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摘 要 本文从五个方面分析暂予监外执行监督中存在的困难，在分析其原因基础上提出对适用程序进行诉讼化改造，建立完善检察机关程序参与机制，并通过完善鉴定程序，建立鉴定意见备案审查制度解决监督中专业能力不足的问题，改进和完善对暂予监外执行的监督。
关键词 社区矫正 暂予监外执行 去行政化 备案审查
作者简介：郑柯迅，浙江省江山市人民检察院检察员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-115-03
暂予监外执行以刑罚的人道性为理论基础，但刑罚的人道性必须以刑罚的公正性为前提，否则体现刑罚人道性的制度会异化为罪犯逃避处罚的可趁之机。从现行刑事诉讼法规定来看，暂予监外执的适用和监督都存在一些较为突出的问题，其中鉴定意见缺乏外部制约，决定主体的客观性、中立性难以保障，行政化的决定程序，检察机关的程序参与不足、监督刚性有限等因素，都是导致暂予监外执行错误适用的重要原因。本文拟就检察机关暂予监外执行监督中存在的问题进行初浅的分析，并就如何加强对暂予监外执行的监督提出不成熟的意见。
一、暂予监外执行监督的困境及原因分析
在所有的刑罚变更执行中，暂予监外执行的适用社会关注度最高，也是刑罚变更执行中司法腐败的高发领域。减刑、假释要受实际执行期限的严格限制，通过不正当手段规避刑罚执行的空间有限，而暂予监外执行如果适用不当，判处的刑罚可能完全得不到执行。打个不恰当的比方，减刑、假释要错的话最多只能错一半，而暂予监外执行可能是全错。暂予监外执行的适用，相比较减刑、假释，更容易受到外部因素的影响和干扰，一个鉴定意见让判处的刑罚“打水漂”的现象时有发生。因此，暂予监外执行的违法适用的机率较高，其对法律权威性和司法公信力的伤害也最大。鉴于此，暂予监外执行的监督是刑罚执行监督的重中之重，但是从实际情况来看，检察机关对暂予监外执行的监督存在着一系列的困难和障碍。
一是决定适用机关的不统一，导致监督复杂化。暂予监外执行不同于减刑、假释，减刑、假释都由服刑地中级人民法院负责审理，部分案件还需要组成合议庭开庭审理，检察机关可以出庭进行质证、发表检察意见，并对庭审活动进行监督。但暂予监外执行的决定适用采取的是各自负责决定的方式，根据不同情形分别由设区的市一级公安机关、监狱管理机关和交付执行的人民法院作出决定。这种分头负责的方式，特别是由此导致的层级的不对称性，增加了监督的难度。比如对看守所留所服刑、在监狱服刑的罪犯的暂予监外执行的适用分别由其上级公安机关、监狱管理机关作出决定，而监督工作主要由派驻检察室承担，层级的不对称性影响监督工作的开展。除层级的不对称之外，这种铁路警察各管一段分头决定适用的方式，造成多头负责监督，使监督关系的复杂化，如对看守所服刑罪犯的暂予监外执行，派出检察室所在检察院及上级检察院都有监督职责，监狱服刑的罪犯的暂予监外执行的适用也存在该方面问题。
二是病情鉴定的专业化，监督的专业障碍问题突出。鉴定意见是暂予监外执行适用的前提，也是判断是否符合暂予监外执行条件关键性证据，实际绝大多数暂予监外执行案件是围绕鉴定意见进行调查并作出决定的。从司法实践来看，罪犯及其亲属要想非法取得暂予监外执行，往往多在鉴定意见上想办法，想方设法通过不正当手段对鉴定人员施加影响，以达到保外就医的目的。就目前而言，由于缺乏相关的防范机制，当事人要对鉴定人员施加影响并不困难。更为主要的是，医疗鉴定具有较高的专业性要求，不具备专门知识很难对鉴定意见进行实质性审查，违法出具不真实鉴定意见的行为难以通过审查鉴定意见被发现、被惩处，这会进一步诱发此类违法行为的发生。俗语言，外行看热闹，内行看门道。这种外行监督内行，实际上效果非常有限。执行监督也存在类似的问题，虽然《社区矫正实施办法》及相关意见，规定每三个月要进行病情复查，对于三类犯罪暂予监外执行对象检察机关还可采取建议重新鉴定，逐人见面的方式进行监督，但由于专业障碍，很难通过病情复查来发现问题，而且往往病情复查机构与鉴定机构属于同一机构，病情复查的要求不明确，比鉴定意见更容易受干扰和影响，其真实性难以保障，而且医生的书写类似天书，检察人员难以对其内容进行审查。
三是行政化的审批程序，程序参与不足是影响监督最主要的因素。程序参与是监督的重要前提，没有必要的程序参与就难以实现有效的监督制约。交付执行的罪犯，暂予监外执行的适用完全采取行政审批的方式，没有交付执行的罪犯，虽由法院作出决定，但从决定作出的程序而言，采取的是阅卷审的方式，检察机关也很难通过程序参与进行监督。有学者指出，“对于刑罚执行问题，监狱、公安机关既拥有执行权，又拥有执行中的裁判权，执行权和裁判权集中在同一主体手中，那么相关裁判是否公正，难免令人生疑。”“法院、监狱、公安机关均通过阅卷的方式，单方秘密地作出决定，罪犯、被害人等利害关系人无法参与该决定程过程，也无法对此发表意见，这显然不符合最低限度程序正义要求，也为监外执行决定过程中违法行为的发生提供了空间。” 不但利害关系人无法参与决定程序，检察机关的参与性也极为有限，难以适应监督的需要。对于公安机关、监狱管理机关决定的暂予监外执行，新修订刑诉法实施后同步监督实际上是在弱化，根据刑事诉讼法规定，执行机关只要在报请前将书面建议抄送检察机关即可，但仅凭对建议书的审阅，检察机关很难发现建议不当的情况，在没有发现建议不当，或可能存在建议不当但又缺乏线索和证据材料的情况下，检察机关出于慎重起见，一般不会启动相关调查程序。已交付执行罪犯的同步监督，检察机关还可以实现有限的程序参与，但这种告知式的程序参与作用有限。而法院决定的暂予监外执行，在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委《暂予监外执行规定》实施前，有限的程序参与都得不到保障。根据刑事诉讼法规定，作出决定的法院只要在作出决定后将决定书抄送检察机关即可，在收到决定书之前检察机关往往不知悉罪犯的鉴定意见，及是否具备监外执行的监管条件等及情况，同步监督的要求难以落实。而且从实际情况来看，特别是对取保候审、监视居住的嫌疑人，检察院监所部门难以通过驻所检察工作掌握其病情，以及是否具备暂予监外执行条件等情况。《暂予监外执行规定》实施后，虽然法院在作出决定前要征求检察机关意见，但由于事前对情况不了解，再加上缺乏审查鉴定意见所需要的专业知识，而且由于时间上比较紧迫，检察机关的监督所能发挥的作用有限。有时法院在期限快满之前来征求意见，审查所需的时间不能保证，这种做法并不违法，有时法院也并非有意为之。 四是监督手段刚性严重不足，影响监督实效。对暂予监外执行的监督，检察机关只能提出检察意见，要不要采纳取决于决定机关的态度，监督缺乏刚性。这会导致两个结果，一个是决定机关不重视检察机关意见，伤害监督的权威性；另外一个是，监督权威性的缺失会连带影响检察人员监督的积极性。即然决定机关可采纳，也可不采纳，那提与不提又有什么区别，这实际上是一个不容回避的现实。当然，对于减刑、假释案件，检察机关也只有提出意见建议，是否采纳由人民法院决定，但检察机关提出异议的，人民法院需要组成合议庭开庭审理，需要通知检察机关出庭，因此对减刑、假释案件，检察院的监督具有程序方面的刚性。而对暂予监外执行的监督意见，由于是采取行政化的审批或阅卷审理的方式，监督意见不具备对决定适用程序的法律约束力，连最起码的程序刚性也不具备。如果不对暂予监外执行适用程序进行司法化改造，强化对暂予监外执行的监督将难以取得实质性突破。
五是执法风险考量，也是影响监督的现实因素。病犯在看守所，或监狱服刑，对于刑罚执行机关而言，是沉重的监管负担，更为主要的是存在一定的监管风险，如果在监管场所发生因病死亡、病危等情况，除了赔偿或补偿等经济上的负担之外，调查处理会对正常工作带来很大影响。特别监管场所规范执法的公信力不足的情况下，一旦发生罪犯在羁押期间死亡、病危、伤残等事件，就容易把它与暴力执法、玩忽职守等违法犯罪行为联系起来，罪犯正常死亡、病危，其亲属缠访、闹事、甚至围堵、冲击监管场所的事件屡有发生。鉴定意见只是根据医学规律并结合罪犯病情作出的一个判断，这种判断虽然有科学依据和现实基础（罪犯病情），但很难做到百分之百的准确，即使是百分之百准确，罪犯的病情不是确定不变的。实践中也出现鉴定意见认为不符合暂予监外执行条件，但收押后不到一天就出现病危送医后死亡的情况。对病犯拒绝收押的情况，这个问题即使法律上已经作出明确规定，但实际上仍然没有得到有效解决，执法风险的考量是重要因素。而刑罚执行机关及上级主管部门，在报请和决定过程中不得不考虑这一因素。交付执行后的罪犯暂予监外执行的监督工作主要由派驻检察室承担，监管场所罪犯死亡、伤残、病危之类的事件，派驻的检察机关要及时介入调查，配合做好善后处理工作，如果罪犯收押或者决定不予暂予监外执行与检察机关监督具有关联性，很有可能矛盾被引向检察机关一方，而且会造成监管单位与派驻单位的关系紧张，这虽然是小概率事件，但却是非常现实需要掂量的风险因素。对执行的监督也存在这个方面的问题，有些暂予监外执行对象严重违返监督管理规定，法院收监决定作出后，刑罚执行机关拒收的情况并非个例，甚至出现有些暂予监外执行对象自恃会被拒收，肆意违反监督管理规定，这种情况虽然属于个例，但严重损害司法权威。由于监督的刚性不足，加上对监督风险的考量，检察机关在这类敏感事件的监督上难免不心存顾虑。
二、关于加强暂予监外执行监督的建议
一是对暂予监外执行决定程序进行司法化改造。目前人民法院、设区的市一级公安机关、监狱管理机关都有权作出是否准予暂予监外执行的决定，采取的都是行政审批的方式，即使是法院决定适用，其实质与行政审批无异，只不过机关的属性不同而异。这种分别由不同属性不同层级行政审批式的适用程序，是影响暂予监外执行适用的客观公正性，制约检察机关监督工作的制度性障碍。这个问题不解决，个人认为暂予监外执行的依法适用和强化对暂予监外执行的监督难以取得实质性突破。暂予监外执行属于刑罚执行方式的变更，属于审判权的范畴，应统一由人民法院审理并作出决定。司法化改造的设想是，减刑、假释、暂予监外执行应适用同样的程序，为加强对暂予监外执行监督，规定对暂予监外执行的审理需要组成合议庭开庭审理，检察机关需要派员出席法庭，检察机关、人民法院、罪犯及其法定代理可以建议法院通知鉴定人出庭作证。当然对于短期内有生命危险的等紧急情况，规定快速应急处置机制。
二是建立健全保障鉴定独立性和公正性的相关机制。鉴定意见是判断是否符合暂予监外执行条件的最核心的证据，再加上对鉴定意见的审查需要医学方面的专业知识和经验，这是一般司法工作人员所不具备的。因此保障鉴定意见的客观公正是确保暂予监外执行依法正确适用的重要前提。如何保障鉴定人员能够独立、公正地进行鉴定，个人认为应建立健全防范、发现和惩处机制。防范机制是，在省一级建立鉴定专家库，采取临时随机抽签的方式确定鉴定人员，并建立鉴定人员信息保密制度，这是有效解决罪犯亲属、相关人员对鉴定人施加不当影响最有效的办法。从可行性来看，暂予监外执行案件的数量远少于减刑、假释案件，实施这一制度不会导致产生难以承担的成本。完善发现机制应从以下几个方面着手。第一，检察机关介入审前调查，协同司法机关通过走访罪犯居住地的社区群众、罪犯家属、医院医生，调取其诊断治疗的资料等方式，了解罪犯病情，为审查鉴定意见奠定基础；第二，实行鉴定意见备案审查制度。备案制度的设想是，承担监督职责的检察机关在接到抄送的鉴定意见等鉴定材料后，应上报省一级检察院技术部门，由省一级技术部门对鉴定意进行技术审查，并将审查情况通报省院监所检察部门，对于经审查鉴定意见存在程序违法或内容与事实不符的，由省院监所部门通知承担监督职责检察院监所、技术部门进行调查。这能有效解决监督存在的专业障碍问题，同时对于鉴定人员依法独立客观公正地进行鉴定并出具鉴定意见发挥保障和约束作用。第三，建立完善鉴定人保护和惩处机制。司法机关、鉴定机构应依法打击威胁、伤害鉴定人的行为，为鉴定人履行鉴定职责提供保护。同时，应区分因为认识上的原因，或罪犯病情、鉴定条件等客观方面的原因导致鉴定意见错误的情况，及因接受罪犯及亲属好处、或者徇私情违法出具鉴定意见的情况。对于前者应予包容，对于后者应依法追究其责任。对于鉴定意见虽然不存在失实和错误的问题，但鉴定人与罪犯及其亲属有不正当经济往来的，应通过完善法律法规建立对该类行为的惩处机制。
三是完善对暂予监外执行对象社区服刑的监督。加强对暂予监外执行对象社区服刑的监督，目前应着重解决好对病情复查和收押难的问题。对于病情复查的监督首先是明确病情复查的程序、要求及报告制度。目前病情复查的比较随意，什么是病情复查在法律上不明确，笔者认为应采类似鉴定的规定来规范病情复查，当然可以适度简化，但要改变目前这种随便拿个单子来应付的状况。其次是应完善病情复查报告制度。《社区矫正实施办法》只规定了暂予监外执行服刑人员向司法所提交病情复查报告，检察机关如果不实地进行检查，难以掌握病情复查情况，因此建议应完善该方面的规定，明确司法行政机关应及时向检察机关报送病情复查报告，检察机关应向上级检察机关报送备案，由上级检察机关监所、技术部门对病情复查报告进行审查，发现可能不符合暂予监外执行条件的，应建议重新鉴定，并依法建议决定收监执行剩余刑期。最后是对刑罚执行机关违法拒收的问题，检察机关在强化监督的同时，应推进从制度上明确相关问责机制，维护判决的权威性和刑罚的严肃性。
三、 结语
暂予监外执行，体现了刑罚人道主义和保障人权的理念，强化对暂予监外执行的监督，出发点不是要通过强化监督来严格限制暂予监外执行的适用，而是要通过强化法律监督保障暂予监外执行依法平等适用，依法打击暂予监外执行职务违法犯罪行为。因此，强化监督的重点，在于推动程序改造和实现具有诉讼特点的程序参与，积极推进暂予监外执行的去行政化，让暂予监外执行回归其应有的司法属性，建立暂予监外执行的诉讼化机制。从长远目标而言，可以考虑建构类似侦-诉-审这样的线性诉讼构造，对于暂予监外执行案件由检察机关审查并向人民法院提出建议。当然鉴于暂予监外执行特殊性，应建立相关快速处理机制，保障罪犯人权，防范监管风险。
注释：
陈瑞华、黄永、褚福民.法律程序改革的突破与限度——2012年刑事诉讼法修改述评.中国法制出版社.2012.211.
关键词 社区矫正 暂予监外执行 去行政化 备案审查
作者简介：郑柯迅，浙江省江山市人民检察院检察员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-115-03
暂予监外执行以刑罚的人道性为理论基础，但刑罚的人道性必须以刑罚的公正性为前提，否则体现刑罚人道性的制度会异化为罪犯逃避处罚的可趁之机。从现行刑事诉讼法规定来看，暂予监外执的适用和监督都存在一些较为突出的问题，其中鉴定意见缺乏外部制约，决定主体的客观性、中立性难以保障，行政化的决定程序，检察机关的程序参与不足、监督刚性有限等因素，都是导致暂予监外执行错误适用的重要原因。本文拟就检察机关暂予监外执行监督中存在的问题进行初浅的分析，并就如何加强对暂予监外执行的监督提出不成熟的意见。
一、暂予监外执行监督的困境及原因分析
在所有的刑罚变更执行中，暂予监外执行的适用社会关注度最高，也是刑罚变更执行中司法腐败的高发领域。减刑、假释要受实际执行期限的严格限制，通过不正当手段规避刑罚执行的空间有限，而暂予监外执行如果适用不当，判处的刑罚可能完全得不到执行。打个不恰当的比方，减刑、假释要错的话最多只能错一半，而暂予监外执行可能是全错。暂予监外执行的适用，相比较减刑、假释，更容易受到外部因素的影响和干扰，一个鉴定意见让判处的刑罚“打水漂”的现象时有发生。因此，暂予监外执行的违法适用的机率较高，其对法律权威性和司法公信力的伤害也最大。鉴于此，暂予监外执行的监督是刑罚执行监督的重中之重，但是从实际情况来看，检察机关对暂予监外执行的监督存在着一系列的困难和障碍。
一是决定适用机关的不统一，导致监督复杂化。暂予监外执行不同于减刑、假释，减刑、假释都由服刑地中级人民法院负责审理，部分案件还需要组成合议庭开庭审理，检察机关可以出庭进行质证、发表检察意见，并对庭审活动进行监督。但暂予监外执行的决定适用采取的是各自负责决定的方式，根据不同情形分别由设区的市一级公安机关、监狱管理机关和交付执行的人民法院作出决定。这种分头负责的方式，特别是由此导致的层级的不对称性，增加了监督的难度。比如对看守所留所服刑、在监狱服刑的罪犯的暂予监外执行的适用分别由其上级公安机关、监狱管理机关作出决定，而监督工作主要由派驻检察室承担，层级的不对称性影响监督工作的开展。除层级的不对称之外，这种铁路警察各管一段分头决定适用的方式，造成多头负责监督，使监督关系的复杂化，如对看守所服刑罪犯的暂予监外执行，派出检察室所在检察院及上级检察院都有监督职责，监狱服刑的罪犯的暂予监外执行的适用也存在该方面问题。
二是病情鉴定的专业化，监督的专业障碍问题突出。鉴定意见是暂予监外执行适用的前提，也是判断是否符合暂予监外执行条件关键性证据，实际绝大多数暂予监外执行案件是围绕鉴定意见进行调查并作出决定的。从司法实践来看，罪犯及其亲属要想非法取得暂予监外执行，往往多在鉴定意见上想办法，想方设法通过不正当手段对鉴定人员施加影响，以达到保外就医的目的。就目前而言，由于缺乏相关的防范机制，当事人要对鉴定人员施加影响并不困难。更为主要的是，医疗鉴定具有较高的专业性要求，不具备专门知识很难对鉴定意见进行实质性审查，违法出具不真实鉴定意见的行为难以通过审查鉴定意见被发现、被惩处，这会进一步诱发此类违法行为的发生。俗语言，外行看热闹，内行看门道。这种外行监督内行，实际上效果非常有限。执行监督也存在类似的问题，虽然《社区矫正实施办法》及相关意见，规定每三个月要进行病情复查，对于三类犯罪暂予监外执行对象检察机关还可采取建议重新鉴定，逐人见面的方式进行监督，但由于专业障碍，很难通过病情复查来发现问题，而且往往病情复查机构与鉴定机构属于同一机构，病情复查的要求不明确，比鉴定意见更容易受干扰和影响，其真实性难以保障，而且医生的书写类似天书，检察人员难以对其内容进行审查。
三是行政化的审批程序，程序参与不足是影响监督最主要的因素。程序参与是监督的重要前提，没有必要的程序参与就难以实现有效的监督制约。交付执行的罪犯，暂予监外执行的适用完全采取行政审批的方式，没有交付执行的罪犯，虽由法院作出决定，但从决定作出的程序而言，采取的是阅卷审的方式，检察机关也很难通过程序参与进行监督。有学者指出，“对于刑罚执行问题，监狱、公安机关既拥有执行权，又拥有执行中的裁判权，执行权和裁判权集中在同一主体手中，那么相关裁判是否公正，难免令人生疑。”“法院、监狱、公安机关均通过阅卷的方式，单方秘密地作出决定，罪犯、被害人等利害关系人无法参与该决定程过程，也无法对此发表意见，这显然不符合最低限度程序正义要求，也为监外执行决定过程中违法行为的发生提供了空间。” 不但利害关系人无法参与决定程序，检察机关的参与性也极为有限，难以适应监督的需要。对于公安机关、监狱管理机关决定的暂予监外执行，新修订刑诉法实施后同步监督实际上是在弱化，根据刑事诉讼法规定，执行机关只要在报请前将书面建议抄送检察机关即可，但仅凭对建议书的审阅，检察机关很难发现建议不当的情况，在没有发现建议不当，或可能存在建议不当但又缺乏线索和证据材料的情况下，检察机关出于慎重起见，一般不会启动相关调查程序。已交付执行罪犯的同步监督，检察机关还可以实现有限的程序参与，但这种告知式的程序参与作用有限。而法院决定的暂予监外执行，在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委《暂予监外执行规定》实施前，有限的程序参与都得不到保障。根据刑事诉讼法规定，作出决定的法院只要在作出决定后将决定书抄送检察机关即可，在收到决定书之前检察机关往往不知悉罪犯的鉴定意见，及是否具备监外执行的监管条件等及情况，同步监督的要求难以落实。而且从实际情况来看，特别是对取保候审、监视居住的嫌疑人，检察院监所部门难以通过驻所检察工作掌握其病情，以及是否具备暂予监外执行条件等情况。《暂予监外执行规定》实施后，虽然法院在作出决定前要征求检察机关意见，但由于事前对情况不了解，再加上缺乏审查鉴定意见所需要的专业知识，而且由于时间上比较紧迫，检察机关的监督所能发挥的作用有限。有时法院在期限快满之前来征求意见，审查所需的时间不能保证，这种做法并不违法，有时法院也并非有意为之。 四是监督手段刚性严重不足，影响监督实效。对暂予监外执行的监督，检察机关只能提出检察意见，要不要采纳取决于决定机关的态度，监督缺乏刚性。这会导致两个结果，一个是决定机关不重视检察机关意见，伤害监督的权威性；另外一个是，监督权威性的缺失会连带影响检察人员监督的积极性。即然决定机关可采纳，也可不采纳，那提与不提又有什么区别，这实际上是一个不容回避的现实。当然，对于减刑、假释案件，检察机关也只有提出意见建议，是否采纳由人民法院决定，但检察机关提出异议的，人民法院需要组成合议庭开庭审理，需要通知检察机关出庭，因此对减刑、假释案件，检察院的监督具有程序方面的刚性。而对暂予监外执行的监督意见，由于是采取行政化的审批或阅卷审理的方式，监督意见不具备对决定适用程序的法律约束力，连最起码的程序刚性也不具备。如果不对暂予监外执行适用程序进行司法化改造，强化对暂予监外执行的监督将难以取得实质性突破。
五是执法风险考量，也是影响监督的现实因素。病犯在看守所，或监狱服刑，对于刑罚执行机关而言，是沉重的监管负担，更为主要的是存在一定的监管风险，如果在监管场所发生因病死亡、病危等情况，除了赔偿或补偿等经济上的负担之外，调查处理会对正常工作带来很大影响。特别监管场所规范执法的公信力不足的情况下，一旦发生罪犯在羁押期间死亡、病危、伤残等事件，就容易把它与暴力执法、玩忽职守等违法犯罪行为联系起来，罪犯正常死亡、病危，其亲属缠访、闹事、甚至围堵、冲击监管场所的事件屡有发生。鉴定意见只是根据医学规律并结合罪犯病情作出的一个判断，这种判断虽然有科学依据和现实基础（罪犯病情），但很难做到百分之百的准确，即使是百分之百准确，罪犯的病情不是确定不变的。实践中也出现鉴定意见认为不符合暂予监外执行条件，但收押后不到一天就出现病危送医后死亡的情况。对病犯拒绝收押的情况，这个问题即使法律上已经作出明确规定，但实际上仍然没有得到有效解决，执法风险的考量是重要因素。而刑罚执行机关及上级主管部门，在报请和决定过程中不得不考虑这一因素。交付执行后的罪犯暂予监外执行的监督工作主要由派驻检察室承担，监管场所罪犯死亡、伤残、病危之类的事件，派驻的检察机关要及时介入调查，配合做好善后处理工作，如果罪犯收押或者决定不予暂予监外执行与检察机关监督具有关联性，很有可能矛盾被引向检察机关一方，而且会造成监管单位与派驻单位的关系紧张，这虽然是小概率事件，但却是非常现实需要掂量的风险因素。对执行的监督也存在这个方面的问题，有些暂予监外执行对象严重违返监督管理规定，法院收监决定作出后，刑罚执行机关拒收的情况并非个例，甚至出现有些暂予监外执行对象自恃会被拒收，肆意违反监督管理规定，这种情况虽然属于个例，但严重损害司法权威。由于监督的刚性不足，加上对监督风险的考量，检察机关在这类敏感事件的监督上难免不心存顾虑。
二、关于加强暂予监外执行监督的建议
一是对暂予监外执行决定程序进行司法化改造。目前人民法院、设区的市一级公安机关、监狱管理机关都有权作出是否准予暂予监外执行的决定，采取的都是行政审批的方式，即使是法院决定适用，其实质与行政审批无异，只不过机关的属性不同而异。这种分别由不同属性不同层级行政审批式的适用程序，是影响暂予监外执行适用的客观公正性，制约检察机关监督工作的制度性障碍。这个问题不解决，个人认为暂予监外执行的依法适用和强化对暂予监外执行的监督难以取得实质性突破。暂予监外执行属于刑罚执行方式的变更，属于审判权的范畴，应统一由人民法院审理并作出决定。司法化改造的设想是，减刑、假释、暂予监外执行应适用同样的程序，为加强对暂予监外执行监督，规定对暂予监外执行的审理需要组成合议庭开庭审理，检察机关需要派员出席法庭，检察机关、人民法院、罪犯及其法定代理可以建议法院通知鉴定人出庭作证。当然对于短期内有生命危险的等紧急情况，规定快速应急处置机制。
二是建立健全保障鉴定独立性和公正性的相关机制。鉴定意见是判断是否符合暂予监外执行条件的最核心的证据，再加上对鉴定意见的审查需要医学方面的专业知识和经验，这是一般司法工作人员所不具备的。因此保障鉴定意见的客观公正是确保暂予监外执行依法正确适用的重要前提。如何保障鉴定人员能够独立、公正地进行鉴定，个人认为应建立健全防范、发现和惩处机制。防范机制是，在省一级建立鉴定专家库，采取临时随机抽签的方式确定鉴定人员，并建立鉴定人员信息保密制度，这是有效解决罪犯亲属、相关人员对鉴定人施加不当影响最有效的办法。从可行性来看，暂予监外执行案件的数量远少于减刑、假释案件，实施这一制度不会导致产生难以承担的成本。完善发现机制应从以下几个方面着手。第一，检察机关介入审前调查，协同司法机关通过走访罪犯居住地的社区群众、罪犯家属、医院医生，调取其诊断治疗的资料等方式，了解罪犯病情，为审查鉴定意见奠定基础；第二，实行鉴定意见备案审查制度。备案制度的设想是，承担监督职责的检察机关在接到抄送的鉴定意见等鉴定材料后，应上报省一级检察院技术部门，由省一级技术部门对鉴定意进行技术审查，并将审查情况通报省院监所检察部门，对于经审查鉴定意见存在程序违法或内容与事实不符的，由省院监所部门通知承担监督职责检察院监所、技术部门进行调查。这能有效解决监督存在的专业障碍问题，同时对于鉴定人员依法独立客观公正地进行鉴定并出具鉴定意见发挥保障和约束作用。第三，建立完善鉴定人保护和惩处机制。司法机关、鉴定机构应依法打击威胁、伤害鉴定人的行为，为鉴定人履行鉴定职责提供保护。同时，应区分因为认识上的原因，或罪犯病情、鉴定条件等客观方面的原因导致鉴定意见错误的情况，及因接受罪犯及亲属好处、或者徇私情违法出具鉴定意见的情况。对于前者应予包容，对于后者应依法追究其责任。对于鉴定意见虽然不存在失实和错误的问题，但鉴定人与罪犯及其亲属有不正当经济往来的，应通过完善法律法规建立对该类行为的惩处机制。
三是完善对暂予监外执行对象社区服刑的监督。加强对暂予监外执行对象社区服刑的监督，目前应着重解决好对病情复查和收押难的问题。对于病情复查的监督首先是明确病情复查的程序、要求及报告制度。目前病情复查的比较随意，什么是病情复查在法律上不明确，笔者认为应采类似鉴定的规定来规范病情复查，当然可以适度简化，但要改变目前这种随便拿个单子来应付的状况。其次是应完善病情复查报告制度。《社区矫正实施办法》只规定了暂予监外执行服刑人员向司法所提交病情复查报告，检察机关如果不实地进行检查，难以掌握病情复查情况，因此建议应完善该方面的规定，明确司法行政机关应及时向检察机关报送病情复查报告，检察机关应向上级检察机关报送备案，由上级检察机关监所、技术部门对病情复查报告进行审查，发现可能不符合暂予监外执行条件的，应建议重新鉴定，并依法建议决定收监执行剩余刑期。最后是对刑罚执行机关违法拒收的问题，检察机关在强化监督的同时，应推进从制度上明确相关问责机制，维护判决的权威性和刑罚的严肃性。
三、 结语
暂予监外执行，体现了刑罚人道主义和保障人权的理念，强化对暂予监外执行的监督，出发点不是要通过强化监督来严格限制暂予监外执行的适用，而是要通过强化法律监督保障暂予监外执行依法平等适用，依法打击暂予监外执行职务违法犯罪行为。因此，强化监督的重点，在于推动程序改造和实现具有诉讼特点的程序参与，积极推进暂予监外执行的去行政化，让暂予监外执行回归其应有的司法属性，建立暂予监外执行的诉讼化机制。从长远目标而言，可以考虑建构类似侦-诉-审这样的线性诉讼构造，对于暂予监外执行案件由检察机关审查并向人民法院提出建议。当然鉴于暂予监外执行特殊性，应建立相关快速处理机制，保障罪犯人权，防范监管风险。
注释：
陈瑞华、黄永、褚福民.法律程序改革的突破与限度——2012年刑事诉讼法修改述评.中国法制出版社.2012.211.