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建国以来我国农业和农民一直在为共和国经济的恢复发展扮演着奉献和牺牲的角色。特别是改革开放以来，我国农业和农民更是为共和国的快速发展以及取得骄人成绩做出了巨大贡献。随着市场经济的全面发展和国际经济的深度融合，社会需要构建一个最低程度的安全网和减震器。1997年9月国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，至此，市场经济环境下的城市工业改革和工人问题得到了有效解决。随着改革的全面和深化，农民问题日益突出，如果不妥善加以解决，社会的安全网就会被触击，社会将会受到震动，中国战略发展目标将不可能实现。此时，在全国农村建立最低生活保障制度已成为政府职责的首要任务、当务之急，政策缺失已不再亦没有理由。2007年3月我国《政府工作报告》对此提出了规划要求，2007年7月国务院发出了《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》。至此，一个关于农民最低生活保障的全国性的强制性政策正式出台了，层次之高，力度之大前所未有。
一、这项政策的特点
(一)及时性
公共政策是一个时代的产物，它的出台必须要以时代为背景，以解决现实的现状为目标，并随着时代的发展而发展，即不能用过去的政策来解决现在的问题，也不能用现在的政策来解决已经过去的事情，否则就造成了政策资源的浪费，同时也解决不了问题，亦损害了政策的权威性。
这项政策的出台一是它符合现当代农民的利益诉求。当农民失去土地、失去工作劳动能力、因病致贫、无法抗拒自然灾害而生活困难时，他们有权利要求当代政府承担起应该承担的社会责任。二是它是当今宪法的要求。我国当今宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”虽然宪法对这种社会保障的待遇只是原则上的概述，但是可以看出，当今宪法是把农民的社会保障作为我国整个社会的保障制度不可分割的组成部分。三是它是执政党本质的时代表现。全心全意为人民服务的本质决定了中国共产党必须执政为民，为人民谋利益，从执政党的发展规律来看，一个执政党如果不能以全体国民或至少以大多数国民的利益为重，那么这个执政党就不是一个好的执政党，就不能或没有资格执政，即使侥幸执政也不会长久。四是它是历史发展的必然结果。当人类历史社会发展到某种程度时，必然要求与其相适应的社会政策，社会政策有其生命力，它的生命力不是永恒的，它是随着社会问题的产生而产生，并随着社会问题的消失而中止。社会发展需要与之相适应的社会公共政策。
(二)和谐性
要想理解这项政策的和谐性，首先要了解公共政策所涉及的政策问题的涵义。所谓的政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物，它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。这个定义告诉我们社会问题到了一定程度就必须加以解决，否则就会造成社会的不和谐。自1978年十一届三中全会开启了改革开放历史新时期到2007年10月十七大召开，我国政治、经济、文化、社会建设取得了举世瞩目的成就。然而，我国在取得成绩的同时，一些问题也日益显得突出和尖锐，贫富悬殊、社会公平等受到了质疑。人们既然共同创造了改革发展的成果，人们就应该公平享有，虽然人们不能绝对平均地去享有改革发展的成果，但是政府应该赋予人们享有改革发展成果的最基本的权利和标准，并逐渐加以改善。目前，我国贫困人口已有两千多万，随着农村综合改革的逐步深化以及全球金融风暴的影响，加上今后因病致贫的农民，我国贫困人口的数量有可能会突破两千多万。如何妥善解决这部分人的生产生活问题，则是一个不容忽视的问题。解决得好则社会稳定和谐，解决得不好则会引起社会的不稳定。
城市和农村居民最低生活保障是社会最低保障的两个方面。两者是社会最低保障的不可分割的一部分，都是社会主义制度优越性的应有之义。城市居民最低生活保障制度于1997年9月开始由国家强制推行建立并得到进一步发展和完善，而农村居民最低生活保障制度却没有得到国家的高度重视，没有得到有效的建立，没有放在国家层面强制推行，农民长期游离在我国社会保障制度的边缘地带。农村最低生活保障没有国家制度可以加以遵循，在我国广大农村，农民的最低生活保障的发展远远滞后于现实生活环境的需要。由于历史遗留问题，我国社会主义市场经济运行机制与运行方式的不合理，使我国农民长期处在社会的最低层，处于相对被歧视的地位。城市与农村居民同是一国国民，待遇却不一样、不平等，对比十分强烈，且已经到了严重影响城乡协调发展和社会的和谐稳定，问题发展到了非解决不可的地步。这一惠农低保政策的出台表明了城市和农村共同和谐发展的基础形成了。
二、政策执行情况
国务院颁发这项政策之后，全国各地迅速行动起来。各省、自治区、直辖市(除台湾、香港、澳门)都积极采取了行动，制定了地方性法规或条例，各省辖市、县、乡根据本地区的实际情况也制定了一系列的落实措施。就连西藏、青海、宁夏这样的困难省份也建立了农村最低生活保障制度，并以省、市、县、乡的顺序依次铺开。到2007年12月底，全国31个省、自治区、直辖市在省级层面上都已落实了该项政策制度。到2008年上半年，全国市、县、乡级行政层面也亦建立了保证措施并加以实施和发放最低生活保障金。对此人们不仅要问，这项政策为什么执行得这么快，既然执行起来并不难，为什么不早点实行，不与城市最低生活保障制度一并实施?
(一)民心性
这项政策落实的快捷迅速是因为它涉及到中国大多数人的利益，符合农民的利益诉求。农民是一个约占中国总人口80％的群体，我国改革开放以来，因为计划经济体制的惯性，使社会主义市场经济的运行不够规范，市场公平配置资源的作用得不到应有的发挥。农村和农民的即得利益常常受到侵害，农民在市场经济中的经济地位和社会地位没有得到应有的改善，广大农民生存和发展的权利没有受到很好的保护。基于弹性原理，压抑越大，反弹越大，于是农民的利益谋求不断增强。农民要求享受阳光政策，要求与社会其他群体共同分享改革发展带来的成果。农民要求政府打造一个公平合理的社会环境。农民向社会发出了一个信号，农民的利益不可忽视，谁忽视了农民的利益，谁就会失去民心。农民问题，不光是政策问题，而且是社会问题、政治问题、更是民心所向的问题。
(二)财力性
丰裕的财力是解决这一问题的保障。财力在我国分为中央财力和地方财力，而地方财力又分为省、市、县、乡等四级。不论中央财力和地方财力哪一级财力不富裕，都会影响到农民的利益——农村最低生活保障制度的建立及保障水平。改革以前国力不强，财政不富，国家主要财力都被投入到了工业恢复和建设中，无精力发展其他社会事业，如国家在20世纪 50年代初到80年代初大约30年的时间，为了完成工业积累，加速工业发展，通过税收、储蓄、征缴等方式从农村调到约1万亿元的资金，每年平均高达250亿元。上个世纪50年代末开始，考虑到经济的承载能力，国家制定了非常严格的户籍管理制度，不允许农民大量涌入城市，以求得城市的发展和整个社会的绝对稳定。而那时的农民只能从公社和生产队去获得一定量的生活医疗等少量方面的集体保障，并且保障的稳定性和水平维度极低，农民的主要保障还是靠家庭和土地，没有上升到政府统筹的层面。直到十六届五中全会，国家财力才有所充盈。但是，由于深化改革开放的需要，国家的各个方面都需要投入大量的资金，大量的资金被投入到经济发展上和城市居民的生活保障上，因此，资金在使用结构上仍显吃紧。到了十六届六中全会召开时，国家国库已经充实，各地方财力也日渐丰裕，作为我国最高级别的会议，我国才在会议上提出政策要求，在全国逐步建立农村最低生活保障制度。
(三)理论性
理论是行动的先导，没有理论作为指导，就没有行动的方向。在我国，对农村低保制度的探索始于20世纪90年代初，甚至早于城市低保，只是受传统农村集体福利思维方式的束缚(如中央和地方财政极少投入并强调村级集体经济为主等等)以及之后农村税费改革(县级以下财政空壳化)的影响，这项制度仅仅停留在探索与提倡的阶段上。到了20世纪90年代中后期，在我国有些地区已明显出现倒退的奇怪现象。2003年民政部试图推进农村低保工作，但是因为当时存在思想上不统一，这项全国性的计划没有被实施。究其重要的原因之一是因为理论工作没有跟上，人们对当时在全国建立农村居民最低生活保障的认识还不到位，思想上参差不齐，那时针对低保的理论研究者数量很少，其研究还没有在理论界广泛展开，其理论研究的广度和深度上都存在很大的欠缺。这种局面对政策决策者来讲形不成一种强有力的压力，同时也不能提供强有力的政策咨询，政策决策者们找不到很有说服力的、丰富的理论依据以及成熟的理论模型作参考。要说对农村低保工作的真正重视和展开理论研究还只是最近若干年的事，这几年对农村和农民的关注的力度逐年加大，理论方面的研究越来越多，理论宣传上的呼声愈来愈强。在这种情况下，政府再视而不见就是政府的失职。理论宣传工作的推动，对农村居民最低生活保障制度的最终形成及加快落实起到了推波助澜的作用。
(四)权威性
向全国发出要在全国逐步建立农村最低生活保障制度的信号的是中国共产党十六大，按照中国的国情，中国共产党是中国的执政党，作为中国最高会议的声音，其权威性已可想而知。其后中国共产党的十六届三中、四中、五中、六中全会分别发出了战略发展的声音，并依次加重强调的语气来推进建设的步伐。中国共产党的声音是一种旗帜，是一种方向，中国共产党在全国的绝对领导地位和指导地位是任何其他政党和力量无法比拟的，这就决定了中国共产党的声音在全国必须得到贯彻落实，并且毫不动摇。作为在中国共产党领导下的中国政府——国务院，其行政地位至高无上，其行政权威不容忽视。为了全面执行党的部署，2007年7月向全国发出了通知。一个是最高政治权威，一个是最高行政权威，两大权威的相加形成了一股强劲的势力，推动全国各级党委和政府不得不加紧开展这项工作，令他们不敢推诿、拖延。民政部曾就此次工作在20世纪末期作过努力，由于权威性不够，没有收到预期效果。如果没有最高权威的推动，农村最低生活保障制度要想全面形成和展开可能还需要些时日，或者说可能还要等待。
(五)基础性
农村居民最低生活保障制度理论界普遍认为是于上个世纪90年代初开始探索的，这可能是严格意义上的分界，但如果进行宽泛分界的话，那就要追溯到新中国建国初期。那时对一些丧失劳动能力而又无人赡养的贫困户，国家进行了最大限度地帮扶和最低水平的救济。那时农村居民的社会保障是家庭保障为主、政府救济保障为辅的简单形式，即主要是依靠土地获取来源的单元家庭保障。那时的中国是一穷二白，带有福利色彩的社会保障没有被纳入中国发展的事项。尽管如此，作为最低保障的前音——社会救助的社会实践活动一直在进行着。
到了十四届三中全会，我国则在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中把社会保障的内容规定为：社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障。并说明社会救助是政府和社会的责任和义务，其资金来源主要是政府的财政转移支付，同时也有来自社会的捐赠。至此，社会保障和社会救助才在中国正式亮相，不过这只是个概念意义上的存在，即便如此，它仍不失为一种社会进步。1993年上海市在面对城市经济体制改革所发生的严峻失业形势时，首次在全国探索实施了最低生活保障政策，1997年9月国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，到2002年底，全国享受最低生活保障的人数达到了1302万人。至此表明城市居民最低生活保障制度已经成熟。鉴于城市低保工作的经验，2003年民政部作为政府职能部门为推动农村低保工作作了尝试，到2005年，这项工作有了一定的进展，到2006年底，全国已有25个省(自治区、直辖市)，共2133个县(市、区)初步探索建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受到农村最低生活保障，基本实现了农村“五2保户”从农民集体互助共济向国家财政供养为主的转变。这些长期而又丰富的实践，加之最近几年的成熟理论，共同构成了这项惠民政策的形成与贯彻的基础。
三、客观实际中的政策缺失
最低生活保障制度是市场经济的必然产物。在全面深化农村改革的今天，对在农村实行最低生活保障制度尤为重要。这项政策实施至今已有二年多的时间了，这项政策到底执行得怎样?是否全面地得到了落实而没有遗感?这是人们所关注的问题。应该来说，这项好的政策在执行过程中是不会存在问题的，然而，这项政策像其他社会公共政策一样，在现实执行过程中也出现了不尽人意的情况。
社会公共政策的出台有其固有的特点，它追求短、平、快，并且具有临时性，对调节急发或潜在将要急发的社会矛盾有积极的调整作用，它不像法律那样去追求公平和正义的稳定性和长期性。一方面由于社会公共政策的短、平、快和临时性的特征，它追求的是立杆见影的效率，因此，有些事情、有些问题难免能考虑进去，使得社会公共政策本身存在缺陷；另一方面由于我国地域广阔，社会公共政策执行的队伍庞大，行政层级多，人员素质不够统一，因此难免存在社会公共政策执行不到位，出现偏差的问题。到目前为止，这项社会政策在执行当中主要出现了：一是缺少一根全国性的农村最低生活保障硬性主线或基数线；二是政策执行时人为的随意性保障，包括最低生活保障对象和最低生活保障金额的确定；三是监督不够到位。
通过探究本人发现这项社会政策的发生发展受到了主客观历史环境的强大制约。此项研究主要是想帮助人们厘清这项社会政策的发展脉络、更加深刻理解这项社会政策，既不指责也不高赞，而是冷静理智地沿着事物的发展的规律尽可能的去主观能动的完善这项社会政策，使之更好地造福于人民和社会，这是本人所希望的。
参考文献：
[1]道格拉斯·C，诺斯(Douglass C.North)著，杭行译，韦森审校，制度、制度变迁与经济绩效，格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社,2008(10)
[2]托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)著，孙彩红译，理解公共政策，北京大学出版社,2008(5)
[3]威廉·N·邓恩(William N.Dunn)著，谢明，杜子芳等译，公共政策分析导论，中国人民大学出版社,2003(9)
[4]陈振明，公共政策学——政策分析的理论、方法和技术，中国人民大学出版社，2004(12)
[5]社会保障研究中心主编，社会保障知识读本，中国致公出版社，2008(1)
[6]王伟奇，最低生活保障制度的实践，北京法律出版社，2008(8)
[7]夏梁省，蔺岩，我国农村社会保障的问题探索与对策研究，北方经济,2007(13)
[8]王振耀，城市居民最低生活保障政策的历史性发展，中国社会科学院公共政策研究中心和香港城市大学亚洲管治研究中心编，《中国公共政策分析》(2003年卷)，中国社会科学出版社，2003
一、这项政策的特点
(一)及时性
公共政策是一个时代的产物，它的出台必须要以时代为背景，以解决现实的现状为目标，并随着时代的发展而发展，即不能用过去的政策来解决现在的问题，也不能用现在的政策来解决已经过去的事情，否则就造成了政策资源的浪费，同时也解决不了问题，亦损害了政策的权威性。
这项政策的出台一是它符合现当代农民的利益诉求。当农民失去土地、失去工作劳动能力、因病致贫、无法抗拒自然灾害而生活困难时，他们有权利要求当代政府承担起应该承担的社会责任。二是它是当今宪法的要求。我国当今宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”虽然宪法对这种社会保障的待遇只是原则上的概述，但是可以看出，当今宪法是把农民的社会保障作为我国整个社会的保障制度不可分割的组成部分。三是它是执政党本质的时代表现。全心全意为人民服务的本质决定了中国共产党必须执政为民，为人民谋利益，从执政党的发展规律来看，一个执政党如果不能以全体国民或至少以大多数国民的利益为重，那么这个执政党就不是一个好的执政党，就不能或没有资格执政，即使侥幸执政也不会长久。四是它是历史发展的必然结果。当人类历史社会发展到某种程度时，必然要求与其相适应的社会政策，社会政策有其生命力，它的生命力不是永恒的，它是随着社会问题的产生而产生，并随着社会问题的消失而中止。社会发展需要与之相适应的社会公共政策。
(二)和谐性
要想理解这项政策的和谐性，首先要了解公共政策所涉及的政策问题的涵义。所谓的政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物，它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。这个定义告诉我们社会问题到了一定程度就必须加以解决，否则就会造成社会的不和谐。自1978年十一届三中全会开启了改革开放历史新时期到2007年10月十七大召开，我国政治、经济、文化、社会建设取得了举世瞩目的成就。然而，我国在取得成绩的同时，一些问题也日益显得突出和尖锐，贫富悬殊、社会公平等受到了质疑。人们既然共同创造了改革发展的成果，人们就应该公平享有，虽然人们不能绝对平均地去享有改革发展的成果，但是政府应该赋予人们享有改革发展成果的最基本的权利和标准，并逐渐加以改善。目前，我国贫困人口已有两千多万，随着农村综合改革的逐步深化以及全球金融风暴的影响，加上今后因病致贫的农民，我国贫困人口的数量有可能会突破两千多万。如何妥善解决这部分人的生产生活问题，则是一个不容忽视的问题。解决得好则社会稳定和谐，解决得不好则会引起社会的不稳定。
城市和农村居民最低生活保障是社会最低保障的两个方面。两者是社会最低保障的不可分割的一部分，都是社会主义制度优越性的应有之义。城市居民最低生活保障制度于1997年9月开始由国家强制推行建立并得到进一步发展和完善，而农村居民最低生活保障制度却没有得到国家的高度重视，没有得到有效的建立，没有放在国家层面强制推行，农民长期游离在我国社会保障制度的边缘地带。农村最低生活保障没有国家制度可以加以遵循，在我国广大农村，农民的最低生活保障的发展远远滞后于现实生活环境的需要。由于历史遗留问题，我国社会主义市场经济运行机制与运行方式的不合理，使我国农民长期处在社会的最低层，处于相对被歧视的地位。城市与农村居民同是一国国民，待遇却不一样、不平等，对比十分强烈，且已经到了严重影响城乡协调发展和社会的和谐稳定，问题发展到了非解决不可的地步。这一惠农低保政策的出台表明了城市和农村共同和谐发展的基础形成了。
二、政策执行情况
国务院颁发这项政策之后，全国各地迅速行动起来。各省、自治区、直辖市(除台湾、香港、澳门)都积极采取了行动，制定了地方性法规或条例，各省辖市、县、乡根据本地区的实际情况也制定了一系列的落实措施。就连西藏、青海、宁夏这样的困难省份也建立了农村最低生活保障制度，并以省、市、县、乡的顺序依次铺开。到2007年12月底，全国31个省、自治区、直辖市在省级层面上都已落实了该项政策制度。到2008年上半年，全国市、县、乡级行政层面也亦建立了保证措施并加以实施和发放最低生活保障金。对此人们不仅要问，这项政策为什么执行得这么快，既然执行起来并不难，为什么不早点实行，不与城市最低生活保障制度一并实施?
(一)民心性
这项政策落实的快捷迅速是因为它涉及到中国大多数人的利益，符合农民的利益诉求。农民是一个约占中国总人口80％的群体，我国改革开放以来，因为计划经济体制的惯性，使社会主义市场经济的运行不够规范，市场公平配置资源的作用得不到应有的发挥。农村和农民的即得利益常常受到侵害，农民在市场经济中的经济地位和社会地位没有得到应有的改善，广大农民生存和发展的权利没有受到很好的保护。基于弹性原理，压抑越大，反弹越大，于是农民的利益谋求不断增强。农民要求享受阳光政策，要求与社会其他群体共同分享改革发展带来的成果。农民要求政府打造一个公平合理的社会环境。农民向社会发出了一个信号，农民的利益不可忽视，谁忽视了农民的利益，谁就会失去民心。农民问题，不光是政策问题，而且是社会问题、政治问题、更是民心所向的问题。
(二)财力性
丰裕的财力是解决这一问题的保障。财力在我国分为中央财力和地方财力，而地方财力又分为省、市、县、乡等四级。不论中央财力和地方财力哪一级财力不富裕，都会影响到农民的利益——农村最低生活保障制度的建立及保障水平。改革以前国力不强，财政不富，国家主要财力都被投入到了工业恢复和建设中，无精力发展其他社会事业，如国家在20世纪 50年代初到80年代初大约30年的时间，为了完成工业积累，加速工业发展，通过税收、储蓄、征缴等方式从农村调到约1万亿元的资金，每年平均高达250亿元。上个世纪50年代末开始，考虑到经济的承载能力，国家制定了非常严格的户籍管理制度，不允许农民大量涌入城市，以求得城市的发展和整个社会的绝对稳定。而那时的农民只能从公社和生产队去获得一定量的生活医疗等少量方面的集体保障，并且保障的稳定性和水平维度极低，农民的主要保障还是靠家庭和土地，没有上升到政府统筹的层面。直到十六届五中全会，国家财力才有所充盈。但是，由于深化改革开放的需要，国家的各个方面都需要投入大量的资金，大量的资金被投入到经济发展上和城市居民的生活保障上，因此，资金在使用结构上仍显吃紧。到了十六届六中全会召开时，国家国库已经充实，各地方财力也日渐丰裕，作为我国最高级别的会议，我国才在会议上提出政策要求，在全国逐步建立农村最低生活保障制度。
(三)理论性
理论是行动的先导，没有理论作为指导，就没有行动的方向。在我国，对农村低保制度的探索始于20世纪90年代初，甚至早于城市低保，只是受传统农村集体福利思维方式的束缚(如中央和地方财政极少投入并强调村级集体经济为主等等)以及之后农村税费改革(县级以下财政空壳化)的影响，这项制度仅仅停留在探索与提倡的阶段上。到了20世纪90年代中后期，在我国有些地区已明显出现倒退的奇怪现象。2003年民政部试图推进农村低保工作，但是因为当时存在思想上不统一，这项全国性的计划没有被实施。究其重要的原因之一是因为理论工作没有跟上，人们对当时在全国建立农村居民最低生活保障的认识还不到位，思想上参差不齐，那时针对低保的理论研究者数量很少，其研究还没有在理论界广泛展开，其理论研究的广度和深度上都存在很大的欠缺。这种局面对政策决策者来讲形不成一种强有力的压力，同时也不能提供强有力的政策咨询，政策决策者们找不到很有说服力的、丰富的理论依据以及成熟的理论模型作参考。要说对农村低保工作的真正重视和展开理论研究还只是最近若干年的事，这几年对农村和农民的关注的力度逐年加大，理论方面的研究越来越多，理论宣传上的呼声愈来愈强。在这种情况下，政府再视而不见就是政府的失职。理论宣传工作的推动，对农村居民最低生活保障制度的最终形成及加快落实起到了推波助澜的作用。
(四)权威性
向全国发出要在全国逐步建立农村最低生活保障制度的信号的是中国共产党十六大，按照中国的国情，中国共产党是中国的执政党，作为中国最高会议的声音，其权威性已可想而知。其后中国共产党的十六届三中、四中、五中、六中全会分别发出了战略发展的声音，并依次加重强调的语气来推进建设的步伐。中国共产党的声音是一种旗帜，是一种方向，中国共产党在全国的绝对领导地位和指导地位是任何其他政党和力量无法比拟的，这就决定了中国共产党的声音在全国必须得到贯彻落实，并且毫不动摇。作为在中国共产党领导下的中国政府——国务院，其行政地位至高无上，其行政权威不容忽视。为了全面执行党的部署，2007年7月向全国发出了通知。一个是最高政治权威，一个是最高行政权威，两大权威的相加形成了一股强劲的势力，推动全国各级党委和政府不得不加紧开展这项工作，令他们不敢推诿、拖延。民政部曾就此次工作在20世纪末期作过努力，由于权威性不够，没有收到预期效果。如果没有最高权威的推动，农村最低生活保障制度要想全面形成和展开可能还需要些时日，或者说可能还要等待。
(五)基础性
农村居民最低生活保障制度理论界普遍认为是于上个世纪90年代初开始探索的，这可能是严格意义上的分界，但如果进行宽泛分界的话，那就要追溯到新中国建国初期。那时对一些丧失劳动能力而又无人赡养的贫困户，国家进行了最大限度地帮扶和最低水平的救济。那时农村居民的社会保障是家庭保障为主、政府救济保障为辅的简单形式，即主要是依靠土地获取来源的单元家庭保障。那时的中国是一穷二白，带有福利色彩的社会保障没有被纳入中国发展的事项。尽管如此，作为最低保障的前音——社会救助的社会实践活动一直在进行着。
到了十四届三中全会，我国则在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中把社会保障的内容规定为：社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障。并说明社会救助是政府和社会的责任和义务，其资金来源主要是政府的财政转移支付，同时也有来自社会的捐赠。至此，社会保障和社会救助才在中国正式亮相，不过这只是个概念意义上的存在，即便如此，它仍不失为一种社会进步。1993年上海市在面对城市经济体制改革所发生的严峻失业形势时，首次在全国探索实施了最低生活保障政策，1997年9月国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，到2002年底，全国享受最低生活保障的人数达到了1302万人。至此表明城市居民最低生活保障制度已经成熟。鉴于城市低保工作的经验，2003年民政部作为政府职能部门为推动农村低保工作作了尝试，到2005年，这项工作有了一定的进展，到2006年底，全国已有25个省(自治区、直辖市)，共2133个县(市、区)初步探索建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受到农村最低生活保障，基本实现了农村“五2保户”从农民集体互助共济向国家财政供养为主的转变。这些长期而又丰富的实践，加之最近几年的成熟理论，共同构成了这项惠民政策的形成与贯彻的基础。
三、客观实际中的政策缺失
最低生活保障制度是市场经济的必然产物。在全面深化农村改革的今天，对在农村实行最低生活保障制度尤为重要。这项政策实施至今已有二年多的时间了，这项政策到底执行得怎样?是否全面地得到了落实而没有遗感?这是人们所关注的问题。应该来说，这项好的政策在执行过程中是不会存在问题的，然而，这项政策像其他社会公共政策一样，在现实执行过程中也出现了不尽人意的情况。
社会公共政策的出台有其固有的特点，它追求短、平、快，并且具有临时性，对调节急发或潜在将要急发的社会矛盾有积极的调整作用，它不像法律那样去追求公平和正义的稳定性和长期性。一方面由于社会公共政策的短、平、快和临时性的特征，它追求的是立杆见影的效率，因此，有些事情、有些问题难免能考虑进去，使得社会公共政策本身存在缺陷；另一方面由于我国地域广阔，社会公共政策执行的队伍庞大，行政层级多，人员素质不够统一，因此难免存在社会公共政策执行不到位，出现偏差的问题。到目前为止，这项社会政策在执行当中主要出现了：一是缺少一根全国性的农村最低生活保障硬性主线或基数线；二是政策执行时人为的随意性保障，包括最低生活保障对象和最低生活保障金额的确定；三是监督不够到位。
通过探究本人发现这项社会政策的发生发展受到了主客观历史环境的强大制约。此项研究主要是想帮助人们厘清这项社会政策的发展脉络、更加深刻理解这项社会政策，既不指责也不高赞，而是冷静理智地沿着事物的发展的规律尽可能的去主观能动的完善这项社会政策，使之更好地造福于人民和社会，这是本人所希望的。
参考文献：
[1]道格拉斯·C，诺斯(Douglass C.North)著，杭行译，韦森审校，制度、制度变迁与经济绩效，格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社,2008(10)
[2]托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)著，孙彩红译，理解公共政策，北京大学出版社,2008(5)
[3]威廉·N·邓恩(William N.Dunn)著，谢明，杜子芳等译，公共政策分析导论，中国人民大学出版社,2003(9)
[4]陈振明，公共政策学——政策分析的理论、方法和技术，中国人民大学出版社，2004(12)
[5]社会保障研究中心主编，社会保障知识读本，中国致公出版社，2008(1)
[6]王伟奇，最低生活保障制度的实践，北京法律出版社，2008(8)
[7]夏梁省，蔺岩，我国农村社会保障的问题探索与对策研究，北方经济,2007(13)
[8]王振耀，城市居民最低生活保障政策的历史性发展，中国社会科学院公共政策研究中心和香港城市大学亚洲管治研究中心编，《中国公共政策分析》(2003年卷)，中国社会科学出版社，2003