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摘要：社会保障是适应我国老龄化高峰到来、减轻政府负担的重要工具，对经济和社会发展起着举足轻重的作用。
一、我国社会保障的发展存在问题及分析
1、社会保障法律不健全，现行制度设计不合理，社会保障覆盖面狭窄。
纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。早在1994年初，全国人大就把《社会保险法》列入当届人大必须制定的115部法律规划中，其中排列第4l号的《劳动法》已颁布施行10年有余，而列位第39号的《社会保险法》却仍处于千呼万唤之中。到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大通过的，而且是与其他内容混和，并非全部适用于社会保障领域，有的己不适应时代的发展要求。例如；现行企业遣属补助制度应该是一种特殊的社会救济制度，而不是遣属保险或遗属津贴制度。但是在目前国内的养老保险制度以及社会保险基金会计准则中，都将相关遗属补助项目归在养老保险项目之下，如养老保险基金支出就规定包括离退休金支出，退职生活费支出，丧葬补助支出，抚恤救济支出和其他支出。一些法律法规也认为现行遣属补助制度是遣属津贴制度，或是遗属保险制度，如《中华人民共和国劳动法》第九章第七十三条规定“劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴”。另外大多数以“规定”、“试行”，“暂行”、“决定”，“意见”，“通知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据，但缺乏权威性和稳定性，如我国对失业保险的管理，只能依据1999年发布的《失业保险条例》以及一些相关的实施办法和通知，企业做得不对，其性质最多只是违例。
从逻辑上讲，任何制度的建立都应当先设计再建设，至少在建设之前应该有一个框架性的思路。但是，中國社会保障制度的建设，在原有设计被明显放弃的情况下。却始终缺乏长远性的总体考虑。仅以建立城镇职工养老保险为例，1991年国务院统一发布了通知，确定了两个试点方案，允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择，各省也有不同实施方案之规定，造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面，国家不得不在1995年深化改革，1997年统一制度、2000年完善城镇社会保障体系试点、2005年完善制度，但仍来全面覆盖面。
2、政府职能转换缓慢，社会保障管理没有与时俱进，管理水平急需提高。2006年4月20日国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长郑京平回答记者提问时透露：到2005年末，农村的贫困人口是2365万人，在城镇享受城镇低保的人数也达到了2300万人，再加上收入比较低的城镇和农村人口还有几千万，加起来可以说有近一亿人左右，因此社会保障工作任重道远，但政府职能转换缓慢。在西部某城市社保局规定：城镇职工社会保险每月25日前必须办理完毕，非城镇人员综合保险每月20日前必须办理完毕，企业经常遇到这样的情况：职工31日劳动合同到期，20日或25日中止社保，如至月底职工发生工伤或生病就由企业或职工自理，由此可见，社会保障管理水平急需提高。
3、社会保险属地化管理，条块分割，造成政策不统一，保障水平悬殊。以养老保障水平为例：84年以前，企业与公务员退休金月人均为50～60元，比例为1：1，84年至93年，企业与公务员退休金月人均分别为230元，380元，比例为1：1.65，93年以后更为悬殊，2002年，企业与公务员退休金月人均分别为635元，1083元，公务员高出70.5％。劳动和社会保障部统计数据显示，2005年中国企业退休人员月人均养老金为698元，仅为在岗职工平均工资1534元的45.5％，为机关事业单位退休人员1200元的58.2％，养老金待遇明显不平衡。
4、社会保险基金筹集渠道不畅，企业负担过重。目前中国企业缴纳的基本养老保险费率在20％以上，与世界主要国家企业供款的平均水平(10％左右)相比，显得高出很多。企业缴纳基本养老保险等五个社会保险费用比例为企业职工工资30％左右，造成企业负担过重，导致企业不愿意缴纳社会保险费、故意隐瞒工资总额、少交统筹基金，拖欠不交的现象出现，同时也影响企业建立企业年金的积极性，造成企业退休人员与公务员的养老金待遇差距更大，不利于社会和谐发展。
5、社会保障基金管理急需改革。从整体看，社保基金的监督缺乏有效的法律依据，实践中有很多问题的处理仍然无法可依，容易发生监管不严，造成基金被挪用，流失，损害被保险人利益的情况。2006年7月份“上海社保案”被曝光，将近32亿元企业年金被高管非法挪用，这是中国建立企业年金以来数额最大的一起案件。又如当前国有资产实行分级管理，既有中央国有企业也有地方国有企业。各地国有资产分布不均衡。全国社保基金是中央级统筹基金，那么在划转国有资产充实社保基金过程中，就涉及到地方国有资产划转后是否充实全国社保基金的问题。如果不考虑到各级地方政府的利益要求，那么地方政府可能缺乏国有资产划转的动力。但如果考虑到地方政府的利益，那么就应该设立省级社保基金理事会，但这样又显然有悖于建立全国社保基金之统筹管理的初衷。
二、建议与对策
1、提高认识，加强法治，制定出台《社会保险法》，基本建立起劳动保障法律、法规、规章和其他规范性文件和谐统一，能够充分反映客现规律和最广大人民根本利益的劳动保障法律体系。要坚持以人为本，加强对人民切身利益的关切，从法律精神和公平理念出发，寻求法律与情理之间的和谐交融，寻求利益平衡的最佳途径。要积极运用和谐方式化解矛盾，实现减少对抗、钝化矛盾的社会目的。我们应该把构建和谐社会与加强社会保障法制建设结合起来，不断健全完善社会保障法制建设，使企业、职工依法履行社会保险义务和享受社会保险权利，政府依法进行管理，顺利完成构建社会主义和谐社会的宏伟战略目标。
2、进一步转变政府职能，完善行政审批制度，改革宏观调控方式，改进社会管理方式，强化社会保险经办公共服务职能。当前，我国已经走出了改革普惠阶段，正在进入利益分割时代。贫富差距的持续扩大，劳动关系的转变，流动人口与固定户籍人口的利益冲突，地区与城乡发展失衡的现实格局，都要求社会保障体系发挥应有的调节和保障作用，对此，政府作为社会公共管理者应是责无旁贷。应尽快建立劳动保障服务机制。形成层层负责、有关部门监督配合，全社会积极参与的体制，以人才，技术和资金为支撑，健全垒工作标准体系和考核标准体系，形成工作、保障、监督和激励机制，并以“金保工程”建设为契机，加快电子政务建设，提高管理水平。
3、取消社会保险属地化管理，改革管理体制，实行社会保险全国统筹。管理体制改革的目的就是要改变劳动保障部门年年工作重点放在征缴，两个确保上的被动局面。建议劳动保障部门负责制定社会保险有关的规章制度，以国家社保中心为龙头的社会保险经办机构负责参保登 记、缴费基数核定、个人帐户管理、核定社会保险待遇、退休人员社会化管理，所有经办机构实行垂直管理；税务部门负责社会保险的征缴，财政部门负责社会保险基金的划转并委托银行发放。实行社会保险全国统筹的目标：统一社会保险的征缴比例、享受条件、计算办法、待遇调整。考虑到目前全国各地经济发展不平衡，计算办法中缴费基数(职工平均工资)可暂不统一，并规定地方自行出台的社会保险增发待遇由地方财政负担。
4、减少企业基本养老保险负担比例，减轻企业负担，开征社会保障税。保险基金收入要增加，企业搞活是关键，企业搞活了，全盘棋也就活了。企业与个体投保相比，基本养老保险多缴了8％，如果减少企业基本养老保险负担比例8％，职工收入就能增加，从而刺激消费，使企业恢复景气。为弥补企业基本养老保险减少负担的8％比例，建议从全国社会消费品零售总额中开征社会保障税。据国家统计局统计，2004年全国城镇单位从业人员劳动报酬情况为17615亿元(含机关、事业等单位)，养老保险比例减少8％，全年基金收入減少1409.2亿元，国家统计局《2005年国民经济和社会发展统计公报》中公布的统计数字显示，全年社会消费品零售总额达到67177亿元，如果从全国社会消费品零售总额中按2.1％开征社会保障税，就可筹集保险基金1410.72亿元，完垒可以弥补企业少缴基本养老保险后形成的缺口，这不但使保险基金来源更加稳定，符合保险基金来源多渠道的原则，而且企业竞争力也会大大加强，缴费更加积极。
5、抓住国家实行社会保险全国统筹的机遇，由全国社会保障基金理事会依法统一管理社会保障基金，改变社会保障基金目前分散在各级社保经办机构中，基金管理不规范现象。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹屡次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服者莫过于资金短缺。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础，因北必须坚持这样一个原则：社会保障基金由国家、员工和企业共同出资形成，一旦形成就不再是某一个企业或者某一个群体的私人存款，它是进入目家统一保障体系的“基金性共有财产”，属于社会所有，应由国家相关部门进行管理和监督，个人，企业、地方没有权利对基金进行私自分配和利用，这样前面提到的基金管理不规范、划转国有资产充实社保基金的问题也就迎刃而解。
一、我国社会保障的发展存在问题及分析
1、社会保障法律不健全，现行制度设计不合理，社会保障覆盖面狭窄。
纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。早在1994年初，全国人大就把《社会保险法》列入当届人大必须制定的115部法律规划中，其中排列第4l号的《劳动法》已颁布施行10年有余，而列位第39号的《社会保险法》却仍处于千呼万唤之中。到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大通过的，而且是与其他内容混和，并非全部适用于社会保障领域，有的己不适应时代的发展要求。例如；现行企业遣属补助制度应该是一种特殊的社会救济制度，而不是遣属保险或遗属津贴制度。但是在目前国内的养老保险制度以及社会保险基金会计准则中，都将相关遗属补助项目归在养老保险项目之下，如养老保险基金支出就规定包括离退休金支出，退职生活费支出，丧葬补助支出，抚恤救济支出和其他支出。一些法律法规也认为现行遣属补助制度是遣属津贴制度，或是遗属保险制度，如《中华人民共和国劳动法》第九章第七十三条规定“劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴”。另外大多数以“规定”、“试行”，“暂行”、“决定”，“意见”，“通知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据，但缺乏权威性和稳定性，如我国对失业保险的管理，只能依据1999年发布的《失业保险条例》以及一些相关的实施办法和通知，企业做得不对，其性质最多只是违例。
从逻辑上讲，任何制度的建立都应当先设计再建设，至少在建设之前应该有一个框架性的思路。但是，中國社会保障制度的建设，在原有设计被明显放弃的情况下。却始终缺乏长远性的总体考虑。仅以建立城镇职工养老保险为例，1991年国务院统一发布了通知，确定了两个试点方案，允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择，各省也有不同实施方案之规定，造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面，国家不得不在1995年深化改革，1997年统一制度、2000年完善城镇社会保障体系试点、2005年完善制度，但仍来全面覆盖面。
2、政府职能转换缓慢，社会保障管理没有与时俱进，管理水平急需提高。2006年4月20日国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长郑京平回答记者提问时透露：到2005年末，农村的贫困人口是2365万人，在城镇享受城镇低保的人数也达到了2300万人，再加上收入比较低的城镇和农村人口还有几千万，加起来可以说有近一亿人左右，因此社会保障工作任重道远，但政府职能转换缓慢。在西部某城市社保局规定：城镇职工社会保险每月25日前必须办理完毕，非城镇人员综合保险每月20日前必须办理完毕，企业经常遇到这样的情况：职工31日劳动合同到期，20日或25日中止社保，如至月底职工发生工伤或生病就由企业或职工自理，由此可见，社会保障管理水平急需提高。
3、社会保险属地化管理，条块分割，造成政策不统一，保障水平悬殊。以养老保障水平为例：84年以前，企业与公务员退休金月人均为50～60元，比例为1：1，84年至93年，企业与公务员退休金月人均分别为230元，380元，比例为1：1.65，93年以后更为悬殊，2002年，企业与公务员退休金月人均分别为635元，1083元，公务员高出70.5％。劳动和社会保障部统计数据显示，2005年中国企业退休人员月人均养老金为698元，仅为在岗职工平均工资1534元的45.5％，为机关事业单位退休人员1200元的58.2％，养老金待遇明显不平衡。
4、社会保险基金筹集渠道不畅，企业负担过重。目前中国企业缴纳的基本养老保险费率在20％以上，与世界主要国家企业供款的平均水平(10％左右)相比，显得高出很多。企业缴纳基本养老保险等五个社会保险费用比例为企业职工工资30％左右，造成企业负担过重，导致企业不愿意缴纳社会保险费、故意隐瞒工资总额、少交统筹基金，拖欠不交的现象出现，同时也影响企业建立企业年金的积极性，造成企业退休人员与公务员的养老金待遇差距更大，不利于社会和谐发展。
5、社会保障基金管理急需改革。从整体看，社保基金的监督缺乏有效的法律依据，实践中有很多问题的处理仍然无法可依，容易发生监管不严，造成基金被挪用，流失，损害被保险人利益的情况。2006年7月份“上海社保案”被曝光，将近32亿元企业年金被高管非法挪用，这是中国建立企业年金以来数额最大的一起案件。又如当前国有资产实行分级管理，既有中央国有企业也有地方国有企业。各地国有资产分布不均衡。全国社保基金是中央级统筹基金，那么在划转国有资产充实社保基金过程中，就涉及到地方国有资产划转后是否充实全国社保基金的问题。如果不考虑到各级地方政府的利益要求，那么地方政府可能缺乏国有资产划转的动力。但如果考虑到地方政府的利益，那么就应该设立省级社保基金理事会，但这样又显然有悖于建立全国社保基金之统筹管理的初衷。
二、建议与对策
1、提高认识，加强法治，制定出台《社会保险法》，基本建立起劳动保障法律、法规、规章和其他规范性文件和谐统一，能够充分反映客现规律和最广大人民根本利益的劳动保障法律体系。要坚持以人为本，加强对人民切身利益的关切，从法律精神和公平理念出发，寻求法律与情理之间的和谐交融，寻求利益平衡的最佳途径。要积极运用和谐方式化解矛盾，实现减少对抗、钝化矛盾的社会目的。我们应该把构建和谐社会与加强社会保障法制建设结合起来，不断健全完善社会保障法制建设，使企业、职工依法履行社会保险义务和享受社会保险权利，政府依法进行管理，顺利完成构建社会主义和谐社会的宏伟战略目标。
2、进一步转变政府职能，完善行政审批制度，改革宏观调控方式，改进社会管理方式，强化社会保险经办公共服务职能。当前，我国已经走出了改革普惠阶段，正在进入利益分割时代。贫富差距的持续扩大，劳动关系的转变，流动人口与固定户籍人口的利益冲突，地区与城乡发展失衡的现实格局，都要求社会保障体系发挥应有的调节和保障作用，对此，政府作为社会公共管理者应是责无旁贷。应尽快建立劳动保障服务机制。形成层层负责、有关部门监督配合，全社会积极参与的体制，以人才，技术和资金为支撑，健全垒工作标准体系和考核标准体系，形成工作、保障、监督和激励机制，并以“金保工程”建设为契机，加快电子政务建设，提高管理水平。
3、取消社会保险属地化管理，改革管理体制，实行社会保险全国统筹。管理体制改革的目的就是要改变劳动保障部门年年工作重点放在征缴，两个确保上的被动局面。建议劳动保障部门负责制定社会保险有关的规章制度，以国家社保中心为龙头的社会保险经办机构负责参保登 记、缴费基数核定、个人帐户管理、核定社会保险待遇、退休人员社会化管理，所有经办机构实行垂直管理；税务部门负责社会保险的征缴，财政部门负责社会保险基金的划转并委托银行发放。实行社会保险全国统筹的目标：统一社会保险的征缴比例、享受条件、计算办法、待遇调整。考虑到目前全国各地经济发展不平衡，计算办法中缴费基数(职工平均工资)可暂不统一，并规定地方自行出台的社会保险增发待遇由地方财政负担。
4、减少企业基本养老保险负担比例，减轻企业负担，开征社会保障税。保险基金收入要增加，企业搞活是关键，企业搞活了，全盘棋也就活了。企业与个体投保相比，基本养老保险多缴了8％，如果减少企业基本养老保险负担比例8％，职工收入就能增加，从而刺激消费，使企业恢复景气。为弥补企业基本养老保险减少负担的8％比例，建议从全国社会消费品零售总额中开征社会保障税。据国家统计局统计，2004年全国城镇单位从业人员劳动报酬情况为17615亿元(含机关、事业等单位)，养老保险比例减少8％，全年基金收入減少1409.2亿元，国家统计局《2005年国民经济和社会发展统计公报》中公布的统计数字显示，全年社会消费品零售总额达到67177亿元，如果从全国社会消费品零售总额中按2.1％开征社会保障税，就可筹集保险基金1410.72亿元，完垒可以弥补企业少缴基本养老保险后形成的缺口，这不但使保险基金来源更加稳定，符合保险基金来源多渠道的原则，而且企业竞争力也会大大加强，缴费更加积极。
5、抓住国家实行社会保险全国统筹的机遇，由全国社会保障基金理事会依法统一管理社会保障基金，改变社会保障基金目前分散在各级社保经办机构中，基金管理不规范现象。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹屡次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服者莫过于资金短缺。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础，因北必须坚持这样一个原则：社会保障基金由国家、员工和企业共同出资形成，一旦形成就不再是某一个企业或者某一个群体的私人存款，它是进入目家统一保障体系的“基金性共有财产”，属于社会所有，应由国家相关部门进行管理和监督，个人，企业、地方没有权利对基金进行私自分配和利用，这样前面提到的基金管理不规范、划转国有资产充实社保基金的问题也就迎刃而解。