舆论监督的视点，扩大审计影响，为审计工作创造良好的社会环境，发挥预算执行审计的综合效应，使审计成果向决策成果转化。
同级间对国有资本经营执行情况的审计，应该从预算编制起审计预算的批复、调整及执行情况一直到办理决算，这样有利于发现编制预算、分配和执行中存在的不合理和不规范的现象。
（八）重视国有资本经营预算执行结果的考核
对国有资本经营预算的执行结果进行考核，实施奖惩。考核的指标和奖惩制度要客观公正，科学合理，全面考虑到差异出现的原因，搞清楚究竟是人为造成的，还是客观环境使然，不得参杂个人感情，如若不然，则会使考核流于形式，在此基础上肯定成绩，查找问题，制定和实施科学合理的奖惩制度，赏罚分明，确保预算管理落到实处。
综上所述，建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算体系是当前我国财政改革的一项重大课题，既是国有资产监管机构依法履行出资人职责，按照市场原则加强国有资产监管的重要方式，又是推进国有经济布局和结构调整的重要手段，也是对国有资本运营进行评价考核的重要手段。为了防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，必须严格执行国有资本经营预算。
（责任编辑：方 涵）
参考文献：
［1］ 陈为因.建立国有资产经营预算的若干思考［J］.当代财经， 2005，(12).
［2］ 卓祖航.建立国有资本经营预算是完善新型国资监督管理体制的必然要求［N］.21世纪经济报道，2005，(03).
［3］ 夏林生.编制国有资本经营预算初探［J］.预算管理会计，2005，(03).
Discussion on National Capital Operation Budgeting
Wei Chen
(Heinan College of Finance and Taxation, Zhengzhou, 450003)
Abstract：During the process of establishing socialist market economy since the opening-up, the reform in state-owned enterprises has continuously achieved new developments. However, the severe loss of national capital is conspicuous and has attracted common attention in the society. Therefore, it is of immediate necessity to establish and improve national capital operation budgeting regulation.
Key Words：national capital；national capital operation budgeting regulation；regulation design
关键词：国有资本；国有资本经营预算制度；制度设计
中图分类号：F419文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-00５２-0３
一、建立国有资本经营预算制度的意义
（一）实现政企分离、政资分离的迫切需要
长期以来，政府的社会公共管理职能与国有出资人职能一直没有分开，政府有关部门既作为国有资产出资人代表履行出资人职能，又兼有社会公共管理职能，这两种职能相互制肘，导致国有资产收入、支出缺乏对应的关系，不利于对国有资产的经营收支进行统筹规划和效益考核，严重影响了政府部门公共管理职能的公正和有效行使。政资不分，一方面导致政府部门同企业关系具有行政性质，影响企业的自主经营权，另一方面加重了政资不分，影响了企业作为独立的市场竞争主体追求经济利益。编制国有资本经营预算，可以促进政资分离、政企分离，使国有企业真正成为市场经济的法人实体和竞争主体。
（二）加快调整国有经济结构的迫切需要
随着国有企业改革的深化，国有企业整体实力逐年增强，盈利能力不断提高，这为国有经济在国民经济中发挥主导作用奠定了坚实的物质基础，但是企业小、散、乱的局面并没有得到根本的改善，实现利润主要集中在少数垄断性企业，多数企业效益低下，甚至仍有较多亏损企业，尤其是低水平重复建设的现象还比较严重。建立国有资本经营预算制度可以推进国有产权的有序流转，通过增量投入与存量调整相结合，有效控制和引导国有资产投资方向和领域，通过国有资本经营预算统筹规划安排国有资本进入和退出，以实现国有资产优化组合及经济布局和产业结构有序调整，推动国有经济整体效益的不断提高。
（三）有利于增强财政掌控和运用国有资本的职能
我国现行的财政预算制度是在政府的社会经济管理职能和资产所有者职能合二为一的基础上建立的，虽然形式上实现了复式预算，但与原预算相比，没有摆脱财政单元结构模式。建立国有资本经营预算制度有利于将国有资本经营收支与社会公共收支体系分离，形成国有资本的专项预算，独立、全面地反映国有资本的财政管理状况，这样一来，国有企业的税后利润只能由国有资本经营预算以代表者的身份加以分配，而政府对国有经济资本支出由国有资本经营预算执行，使政府与企业的利润分配关系严格局限在所有者与经营者的关系范围内，有利于理顺财政预算体制，也有利于政府各方面经济职能的协调发挥。
二、国有资本经营预算的编制流程
1、由基层承资企业根据国有资产经营预算编制的要求，编制本企业经营收支预算，报各主管营运机构审核。
2、各国有资产营运机构在编制好本机构经营收支预算的同时，对所属承资企业的经营收支预算审核汇总，形成营运机构经营预算，报市财政局和国资局审核。
3、市国资局在编制好本部门国有资本经营预算的同时，对营运机构经营预算初审提出建议，报市财政部门审核。
4、市财政部门审核、汇总后，形成市级国有资本经营预算，报市政府常务会议审议通过执行。
5、根据市政府批准的国有资本经营预算，市政府部门批复到各国有资产营运机构，并抄送市国资局。各营运机构在接到批复预算后，批复到所属承资企业。
预算的编制过程应当予以透明化，这有助于使预算的形成和执行置于各方面监督之下，有助于把全部政府活动严格地控制在预算框架内，最大限度地避免人为因素对预算的随意变更。
三、有效执行国有资本经营预算的措施
（一）健全国有资本经营预算法制建设
国家应出台《国有资本经营政府预算法(条例)》和《国有资本出资人预算法(条例)》，以规范出资人行为及其责权利。出资人在接受法制性的外部监管之外还必须设置自我约束的内部监管机制，以保证预算制度的全面贯彻执行。对造成国有资产损失的责任人进行追究，这不是上级对下级的要求，也不是会议中的口号，而是把“谁决策、谁负责”纳入法律框架，对国有资本经营预算相关利益人实行“无限期责任制”，对责任者按照法律追溯程序承担其历史责任，无论责任大小，一律进行问责，并且按责任大小，在经济上进行严厉处罚甚至追究刑事责任，使“责任追究”真正发挥作用，见到实效。
（二）规范国有资本经营预算草案编制
国有资本经营预算编制是执行预算过程的首要环节。首先，国有资本经营预算草案编制要细化明确，编制全面的国有资本经营预算收支总表和明细表、各部门基本数字表和国有资本经营预算草案的说明书，加强国有资本经营预算的准确性，将预算的制度、责任、指标、定额和费用等各方面进一步细化，分解到管理的各个角落与个人，使他们具有明确的目标和过程监控，从而减少不必要的麻烦，可以加强预算的可操作性；其次，是确保增强权威性，使国有资本经营预算进入规范化的轨道。完善国有资本经营预算审查法律制度，在法制建设上跟进，尽快修订和完善《预算法》，对如何编制、如何执行和如何监督以及对政府预算外支出和制度外支出的监督等，都要作出具体明确的规定。同时，还应规定国家机关工作人员不严格执行预算以及人大代表不认真审批预算必须承担相应的法律责任，使法律更具有可操作性。
（三）健全预算初审制度
要明确初审的内容和初审结果的效力。不能使初审成为法定程序而走过场。对于初审结果，应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。人大常委会有关工作机构应将初审结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
（四）硬化预算约束
有了明确的国有资本经营预算还是不够的，还必须硬化预算约束，在预算执行过程中对预算执行情况进行及时跟踪，严格按制度与程序办事，加大审计力量，坚决杜绝违规操作。这就要求提高对执行国有资本经营预算的审查水平，有计划、有重点地培训一批骨干，为人代会审查好预算，写好审查报告，进而提高人民代表大会对国有资本经营预算报告的审查监督水平，人大也应该把提高代表的预算审查能力纳入代表培训的重点内容，并且有计划地坚持对代表进行培训，切实提高代表对国有资本经营预算的审查能力，达到监督目的。
（五）提高国有资本经营机构整体素质
长期以来，国有企业的负责人由上级主管部门任命，但在这些人中监守自盗、贪污受贿等腐败行为仍时有发生，使得国有资产流失严重。显然，由上级主管部门继续控制任命，并不能带来非常有效的治理结构，反而造成企业财务和经营状况不透明，也使政府缺乏对国有资本运营情况的真实评价能力；国有资本运营机构中领导“易上不易下”、“能上不能下”的消极现象难以消除。国有资本所有者与运营者上下级信息不对称，无法做出客观评价，给滥用职权，贪污、挪用、侵吞、挥霍国有资产留有很大的空间。
对此，应该全面提高国有资产经营机构领导者的素质，对所有的各级管理者建立一套完善的考核制度以及凭业绩竞争上岗的制度，并且要严格按照制度执行，形成良性的岗位竞争，促进各级管理者的素质提高，使整个国有资本经营预算的执行力度渗透到所有与国有资本预算执行有关的人员，提升主体力量，从而促进国有资本经营预算的有效执行。
（六）完善国有资本收支的会计核算制度和方法
目前的国有资本经营预算的编制格式和方法很难反映预算年度内国有资本保值增值情况，而且这种方法只反映当年预算收支，而无法反映历年国有资产存量积累的情况，也不便于反映预算收支的性质。应该同时采用预算会计报表格式和会计报表格式反映当年的国有资产收支情况和国有资产存量积累情况，运用损益表反映国有资产保值增值的情况。
一个完整的国有资本预算体系应包括两个方面：一是出资人财务预算，一是本级预算。国资部门编制出资人财务预算，把国资部门负责监管的各层次国有企业的投资经营状况和收支状况进行全面规划。省级国有资本预算科目设置及预算报表。每一笔资金收支后，都分别做两方面的核算：一是国有资本经营预算总会计根据资金功能分类按政府预算收支科目进行的会计核算；二是预算单位会计根据资金的使用情况按行政事业会计科目进行的会计核算，在每一笔业务的记账凭证上，通过网络分别由不同的部门或单位填列收支预算科目和单位会计科目，然后进入各自的核算系统，但它们共同贮存在同一数据库之中，从两个侧面分别反映此项资金的功能构成（年初预算安排）和使用情况（具体用途），使每一笔预算执行业务的财政核算与单位核算互相关联、互为对应，从两个不同侧面完整地反映一项预算的执行。
（七）加强对国有资本经营预算执行的审计
加强上下级审计的同时，推行同级审计。上级对下级国有资本经营预算执行情况进行严格审计，主要是取得资料，了解预算的编制是否科学合理、预算的分配是否公正无私、预算的批复是否及时完整、预算的执行是否合规有序以及预算的调整是否必要，发现主要问题，剖析发生问题的原因，据此形成有效的途径和方法，加强管理、解决问题的措施和建议，成为政府和上级部门的决策依据。同时揭示和披露违纪违规问题以及对这些问题的纠正情况、处理结果以及有关部门落实审计决定、意见的整改情况，将审计的成果最大限度地反映出来，使政府和人大看到审计部门所做的工作和取得的成绩。全面利用预算执行审计所取得的成果，将审计成果积极转化为领导决策的依据和新闻舆论监督的视点，扩大审计影响，为审计工作创造良好的社会环境，发挥预算执行审计的综合效应，使审计成果向决策成果转化。
同级间对国有资本经营执行情况的审计，应该从预算编制起审计预算的批复、调整及执行情况一直到办理决算，这样有利于发现编制预算、分配和执行中存在的不合理和不规范的现象。
（八）重视国有资本经营预算执行结果的考核
对国有资本经营预算的执行结果进行考核，实施奖惩。考核的指标和奖惩制度要客观公正，科学合理，全面考虑到差异出现的原因，搞清楚究竟是人为造成的，还是客观环境使然，不得参杂个人感情，如若不然，则会使考核流于形式，在此基础上肯定成绩，查找问题，制定和实施科学合理的奖惩制度，赏罚分明，确保预算管理落到实处。
综上所述，建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算体系是当前我国财政改革的一项重大课题，既是国有资产监管机构依法履行出资人职责，按照市场原则加强国有资产监管的重要方式，又是推进国有经济布局和结构调整的重要手段，也是对国有资本运营进行评价考核的重要手段。为了防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，必须严格执行国有资本经营预算。
（责任编辑：方 涵）
参考文献：
［1］ 陈为因.建立国有资产经营预算的若干思考［J］.当代财经， 2005，(12).
［2］ 卓祖航.建立国有资本经营预算是完善新型国资监督管理体制的必然要求［N］.21世纪经济报道，2005，(03).
［3］ 夏林生.编制国有资本经营预算初探［J］.预算管理会计，2005，(03).
Discussion on National Capital Operation Budgeting
Wei Chen
(Heinan College of Finance and Taxation, Zhengzhou, 450003)
Abstract：During the process of establishing socialist market economy since the opening-up, the reform in state-owned enterprises has continuously achieved new developments. However, the severe loss of national capital is conspicuous and has attracted common attention in the society. Therefore, it is of immediate necessity to establish and improve national capital operation budgeting regulation.
Key Words：national capital；national capital operation budgeting regulation；regulation design