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摘 要 本文简述了PPP的定义，以环保产业PPP为视角，介绍了它的内涵与具体类型。同时简述了它的法律性质。通过对国家投资经营法、环境法学等法学领域的分析，论证了建立我国环保PPP财税激励制度的必要性及可行性。
关键词 PPP 政府 环保 财税激励
作者简介：黄超弘，广西师范大学法学院经济法2014级硕士。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.155
一、环保产业政府与社会资本合作（PPP）
PPP是英语 Public-Private Partnership 的缩写，中文可译为“公私合作伙伴关系”。也有翻译者把它译为“公共民营合作制”、“公私合营”和“公营部门与私营机构合作”等。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》里，把PPP定义为“政府与社会资本合作模式”。
观察我国的PPP项目现状，与国外以大型建筑、路桥工程、供水供电项目为主的情况不同，五分之二均为环保产业项目，因此本文将从环保产业的PPP项目出发进行论证。环保产业PPP的数量体现了政府对环保事业的重视。这些项目按照内容的不同，主要可以分为三个类别：
（一）垃圾处理项目
垃圾处理属于市政工程的一种，在国内长期由事业单位或国有企业进行收集处理。但在国外，则存在由私营企业进行收集处理的情况。根据需处理垃圾的类型，该PPP项目在环境保护与促进循环经济方面将遇到不同的情况。
（二）污水处理项目
污水处理也属于市政工程的一种，国内外均长期由国有企业进行处理。污水处理的PPP项目在我国历史悠久，早在上世纪90年代，一些城市进行的污水处理企业TOT，ROOT改革，便是众多PPP中的范例。但由于PPP概念在当时并未引入我国，因此国内只以TOT、BOT概念来指代这类项目。
（三）循环经济、生态补偿项目
这领域在国内外均为新生事物，主要指废物资源化、生态产业园、自然环境修复项目。在我国的PPP国家示范性项目中，此類别早已出现。在2016年11月的第三批示范项目中，循环经济、生态修复项目迅猛增加，更该引起我们的重视。
二、环保产业政府与社会资本合作（PPP）的财税激励制度
在环保PPP的财税激励制度中，主要的激励方式为政府赞助、政府担保、税收优惠、政府协助融资、政府补贴五种。但需要注意的是，由于相关项目的对象不同，环保PPP的财税激励制度，不仅具有普通PPP财税激励的主要特征，同时具有对环境保护与资源利用的独特追求。促进废物资源化市场的发展与完善，是环保PPP财税激励的最终目的。因此，为解决废物资源化产业中面临的困难，克服现存阻碍，环保PPP的财税激励制度必不可少。
财政法的调整对象，是在国家取得、使用和管理资材的过程中所发生的社会关系。亦即在财政收入、财政支出和财政管理的过程中所发生的社会关系。 在财政法对这些社会关系进行调整后，产生了财政法律关系。然而，由于财政法律关系的多部门法属性，本节将先对PPP涉及的财政法律关系进行法律分析，辨析其不同属性，阐明本文将要论述的主题。对于以税收方式进行宏观调控所形成的税收法律关系，它不同于财政法律关系的性质与特征在哪些地方，下文也将展开论述。
按法律部门的分析方法，辨析某个法律关系应属于哪个法律部门，首先要看法律所调整的不同社会关系，即先看法律调整对象。其次要看法律的调整方法。调整不同领域的社会关系的法律，会形成不同的法律部门。当仅依据法律的调整对象，无法辨别某个法律关系属于哪个法律部门时，应考虑法律的调整方法。
在环保PPP的财税激励制度中，按法律主体间是否平等来分类，主要包括以下几种法律关系：1.法律关系主体不平等，非基于等价有偿原则而形成的财政激励法律关系与宏观调控法律关系。具体地说，指财政划拨、固定回报率财政支出等法律关系。在这些法律关系中，共有的特征是，国家作为财政权力的实施者，单方而非等价地行使财政支出权力，将财政资金从国库移转到社会资本的财产中，通过对财政资金的运用行使宏观调控的职责。2.法律关系主体平等，基于等价有偿原则作出的财政激励法律关系。也就是国家在进行政府采购等行为时，依据政府采购法等法律，以民事主体的身份，进行商业活动所形成的民事法律行为。国家通过民事法律行为的方式，与其他民事主体进行经济活动，其性质在本质上属于宏观调控法的范畴。
三、建立环保PPP财税激励制度的必要性与可行性
（一）建立环保PPP财税激励制度的必要性
一国的法律制度，应当与社会发展情况相适应。国家权力机关制定的法律，其调整对象是社会关系。当社会上出现新事物，形成新的社会关系时，如果该社会关系并不受现有的任何法律调整，就需要建立对应的法律制度。在PPP中，由于缺乏对财税激励行为的明确规定，政府违反财政法定原则，只根据部门规章或地方性法规实行财政支出、作出税收优惠的事件屡有发生。为了保护纳税人的税权，就必须建立PPP的财税激励制度。
1.促进国家投资经营法的发展：建立PPP财税激励制度，是完善国家投资经营法的必然要求。我国的国家投资经营活动，长期存在执法不严、经营效率低的情况。国家投资经营理论长期滞后于国内外实践的发展。具体表现为，直接投资与间接投资的适用范围不明确，对不同投资类型的运用时机不明确，对需要国家投资经营的行业事务不了解等。其中已被PPP实践证明的不足之处有：在直接投资方面，轻视国有企业运营与私营企业的区别，对国有企业、国有控股企业、含国有资本的私营控股企业的运用方法欠成熟。在间接投资方面，对政府采购、政府赞助等财政支出手段的运用极度混乱。对不同财税调控手段的使用效率低下。
PPP就是国家投资经营行为的其中一种形式。通过建立PPP的财税激励制度，可以拓展国家投资经营法的适用范围，明确其效力范围不限定于国家的直接经营，可以延伸到间接投资领域。具体的投资方式，包括但不限于国家赞助、建立国家基金、财税调控行为等。在国企管理领域，间接投资包括购买私营企业的股份，改革国有企业的股份结构等。在运作方法上，确立环保PPP财税激励制度，可以明确国家投资的运用是为了纠正市场失灵，提供准公共产品。 2. 完善环境法学的理论：我国的环境法学、循环经济法研究，长期存在重视治污、控制排污与环境保护的监督机制，重视与自然科学相关的制度，相对地轻视治污的融资、财税支持，轻视环境保护行为在社会科学领域相关制度的情况。我们并没真正弄清楚环境法学的性质，广义上的环境法学的概念，是研究协调人与自然环境的关系，调整与环境有关的人与人的关系及其相关问题的一门新兴边缘学科。 因此，调整与环境有关的人与人的关系，必然需要调整管理学、经济学等社会科学中人与人之间的行为，必然要涉及到多个社会科学中的制度。通过建立环保PPP的财税激励制度，可以明确对环保建设的财税法律保障，促进与环境相关的融资、财税等经济激励制度的建立，把环境法学的研究重点拓展到运用经济学中与生态和谐相关的制度。这有助于我国环境法学的完善。
3. 保障相关法律的实施：在我国，已制定的许多法律并未得到贯彻实施。其原因主要有：一是欠缺配套制度。二是法律规定过于抽象，不具体，执法人员难以实施。三是全社会法律观念的落后，导致怠于依法办事，甚至拒绝依法办事。在环保PPP相关法律的执行中，是原因一导致了目前的问题。由于我国对PPP财税激励制度的不明确，政府部门无法确定在什么时间点、什么情况下进行财税激励，也无法确定使用哪一种财税激励方式，只有通过建立PPP财税激励制度，才能解决上述问题。又由于我国的环境保护制度、废物资源化制度中，对环境建设与废物处理的准公共产品属性不了解，并未出台培育环保市场的制度，因此环保产业的建设才在筹集资金时遇到困难。只有建立环保PPP的财税激励制度，才能培育环保市场，减轻环保产业发展中筹集资金的困难。
4. 保护公共利益与遏制腐败：在环保产业的PPP中，政府的职责范围主要限于通过行使权力，防止与纠正市场失灵、促进环境保护事业的发展，保护公共利益等。但由于在环保PPP中不确定的巨大商业风险、信息不对称等情况，而人为了追求个人利益而活动的本性，可能促使政府人员利用信息不对称进行权力寻租，令政府行使权力的过程发生意外。而在现代法治社会，我们必须通过法律制度来达到维持公共管理质量这个目的。我们必须把国家权力的行使范围通过法律制度的形式确定下来。在促进资源节约型经济、提供准公共产品方面，这体现为对环保项目的财税激励制度，例如环保PPP的财税激励制度。只有建立环保PPP财税激励制度，才能限制行政權力，减少权力寻租的机会，遏制腐败的发生。
（二）建立环保PPP财税激励制度的可行性
1.经济总量大，国力充足：经过近四十年的改革开放，我国的经济实力稳步增强，国民生产总值有了大幅度的提高。根据库兹涅茨曲线的假设，一国的环境质量在经济增长的初期出现恶化，而后将进入稳步改善的阶段。截止到2015年，我国的人均GDP早已超越四千美元的界限，从国力上说，已经具备了建立与完善环境保护相关制度，促进生态友好的条件。
2. 污水处理、垃圾处理产业的先进技术：在我国，污水处理、垃圾处理产业受到了工程学、公共管理学、法学与环境科学等多学科学者的重视，对以垃圾资源化为代表的环境保护产业，它所需要的科学理论及其技术均得到了深入研究。在中国知网文献总库，输入关键词“垃圾”并含“资源化”，或“污水”并含“资源化”，搜出的近十年文献数量均超四千篇，学科领域涵盖项目管理、管理科学与工程、环境科学、土木工程等。充足的资源化理论技术研究为我国的环保产业发展提供了技术基础，在推行环保PPP的过程中，不会因技术落后使资金无法发挥作用，我国发展废物资源化等环保产业的技术条件已经成熟。
3. 在环境保护、生态友好及PPP的政策法律支持：中央政府近年大力推动了PPP及环保事业的发展。在财政部2014年76号文等文件中，各部委通过制定部委规章或行政通知，为PPP的合作程序、基本权利义务、融资方法、财税优惠方式等，均作了全面的规定。我国的环境保护法律制度，也在近年逐渐完善。《环境保护法》经修改后已经实施，《固体废物污染环境防治法》等环境法律也在近年经过修改，从政策到法律，大环境均有利于环保PPP财税激励制度的建立与完善。
四、结语
PPP在国内经历了多年的实践，已经取得了不少经验教训。为克服环保PPP在我国遇到的许多问题，建立PPP财税激励制度是必由之路。它有利于促进我国环境法学及国家投资经营法的发展，凭借我国变强了的综合国力，它的建立已经可以进行。
注释：
张守文.财税法学.北京：中国人民大学出版社.2011.22.
陈泉生.环境法学.厦门：厦门大学出版社. 2008.161.
参考文献：
[1]顾建光.现代公共管理学.上海：上海人民出版社.2004.
[2]柯永健、王守清、陈炳泉.激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施.清华大学学报.2009，49（9）.
[3]李传轩.中国环境税法律制度之构建研究.北京：法律出版社.2010.
关键词 PPP 政府 环保 财税激励
作者简介：黄超弘，广西师范大学法学院经济法2014级硕士。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.155
一、环保产业政府与社会资本合作（PPP）
PPP是英语 Public-Private Partnership 的缩写，中文可译为“公私合作伙伴关系”。也有翻译者把它译为“公共民营合作制”、“公私合营”和“公营部门与私营机构合作”等。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》里，把PPP定义为“政府与社会资本合作模式”。
观察我国的PPP项目现状，与国外以大型建筑、路桥工程、供水供电项目为主的情况不同，五分之二均为环保产业项目，因此本文将从环保产业的PPP项目出发进行论证。环保产业PPP的数量体现了政府对环保事业的重视。这些项目按照内容的不同，主要可以分为三个类别：
（一）垃圾处理项目
垃圾处理属于市政工程的一种，在国内长期由事业单位或国有企业进行收集处理。但在国外，则存在由私营企业进行收集处理的情况。根据需处理垃圾的类型，该PPP项目在环境保护与促进循环经济方面将遇到不同的情况。
（二）污水处理项目
污水处理也属于市政工程的一种，国内外均长期由国有企业进行处理。污水处理的PPP项目在我国历史悠久，早在上世纪90年代，一些城市进行的污水处理企业TOT，ROOT改革，便是众多PPP中的范例。但由于PPP概念在当时并未引入我国，因此国内只以TOT、BOT概念来指代这类项目。
（三）循环经济、生态补偿项目
这领域在国内外均为新生事物，主要指废物资源化、生态产业园、自然环境修复项目。在我国的PPP国家示范性项目中，此類别早已出现。在2016年11月的第三批示范项目中，循环经济、生态修复项目迅猛增加，更该引起我们的重视。
二、环保产业政府与社会资本合作（PPP）的财税激励制度
在环保PPP的财税激励制度中，主要的激励方式为政府赞助、政府担保、税收优惠、政府协助融资、政府补贴五种。但需要注意的是，由于相关项目的对象不同，环保PPP的财税激励制度，不仅具有普通PPP财税激励的主要特征，同时具有对环境保护与资源利用的独特追求。促进废物资源化市场的发展与完善，是环保PPP财税激励的最终目的。因此，为解决废物资源化产业中面临的困难，克服现存阻碍，环保PPP的财税激励制度必不可少。
财政法的调整对象，是在国家取得、使用和管理资材的过程中所发生的社会关系。亦即在财政收入、财政支出和财政管理的过程中所发生的社会关系。 在财政法对这些社会关系进行调整后，产生了财政法律关系。然而，由于财政法律关系的多部门法属性，本节将先对PPP涉及的财政法律关系进行法律分析，辨析其不同属性，阐明本文将要论述的主题。对于以税收方式进行宏观调控所形成的税收法律关系，它不同于财政法律关系的性质与特征在哪些地方，下文也将展开论述。
按法律部门的分析方法，辨析某个法律关系应属于哪个法律部门，首先要看法律所调整的不同社会关系，即先看法律调整对象。其次要看法律的调整方法。调整不同领域的社会关系的法律，会形成不同的法律部门。当仅依据法律的调整对象，无法辨别某个法律关系属于哪个法律部门时，应考虑法律的调整方法。
在环保PPP的财税激励制度中，按法律主体间是否平等来分类，主要包括以下几种法律关系：1.法律关系主体不平等，非基于等价有偿原则而形成的财政激励法律关系与宏观调控法律关系。具体地说，指财政划拨、固定回报率财政支出等法律关系。在这些法律关系中，共有的特征是，国家作为财政权力的实施者，单方而非等价地行使财政支出权力，将财政资金从国库移转到社会资本的财产中，通过对财政资金的运用行使宏观调控的职责。2.法律关系主体平等，基于等价有偿原则作出的财政激励法律关系。也就是国家在进行政府采购等行为时，依据政府采购法等法律，以民事主体的身份，进行商业活动所形成的民事法律行为。国家通过民事法律行为的方式，与其他民事主体进行经济活动，其性质在本质上属于宏观调控法的范畴。
三、建立环保PPP财税激励制度的必要性与可行性
（一）建立环保PPP财税激励制度的必要性
一国的法律制度，应当与社会发展情况相适应。国家权力机关制定的法律，其调整对象是社会关系。当社会上出现新事物，形成新的社会关系时，如果该社会关系并不受现有的任何法律调整，就需要建立对应的法律制度。在PPP中，由于缺乏对财税激励行为的明确规定，政府违反财政法定原则，只根据部门规章或地方性法规实行财政支出、作出税收优惠的事件屡有发生。为了保护纳税人的税权，就必须建立PPP的财税激励制度。
1.促进国家投资经营法的发展：建立PPP财税激励制度，是完善国家投资经营法的必然要求。我国的国家投资经营活动，长期存在执法不严、经营效率低的情况。国家投资经营理论长期滞后于国内外实践的发展。具体表现为，直接投资与间接投资的适用范围不明确，对不同投资类型的运用时机不明确，对需要国家投资经营的行业事务不了解等。其中已被PPP实践证明的不足之处有：在直接投资方面，轻视国有企业运营与私营企业的区别，对国有企业、国有控股企业、含国有资本的私营控股企业的运用方法欠成熟。在间接投资方面，对政府采购、政府赞助等财政支出手段的运用极度混乱。对不同财税调控手段的使用效率低下。
PPP就是国家投资经营行为的其中一种形式。通过建立PPP的财税激励制度，可以拓展国家投资经营法的适用范围，明确其效力范围不限定于国家的直接经营，可以延伸到间接投资领域。具体的投资方式，包括但不限于国家赞助、建立国家基金、财税调控行为等。在国企管理领域，间接投资包括购买私营企业的股份，改革国有企业的股份结构等。在运作方法上，确立环保PPP财税激励制度，可以明确国家投资的运用是为了纠正市场失灵，提供准公共产品。 2. 完善环境法学的理论：我国的环境法学、循环经济法研究，长期存在重视治污、控制排污与环境保护的监督机制，重视与自然科学相关的制度，相对地轻视治污的融资、财税支持，轻视环境保护行为在社会科学领域相关制度的情况。我们并没真正弄清楚环境法学的性质，广义上的环境法学的概念，是研究协调人与自然环境的关系，调整与环境有关的人与人的关系及其相关问题的一门新兴边缘学科。 因此，调整与环境有关的人与人的关系，必然需要调整管理学、经济学等社会科学中人与人之间的行为，必然要涉及到多个社会科学中的制度。通过建立环保PPP的财税激励制度，可以明确对环保建设的财税法律保障，促进与环境相关的融资、财税等经济激励制度的建立，把环境法学的研究重点拓展到运用经济学中与生态和谐相关的制度。这有助于我国环境法学的完善。
3. 保障相关法律的实施：在我国，已制定的许多法律并未得到贯彻实施。其原因主要有：一是欠缺配套制度。二是法律规定过于抽象，不具体，执法人员难以实施。三是全社会法律观念的落后，导致怠于依法办事，甚至拒绝依法办事。在环保PPP相关法律的执行中，是原因一导致了目前的问题。由于我国对PPP财税激励制度的不明确，政府部门无法确定在什么时间点、什么情况下进行财税激励，也无法确定使用哪一种财税激励方式，只有通过建立PPP财税激励制度，才能解决上述问题。又由于我国的环境保护制度、废物资源化制度中，对环境建设与废物处理的准公共产品属性不了解，并未出台培育环保市场的制度，因此环保产业的建设才在筹集资金时遇到困难。只有建立环保PPP的财税激励制度，才能培育环保市场，减轻环保产业发展中筹集资金的困难。
4. 保护公共利益与遏制腐败：在环保产业的PPP中，政府的职责范围主要限于通过行使权力，防止与纠正市场失灵、促进环境保护事业的发展，保护公共利益等。但由于在环保PPP中不确定的巨大商业风险、信息不对称等情况，而人为了追求个人利益而活动的本性，可能促使政府人员利用信息不对称进行权力寻租，令政府行使权力的过程发生意外。而在现代法治社会，我们必须通过法律制度来达到维持公共管理质量这个目的。我们必须把国家权力的行使范围通过法律制度的形式确定下来。在促进资源节约型经济、提供准公共产品方面，这体现为对环保项目的财税激励制度，例如环保PPP的财税激励制度。只有建立环保PPP财税激励制度，才能限制行政權力，减少权力寻租的机会，遏制腐败的发生。
（二）建立环保PPP财税激励制度的可行性
1.经济总量大，国力充足：经过近四十年的改革开放，我国的经济实力稳步增强，国民生产总值有了大幅度的提高。根据库兹涅茨曲线的假设，一国的环境质量在经济增长的初期出现恶化，而后将进入稳步改善的阶段。截止到2015年，我国的人均GDP早已超越四千美元的界限，从国力上说，已经具备了建立与完善环境保护相关制度，促进生态友好的条件。
2. 污水处理、垃圾处理产业的先进技术：在我国，污水处理、垃圾处理产业受到了工程学、公共管理学、法学与环境科学等多学科学者的重视，对以垃圾资源化为代表的环境保护产业，它所需要的科学理论及其技术均得到了深入研究。在中国知网文献总库，输入关键词“垃圾”并含“资源化”，或“污水”并含“资源化”，搜出的近十年文献数量均超四千篇，学科领域涵盖项目管理、管理科学与工程、环境科学、土木工程等。充足的资源化理论技术研究为我国的环保产业发展提供了技术基础，在推行环保PPP的过程中，不会因技术落后使资金无法发挥作用，我国发展废物资源化等环保产业的技术条件已经成熟。
3. 在环境保护、生态友好及PPP的政策法律支持：中央政府近年大力推动了PPP及环保事业的发展。在财政部2014年76号文等文件中，各部委通过制定部委规章或行政通知，为PPP的合作程序、基本权利义务、融资方法、财税优惠方式等，均作了全面的规定。我国的环境保护法律制度，也在近年逐渐完善。《环境保护法》经修改后已经实施，《固体废物污染环境防治法》等环境法律也在近年经过修改，从政策到法律，大环境均有利于环保PPP财税激励制度的建立与完善。
四、结语
PPP在国内经历了多年的实践，已经取得了不少经验教训。为克服环保PPP在我国遇到的许多问题，建立PPP财税激励制度是必由之路。它有利于促进我国环境法学及国家投资经营法的发展，凭借我国变强了的综合国力，它的建立已经可以进行。
注释：
张守文.财税法学.北京：中国人民大学出版社.2011.22.
陈泉生.环境法学.厦门：厦门大学出版社. 2008.161.
参考文献：
[1]顾建光.现代公共管理学.上海：上海人民出版社.2004.
[2]柯永健、王守清、陈炳泉.激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施.清华大学学报.2009，49（9）.
[3]李传轩.中国环境税法律制度之构建研究.北京：法律出版社.2010.