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摘 要 主诉检察官办案责任制（以下简称“主诉制”）是最高检1999年推行的六项改革举措之一，其目的是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式，将集体负责制转化为检察官个人相对独立负责制。本文结合我院的工作实际，将该项制度在改革过程中的所取得的成效以及遇到的问题略作分析。
关键词 主诉检察官 办案责任制 原因对策
作者简介：许晓君、郭晶晶，广州市番禺区人民检察院。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-079-02
主诉检察官制度改革的核心是“放权”，即赋予主诉检察官（以下简称“主诉官”）一定的独立办案权。自1999年10月广州市两级检察机关全面实行主诉检察官办案责任制（以下简称“主诉制”）以来，广州市番禺区检察院公诉部门对人员管理、办案管理以《番禺市人民检察院主诉检察官办案责任制实施办法》为蓝本，不断深化主诉制改革，经过十一年来的实践，一方面，主诉制的实施有力地促进了公诉工作的全面提高，有效地激发了检察官的主观能动性，大大提高了办案的质量和效率，成为我院连年优质高效完成公诉工作任务的有力保障；另一方面，由于主诉制在我国尚处于探索阶段，实践中仍存在许多亟待解决的问题。
一、我院主诉制的实施现状
我院公诉科现有主诉官12人（包括科长和2名副科长），约占全科总人数的46.2%。法律职务上，6名检察员，5名助理检察员；行政级别上，正科级2人，副科级2人，科员6人；学历层次上，全是本科学历以上，其中2人已获硕士学位，4人正在攻读硕士学位；年龄结构上，绝大部分主诉官都较年轻，平均年龄约31岁；业务实践上，80%以上的主诉官是在公诉部门成长起来的，且具有五年以上的公诉工作经历，积累了较为丰富的办案经验，承担着五成以上的办案任务，其中大部分为重大、疑难、复杂案件，年人均办案数86件125人，主诉官单人承办的案件数最高达170件221人。
二、我院主诉制改革取得的成效及主要做法
（一）我院主诉制改革取得的成效
1．破除行政管理格局，建立全新办案体制
实行主诉制以来，我院以主诉官为单位形成多个相对固定的主诉官办案组（以下简称“主诉组”），建立起全新的办案体制，赋予主诉官一定范围内的职权，打破了原有办案人员没有自主权、案件由“检察人员承办、部门负责人审核、主管检察长或检察委员会决定”的单一行政管理格局，使主诉官的主观能动性和主诉组的整体效应得以充分发挥，更加适应新时期检察业务工作的需要。
2．简化案件审批程序，提高办案工作效率
主诉制赋予主诉官在办理某些具体检察业务过程中享有较大的自主权，从而简化以往办案中请示、汇报、讨论等烦琐程序，减少许多中间环节，相对缩短办案期限，提高了办案效率。
3．增强办案人员责任心，确保案件的质量
主诉制在赋予主诉官一定职权的同时，亦要求其承担相应的责任，这势必提高主诉官的办案质量意识，增强其办案责任心，并促使其不断地加强理论学习、积累实践经验，以提高自身的业务水平。主诉官高度的责任感与较强的业务能力，有力地保障了案件的质量。
4．健全待遇保障机制，形成竞争激励氛围
主诉制在一定程度上保障了主诉官的待遇，如享受一定的岗位津贴，在职务、职级晋升时优先考虑等，这在调动主诉官积极性的同时，也激励其他办案人员的加入，从而形成良性的竞争氛围。
（二）我院主诉制改革的主要做法
1．严格把好选任关口，设立主诉官竞争上岗机制
我院针对公诉队伍正趋向年轻化、知识化的现状，打破定式思维，放宽职称条件，让具备较高素质的助检员也有平等的机会参与竞争。
2．健全配套的激励保障机制，提高主诉官的待遇
我院合理提高主诉官的岗位津贴，不定期组织主诉官外出学习考察，并在交通、通讯、计算机等硬件配置上有所倾斜，在职务、职级晋升时予以优先考虑。
3．大胆“放权”主诉官，充分发挥其主观能动性
我院在明确界定主诉官职权之后，真正“放权”于主诉官，对主诉官有权决定的案件，科长、主管检察长只作程序性审查，对主诉官权利范围内的事务，科长、主管检察长不再审批。
4．强化内部制约机制，建立必要的备案监督制度
为规范、完善主诉制，防止权力滥用，我院采取了法律文书的备案审查制度，即诉前由科长对起诉意见书、审查终结报告、起诉书予以书面审查，以便对及时发现问题诉前纠正；诉后将起诉书、判决书或裁定书、刑事裁判审查表报科长、主管检察长审批，以便考察主诉官的办案质量。
三、我院在深化主诉制改革过程中存在的问题、原因及其对策
（一）主诉官选任缺乏统一程序
综观我院的几次主诉官选任活动，有的以考察任用的形式，有的以竞争上岗的模式，没有固定统一的程序。建议在选拔条件和程序上严格把好关口，高要求限定主诉官应当具备的各方面条件，除了检察官法规定的条件外，还应当具有一定的公诉经验、较强的语言表达能力和文字综合能力、良好的政治素养和业务素质、职业道德情操。同时，在全院范围内通过竞争上岗的方式选任主诉官，对符合条件的人员，由个人申请报名、部门推荐，以理论考试和模拟庭审等形式进行选聘，确保那些既有扎实的法学理论知识，又有丰富的实践经验和操作技能的干警走上主诉官的岗位。
（二）主诉官办案模式有待完善
我院自推行主诉制以来，基本上采取的是“双轨制”的办案模式，成立主诉组，由1名主诉官与多名检察员或代理检察员、书记员组成，主诉官与检察员或代理检察员独立办理案件，主诉官负责审批检察员或代理检察员的案件并承担相应的案件质量责任。这种办案模式，要求主诉官在承担繁重的办案任务的同时，必须兼顾负责主诉组内其他办案人员的案件的把关，势必分散主诉官的精力，影响主诉官攻克重大、复杂、疑难案件的进度。
当然，在现阶段，“双轨制”的办案模式还是比较适合基层院案多人少的现状，且在实践中充分发挥了主诉官在主诉组内传帮带的积极作用。但若能确保每个主诉组至少配置一名专职的书记员，专门从事主诉组内的一些辅助性事务，则可保障主诉官从琐碎的事务性工作中摆脱出来，把时间放在案件的审查上，集中精力办理更多的案件。 （三）主诉官考核机制相对滞后
鉴于主诉制的各项配套制度尚未健全，主诉官被任用后，没有相应的考核机制予以约束。建议建立配套的考核制度，设立专门的考核工作机构，制定量化考核标准，采取年终考核办法，对主诉官本年度所办案件数量、质量、出庭情况、业务能力、办案纪律等进行全面考核，并将考核的结果与奖惩机制挂钩，作为奖惩、晋职、晋级的重要依据，对不能胜任工作的或存在违法违纪问题的主诉官，取消其主诉官职权；对工作中有较轻失误的，予以减免津贴的处理，从而形成能者上、庸者下，优胜劣汰的激励竞争机制。
对主诉官的全面考核应包括多方面内容，例如，除了经办案件数量、质量方面，“具有较强的理论水平和调研写作能力”是主诉官的必备条件之一，身处办案一线的主诉官接触各类第一手材料，若能深入研究，从中发现问题、分析问题、解决问题，总结办案经验，将之上升到理论的高度，反过来则能更好地指导我们的工作，在目前基层院案多人少的矛盾及办案人员普遍存在巨大工作压力前提下，应当设定弹性而全面的考核目标，在激发主诉官的办案热情同时，也要激发主诉官的调研动力。
（四）监督制约缺乏有效的机制
“放权”主诉官之后，既要最大限度地让其依法充分行使，又要最大限度地防止权力滥用，因此在“放权”与“限权”之间必须建立平衡配套的管理机制，对主诉官进行有效的监督制约。可以考虑建立复议审查制，即主诉官在办理案件的过程中，对程序和实体问题作出的决定与侦查部门的意见相反时，侦查部门认为决定有错误时，可以要求复议。建立案件同步跟踪监督制，对主诉官办理的案件，除了上述的法律文书备案审查的监督方式以外，还可通过旁听庭审、听取当事人及社会舆论的意见等形式进行同步跟踪监督。
（五）主诉官待遇未能完全落实
按照上述《实施办法》的规定，主诉官经任免后，享受部门副职待遇，但实际上，基于编制、干部级别、职数受制等原因，该项待遇暂时没能兑现，岗位津贴、通讯、交通等方面虽有了一定的物质保障，但尚未与主诉官承担的职责相当，建议定期根据主诉官个人的业绩表现和组织考评，对符合条件的给予晋升职级，以激发主诉官的积极性。
（六）主诉官培训机制缺乏计划性与针对性
我院刑检部门长期案多人少、主诉检察官承担繁重办案任务的实际情况，难以保证全部主诉检察官都有机会参加培训。我院公诉科主诉官14名，而近二年来，参加培训的主诉官3次10人，人均不到1次。面对日益增多的刑事案件，我院主诉检察官主要的时间和精力都用在案件的办理上，知识结构容易老化，对常见类型案件大都凭经验办，对新类型案件只能边学边干，无暇全面系统地学习前沿的理论知识和先进的办案技能。培训，作为更新主诉检察官知识体系的必要途径，却因其与工作在占用时间上的冲突而被迫让位。下一步，建议完善主诉官培训机制，形成一套完整、规范、常态性的主诉官培训制度，更新理念，实现培训工作实用性与前瞻性的有机统一，活跃培训形式，丰富培训内容，提高主诉检察官的职业素养，保证主诉官作为公诉业务一线的带头人，保持较高的办案水平。
关键词 主诉检察官 办案责任制 原因对策
作者简介：许晓君、郭晶晶，广州市番禺区人民检察院。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-079-02
主诉检察官制度改革的核心是“放权”，即赋予主诉检察官（以下简称“主诉官”）一定的独立办案权。自1999年10月广州市两级检察机关全面实行主诉检察官办案责任制（以下简称“主诉制”）以来，广州市番禺区检察院公诉部门对人员管理、办案管理以《番禺市人民检察院主诉检察官办案责任制实施办法》为蓝本，不断深化主诉制改革，经过十一年来的实践，一方面，主诉制的实施有力地促进了公诉工作的全面提高，有效地激发了检察官的主观能动性，大大提高了办案的质量和效率，成为我院连年优质高效完成公诉工作任务的有力保障；另一方面，由于主诉制在我国尚处于探索阶段，实践中仍存在许多亟待解决的问题。
一、我院主诉制的实施现状
我院公诉科现有主诉官12人（包括科长和2名副科长），约占全科总人数的46.2%。法律职务上，6名检察员，5名助理检察员；行政级别上，正科级2人，副科级2人，科员6人；学历层次上，全是本科学历以上，其中2人已获硕士学位，4人正在攻读硕士学位；年龄结构上，绝大部分主诉官都较年轻，平均年龄约31岁；业务实践上，80%以上的主诉官是在公诉部门成长起来的，且具有五年以上的公诉工作经历，积累了较为丰富的办案经验，承担着五成以上的办案任务，其中大部分为重大、疑难、复杂案件，年人均办案数86件125人，主诉官单人承办的案件数最高达170件221人。
二、我院主诉制改革取得的成效及主要做法
（一）我院主诉制改革取得的成效
1．破除行政管理格局，建立全新办案体制
实行主诉制以来，我院以主诉官为单位形成多个相对固定的主诉官办案组（以下简称“主诉组”），建立起全新的办案体制，赋予主诉官一定范围内的职权，打破了原有办案人员没有自主权、案件由“检察人员承办、部门负责人审核、主管检察长或检察委员会决定”的单一行政管理格局，使主诉官的主观能动性和主诉组的整体效应得以充分发挥，更加适应新时期检察业务工作的需要。
2．简化案件审批程序，提高办案工作效率
主诉制赋予主诉官在办理某些具体检察业务过程中享有较大的自主权，从而简化以往办案中请示、汇报、讨论等烦琐程序，减少许多中间环节，相对缩短办案期限，提高了办案效率。
3．增强办案人员责任心，确保案件的质量
主诉制在赋予主诉官一定职权的同时，亦要求其承担相应的责任，这势必提高主诉官的办案质量意识，增强其办案责任心，并促使其不断地加强理论学习、积累实践经验，以提高自身的业务水平。主诉官高度的责任感与较强的业务能力，有力地保障了案件的质量。
4．健全待遇保障机制，形成竞争激励氛围
主诉制在一定程度上保障了主诉官的待遇，如享受一定的岗位津贴，在职务、职级晋升时优先考虑等，这在调动主诉官积极性的同时，也激励其他办案人员的加入，从而形成良性的竞争氛围。
（二）我院主诉制改革的主要做法
1．严格把好选任关口，设立主诉官竞争上岗机制
我院针对公诉队伍正趋向年轻化、知识化的现状，打破定式思维，放宽职称条件，让具备较高素质的助检员也有平等的机会参与竞争。
2．健全配套的激励保障机制，提高主诉官的待遇
我院合理提高主诉官的岗位津贴，不定期组织主诉官外出学习考察，并在交通、通讯、计算机等硬件配置上有所倾斜，在职务、职级晋升时予以优先考虑。
3．大胆“放权”主诉官，充分发挥其主观能动性
我院在明确界定主诉官职权之后，真正“放权”于主诉官，对主诉官有权决定的案件，科长、主管检察长只作程序性审查，对主诉官权利范围内的事务，科长、主管检察长不再审批。
4．强化内部制约机制，建立必要的备案监督制度
为规范、完善主诉制，防止权力滥用，我院采取了法律文书的备案审查制度，即诉前由科长对起诉意见书、审查终结报告、起诉书予以书面审查，以便对及时发现问题诉前纠正；诉后将起诉书、判决书或裁定书、刑事裁判审查表报科长、主管检察长审批，以便考察主诉官的办案质量。
三、我院在深化主诉制改革过程中存在的问题、原因及其对策
（一）主诉官选任缺乏统一程序
综观我院的几次主诉官选任活动，有的以考察任用的形式，有的以竞争上岗的模式，没有固定统一的程序。建议在选拔条件和程序上严格把好关口，高要求限定主诉官应当具备的各方面条件，除了检察官法规定的条件外，还应当具有一定的公诉经验、较强的语言表达能力和文字综合能力、良好的政治素养和业务素质、职业道德情操。同时，在全院范围内通过竞争上岗的方式选任主诉官，对符合条件的人员，由个人申请报名、部门推荐，以理论考试和模拟庭审等形式进行选聘，确保那些既有扎实的法学理论知识，又有丰富的实践经验和操作技能的干警走上主诉官的岗位。
（二）主诉官办案模式有待完善
我院自推行主诉制以来，基本上采取的是“双轨制”的办案模式，成立主诉组，由1名主诉官与多名检察员或代理检察员、书记员组成，主诉官与检察员或代理检察员独立办理案件，主诉官负责审批检察员或代理检察员的案件并承担相应的案件质量责任。这种办案模式，要求主诉官在承担繁重的办案任务的同时，必须兼顾负责主诉组内其他办案人员的案件的把关，势必分散主诉官的精力，影响主诉官攻克重大、复杂、疑难案件的进度。
当然，在现阶段，“双轨制”的办案模式还是比较适合基层院案多人少的现状，且在实践中充分发挥了主诉官在主诉组内传帮带的积极作用。但若能确保每个主诉组至少配置一名专职的书记员，专门从事主诉组内的一些辅助性事务，则可保障主诉官从琐碎的事务性工作中摆脱出来，把时间放在案件的审查上，集中精力办理更多的案件。 （三）主诉官考核机制相对滞后
鉴于主诉制的各项配套制度尚未健全，主诉官被任用后，没有相应的考核机制予以约束。建议建立配套的考核制度，设立专门的考核工作机构，制定量化考核标准，采取年终考核办法，对主诉官本年度所办案件数量、质量、出庭情况、业务能力、办案纪律等进行全面考核，并将考核的结果与奖惩机制挂钩，作为奖惩、晋职、晋级的重要依据，对不能胜任工作的或存在违法违纪问题的主诉官，取消其主诉官职权；对工作中有较轻失误的，予以减免津贴的处理，从而形成能者上、庸者下，优胜劣汰的激励竞争机制。
对主诉官的全面考核应包括多方面内容，例如，除了经办案件数量、质量方面，“具有较强的理论水平和调研写作能力”是主诉官的必备条件之一，身处办案一线的主诉官接触各类第一手材料，若能深入研究，从中发现问题、分析问题、解决问题，总结办案经验，将之上升到理论的高度，反过来则能更好地指导我们的工作，在目前基层院案多人少的矛盾及办案人员普遍存在巨大工作压力前提下，应当设定弹性而全面的考核目标，在激发主诉官的办案热情同时，也要激发主诉官的调研动力。
（四）监督制约缺乏有效的机制
“放权”主诉官之后，既要最大限度地让其依法充分行使，又要最大限度地防止权力滥用，因此在“放权”与“限权”之间必须建立平衡配套的管理机制，对主诉官进行有效的监督制约。可以考虑建立复议审查制，即主诉官在办理案件的过程中，对程序和实体问题作出的决定与侦查部门的意见相反时，侦查部门认为决定有错误时，可以要求复议。建立案件同步跟踪监督制，对主诉官办理的案件，除了上述的法律文书备案审查的监督方式以外，还可通过旁听庭审、听取当事人及社会舆论的意见等形式进行同步跟踪监督。
（五）主诉官待遇未能完全落实
按照上述《实施办法》的规定，主诉官经任免后，享受部门副职待遇，但实际上，基于编制、干部级别、职数受制等原因，该项待遇暂时没能兑现，岗位津贴、通讯、交通等方面虽有了一定的物质保障，但尚未与主诉官承担的职责相当，建议定期根据主诉官个人的业绩表现和组织考评，对符合条件的给予晋升职级，以激发主诉官的积极性。
（六）主诉官培训机制缺乏计划性与针对性
我院刑检部门长期案多人少、主诉检察官承担繁重办案任务的实际情况，难以保证全部主诉检察官都有机会参加培训。我院公诉科主诉官14名，而近二年来，参加培训的主诉官3次10人，人均不到1次。面对日益增多的刑事案件，我院主诉检察官主要的时间和精力都用在案件的办理上，知识结构容易老化，对常见类型案件大都凭经验办，对新类型案件只能边学边干，无暇全面系统地学习前沿的理论知识和先进的办案技能。培训，作为更新主诉检察官知识体系的必要途径，却因其与工作在占用时间上的冲突而被迫让位。下一步，建议完善主诉官培训机制，形成一套完整、规范、常态性的主诉官培训制度，更新理念，实现培训工作实用性与前瞻性的有机统一，活跃培训形式，丰富培训内容，提高主诉检察官的职业素养，保证主诉官作为公诉业务一线的带头人，保持较高的办案水平。