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摘 要 本文认为县级司法机关的法官和检察官完全由省级统一管理的改革机制设计存在缺陷。我国司法体制改革要坚持实质民主不后退原则，以及坚持确保在各级地方政权高效和谐运行的客观要求与明显遏制地方领导干预司法的机制所必要的垂直管理范围之间取得平衡等原则。文中建议对省级以下地方各级法院和检察院的法官和检察官实行省和市县两级分级管理。
关键词 司法体制改革 人事 省级统管
作者简介：黄炳羽，广西北海市合浦县司法局党组书记、公职律师。
中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-195-02
中央做出了推进我国司法体制改革的重大决定，确定了《改革框架意见》，明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立地方法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立对省以下法院、检察院的经费由省级财政部门统一管理的机制。其中，对于“财物”的由省级统管机制科学合理，是非常好的办法。但是，对“人”的省级统一管理路径，有必要区别对待。为了我国司法体制改革的路子走得稳、走得准，现提出如下看法和建议。
一、基层法院和县级检察院的人事完全由省级统管的弊端
基层法院的法官和县级检察院的检察官改由省级统一管理，必然出现如下问题：
一是省级党委和人大很难管过来。一个省或自治区平均共有近2万名的各级法官、检察官，是目前一个省或自治区所直接管理干部总数的20倍。对这么多的法官、检察官，要进行年度考核，要进行思想政治教育，使之最紧密地扎根于基层和融于经济社会发展的实践中，要考察，要任免，要管理，单靠省级党委和人大来直接管理，是很难管到位的，很难管得好、管得住。即使另行成立庞大的遴选管理法官、检察官的省级专门机构也难以做得到。这弄不好会使问题更糟。
二是实质民主倒退，不利于预防和遏制司法系统内部的官僚腐败。实践一再证明，对于完全实行长条型垂直管理的权力部门，监管隔一环，天高皇帝远，内部极容易滋生官僚腐败和问题。解放以来，我国许多权力部门的专家和领导多是出于自身部门利益和方便系统内部管理的简单考虑，向中央提出对本系统实行完全垂直管理的要求，例如提出的工商管理部门垂管、质监部门垂管、土地部门垂管等等。理由看似都很充分，但其结果，实践证明多数垂管都不是最好的选择。县级人大代表是直选所产生，设区的市以上的人大代表是逐级间接选举产生的。市、县地方人大对基层法院和检察院的监管权力不宜取消。如果县级“两院”的法官、检察官脱离市、县人大及其常委会的监管，确有实质民主倒退之嫌。民主倒退，则不利于从系统外部加强预防和遏制司法官僚腐败。
三是不利于基层法官、检察官的法律思维和司法实践与基层地方党委领导的经济社会发展大局的紧密结合，容易形成地方司法机关与市县地方党政机关两张皮的局面。相互助力减少，不利于市、县基层政权的高效和谐与科学有力地运行。
四是损害了市、县政权的完整性和市县党委必要的权威。我国地方市、县一级是国家政权存在与运行的基石，有着极为重要的地位。地方党委领导的社会维稳和中心工作，时时刻刻都需要基层司法机关的紧密配合。所以，司法体制改革，可以削弱市、县党委领导人的个人权力，但市、县党委领导集体必要的权威不宜削弱。否则，地方基层政权很难像原来一样保持高效、和谐、有力地运行，难以保持最大的正向合力，会极大削弱我国社会主义政权高效和谐运行的特有优势。这不利于经济社会又好又快地发展。
五是对基层司法机关最有效的同层级外部刚性监督机制将不复存在。综合而言，最好的同层级近距离外部监督机制要优于系统内最好的垂直内部监督机制。对基层法院的法官和县级检察的检察官完全地实行省级统管，不利于降低国家政权的管理和运行成本，不利于充分发挥市、县地方党委、人大对同层级司法机关进行最有效的外部监督。要在遏制地方党政腐败与遏制地方司法腐败之两方面同时取得最好效果。中央和省级党委建立健全机制，不仅要遏制市县地方领导干预司法活动，以确保检察机关行使独立检察权和法院行使独立审判权；同时又要充分依靠庞大的市、县地方党委，发挥其在监管基层法官、县级检察官中巨大的正能量。将县级“两院”的法官和检察官的部分管理职能交由市、县地方党委管理，他们完全能管好，也必须管好。
二、我国司法体制改革应坚持的原则
司法体制改革除了应当坚持中央既定的原则方针外，还应坚持如下原则：
一是坚持实质民主不倒退原则。司法体制改革不能牺牲民主，不宜使最基层法院和检察院脱离市、县人民代表大会及其常务委员会监督和人事任免制度。因为民主永远是遏制腐败的最大利器，是人类的追求。扩大民主只是牺牲效率。牺牲民主对预防腐败是百害无一利的。
二是确保在各级地方政权高效、和谐、有力运行的客观要求与明显遏制地方领导干预司法的机制所必要的垂直管理范围之间取得平衡。与美日欧等发达资本主义国家相比，我国社会主义的一个最突出的优势是政权运行高效和谐。发展总是硬道理。如果因为政治体制改革严重影响到市、县基层政权的高效和谐运行，那就得不偿失，因为在长时期以内，又好又快地发展仍将是我国第一要务。
三是要充分发挥市、县地方党委和人大从司法系统外部对基层司法机关进行最有效的近距离外部监督作用。地方领导有干预司法的能量，必然包括正能量和负能量两个方面，一是指一般意义上的不正当干预司法活动，要求司法机关违法违纪和不公正地办案；二是指正當地监督，要求司法机关依法、公正、高效地办案。所以说，地方领导有干预司法的能量就像洪水，无序和不正当干预会就会造成“灾害”；但将之变成正当和强有力的系统外监督就能“发电”、能“灌溉”。
四是司法体制改革要兼顾到今后我国要逐步推行的省直管市县的行政层级改革，确保中央、省级和县（市）三级政权具有相对完整性。 五是克服官僚形式主义和坚持综合正向效果显著原则。凡国家机构和政治体制改革，涉及面都很广，所以，在制定改革方案前，必须经全面和充分论证，既要充分考虑到中央和省级的情况，还要充分考虑到市级、县级情况。凡改革不能产生明显的综合正向效果的，就不宜改。比如，过去我国有的地方自作主张所进行的一些机构改革，一时分立，一时合并，一时把行政级别降半级，一时又升半级，每次改革问题倒是产生了一大堆，却没有任何积级作用。最大的反面例子，就是市、县一级政府的法制办公室的机构改革。在许多省、自治区，2000年前，市、县级政府法制办与本级政府办是同一行政级别，非常便于留住人才和开展工作。这本来是最佳设计。但在2000和2001年间，由于凑数和形式主义的需要，明知不好，还是为了完成改革指标，把市、县级政府法制办行政级别降半级；其结果，造成市、县政府法制办因为级别过低而留不住人才，造成大量和艰巨的法制业务和协调工作不好开展，使得政府工作被动，留下大量的矛盾隐患。群众集体上访不断。到2006年前后，为了解决市、县法制机构存在级别过低造成的突出问题，各省、自治区又本着实事求是的原则，普遍恢复了市、县法制办享有与本级政府办相同的行政级别。这本来是由错改对了。可是，到2013年前后，在许多省、自治区，忽视依法治国和政府依法行政的实际需要，又为了在形式上完成改革指标，将市、县法制办的行政级别降半级，使之力量极大削弱。由于这种改革背离基层实际，只有负面影响，毫无正面作用，所以最后改得远不如前了。实际上，国务院法制办的行政级别降半级，科级以上各级领导岗位职数只减少不到百分之五，对留住人才几乎没有影响；而县政府法制办降半级，不仅领导岗位职数一般要减少百分之五十以上，即由两个或三个变为一个，而且本来已经很低的领导岗位职务降到了最低。当然，后者留住人才的岗位就极大减少。但对这些问题应该考虑而没有考虑。过去的这种形式主义改革的经验教训值得吸取。
当然，中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》无疑是经过严格的程序和周密考虑所形成的，是伟大和正确的战略成果。我们各级地方党委和“法律人”要齐心协力，及早献计献策，在目前的试点过程中，努力使正确的方案变成正确和最好的方案。
三、进一步完善基层司法机关人事管理体制改革的对策
建议对省级以下地方各级法院和检察院的法官和检察官实行省和市县两级分级管理。具体如下：
（一）省级统管部分
第一，对地方中级法院和“中级”检察院的法官和检察官，由省级统一直接管理，由省级人大作出任免决定。
第二，地方各级法院和检察院的公务员招录和人员调入、调出一律由省级统一直接管理。
（二）市、县级管理部分
第一，对于县和不设区的市（县级市）的法院和检察院的法官（不含正副院长）和检察官（不含正副检察长），原有干部考察和人事任免体制基本不变，干部考察和人事任免工作仍由本级县、市地方党委直接管理，由相应县或不设区的市的人大作出任免决定。但是，县或不设区的市的基层法院的正副院长和县级检察院的正副检察长由省级提名，再经由该县或市的党委考察复核并提出考察复核意见，最后由相应县或市的人大作出任免决定。
第二，对于市辖区的基层法院和检察院的法官（不含正副院长）和检察官（不含正副检察长），考察和人事任免工作统一提由相应设区的市的地方党委直接管理，由市人大作出任免决定。但是，该市辖区的基层法院的正副院长和市辖区检察院的正副检察长由省级提名，再经由相应市的党委考察复核并提出考察复核意见，最后由该市的人大作出任免决定。
当然，县级检察院人事管理，要实行由相应地方党委和上一级检察院的双重领导。
四、结论
改革后，实行省级统管的中级“两院”与市县党委和人大没有任何隶属关系；基层法院和县级检察院财物经费要改由省级统一管理；推行法官、检察官办案负责制。所以，如果对基层法院和县级检察院的人事考核和任免工作主要分别由市和县党委管理（不排除对检察院的双重管理），那么，对于市、县地方领导干预基层司法活动的问题，完全可以通过中级“两院”的司法监督机制以及既有的对检察院的双重领导等机制予以化解；同时还能保持对司法机关有强有力和刚性的系统外监督机制，有效遏制司法系统内部官僚腐败。而且，这种改革方案具有不会损害我国社会主义政权运行高效和谐的巨大优越性。
参考文献：
[1]中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.2014年10月23日.
[2]中央全面深化改革领导小组.关于司法体制改革试点若干问题的框架意见.2014年6月6日.
[3]叶皓.西方国家权力制约论.北京：中国社会科学出版社.2004.
[4]陳国权、王勤.论政治文明中权力制约.政治论坛（中国政法大学学报）.2004（6）.
[5]高志明.制度公正与博弈均衡.理论与改革.2004（1）.
[6]孟天娇.论权力的滥用与制约原则.法制与经济.2013（8）.
关键词 司法体制改革 人事 省级统管
作者简介：黄炳羽，广西北海市合浦县司法局党组书记、公职律师。
中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-195-02
中央做出了推进我国司法体制改革的重大决定，确定了《改革框架意见》，明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立地方法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立对省以下法院、检察院的经费由省级财政部门统一管理的机制。其中，对于“财物”的由省级统管机制科学合理，是非常好的办法。但是，对“人”的省级统一管理路径，有必要区别对待。为了我国司法体制改革的路子走得稳、走得准，现提出如下看法和建议。
一、基层法院和县级检察院的人事完全由省级统管的弊端
基层法院的法官和县级检察院的检察官改由省级统一管理，必然出现如下问题：
一是省级党委和人大很难管过来。一个省或自治区平均共有近2万名的各级法官、检察官，是目前一个省或自治区所直接管理干部总数的20倍。对这么多的法官、检察官，要进行年度考核，要进行思想政治教育，使之最紧密地扎根于基层和融于经济社会发展的实践中，要考察，要任免，要管理，单靠省级党委和人大来直接管理，是很难管到位的，很难管得好、管得住。即使另行成立庞大的遴选管理法官、检察官的省级专门机构也难以做得到。这弄不好会使问题更糟。
二是实质民主倒退，不利于预防和遏制司法系统内部的官僚腐败。实践一再证明，对于完全实行长条型垂直管理的权力部门，监管隔一环，天高皇帝远，内部极容易滋生官僚腐败和问题。解放以来，我国许多权力部门的专家和领导多是出于自身部门利益和方便系统内部管理的简单考虑，向中央提出对本系统实行完全垂直管理的要求，例如提出的工商管理部门垂管、质监部门垂管、土地部门垂管等等。理由看似都很充分，但其结果，实践证明多数垂管都不是最好的选择。县级人大代表是直选所产生，设区的市以上的人大代表是逐级间接选举产生的。市、县地方人大对基层法院和检察院的监管权力不宜取消。如果县级“两院”的法官、检察官脱离市、县人大及其常委会的监管，确有实质民主倒退之嫌。民主倒退，则不利于从系统外部加强预防和遏制司法官僚腐败。
三是不利于基层法官、检察官的法律思维和司法实践与基层地方党委领导的经济社会发展大局的紧密结合，容易形成地方司法机关与市县地方党政机关两张皮的局面。相互助力减少，不利于市、县基层政权的高效和谐与科学有力地运行。
四是损害了市、县政权的完整性和市县党委必要的权威。我国地方市、县一级是国家政权存在与运行的基石，有着极为重要的地位。地方党委领导的社会维稳和中心工作，时时刻刻都需要基层司法机关的紧密配合。所以，司法体制改革，可以削弱市、县党委领导人的个人权力，但市、县党委领导集体必要的权威不宜削弱。否则，地方基层政权很难像原来一样保持高效、和谐、有力地运行，难以保持最大的正向合力，会极大削弱我国社会主义政权高效和谐运行的特有优势。这不利于经济社会又好又快地发展。
五是对基层司法机关最有效的同层级外部刚性监督机制将不复存在。综合而言，最好的同层级近距离外部监督机制要优于系统内最好的垂直内部监督机制。对基层法院的法官和县级检察的检察官完全地实行省级统管，不利于降低国家政权的管理和运行成本，不利于充分发挥市、县地方党委、人大对同层级司法机关进行最有效的外部监督。要在遏制地方党政腐败与遏制地方司法腐败之两方面同时取得最好效果。中央和省级党委建立健全机制，不仅要遏制市县地方领导干预司法活动，以确保检察机关行使独立检察权和法院行使独立审判权；同时又要充分依靠庞大的市、县地方党委，发挥其在监管基层法官、县级检察官中巨大的正能量。将县级“两院”的法官和检察官的部分管理职能交由市、县地方党委管理，他们完全能管好，也必须管好。
二、我国司法体制改革应坚持的原则
司法体制改革除了应当坚持中央既定的原则方针外，还应坚持如下原则：
一是坚持实质民主不倒退原则。司法体制改革不能牺牲民主，不宜使最基层法院和检察院脱离市、县人民代表大会及其常务委员会监督和人事任免制度。因为民主永远是遏制腐败的最大利器，是人类的追求。扩大民主只是牺牲效率。牺牲民主对预防腐败是百害无一利的。
二是确保在各级地方政权高效、和谐、有力运行的客观要求与明显遏制地方领导干预司法的机制所必要的垂直管理范围之间取得平衡。与美日欧等发达资本主义国家相比，我国社会主义的一个最突出的优势是政权运行高效和谐。发展总是硬道理。如果因为政治体制改革严重影响到市、县基层政权的高效和谐运行，那就得不偿失，因为在长时期以内，又好又快地发展仍将是我国第一要务。
三是要充分发挥市、县地方党委和人大从司法系统外部对基层司法机关进行最有效的近距离外部监督作用。地方领导有干预司法的能量，必然包括正能量和负能量两个方面，一是指一般意义上的不正当干预司法活动，要求司法机关违法违纪和不公正地办案；二是指正當地监督，要求司法机关依法、公正、高效地办案。所以说，地方领导有干预司法的能量就像洪水，无序和不正当干预会就会造成“灾害”；但将之变成正当和强有力的系统外监督就能“发电”、能“灌溉”。
四是司法体制改革要兼顾到今后我国要逐步推行的省直管市县的行政层级改革，确保中央、省级和县（市）三级政权具有相对完整性。 五是克服官僚形式主义和坚持综合正向效果显著原则。凡国家机构和政治体制改革，涉及面都很广，所以，在制定改革方案前，必须经全面和充分论证，既要充分考虑到中央和省级的情况，还要充分考虑到市级、县级情况。凡改革不能产生明显的综合正向效果的，就不宜改。比如，过去我国有的地方自作主张所进行的一些机构改革，一时分立，一时合并，一时把行政级别降半级，一时又升半级，每次改革问题倒是产生了一大堆，却没有任何积级作用。最大的反面例子，就是市、县一级政府的法制办公室的机构改革。在许多省、自治区，2000年前，市、县级政府法制办与本级政府办是同一行政级别，非常便于留住人才和开展工作。这本来是最佳设计。但在2000和2001年间，由于凑数和形式主义的需要，明知不好，还是为了完成改革指标，把市、县级政府法制办行政级别降半级；其结果，造成市、县政府法制办因为级别过低而留不住人才，造成大量和艰巨的法制业务和协调工作不好开展，使得政府工作被动，留下大量的矛盾隐患。群众集体上访不断。到2006年前后，为了解决市、县法制机构存在级别过低造成的突出问题，各省、自治区又本着实事求是的原则，普遍恢复了市、县法制办享有与本级政府办相同的行政级别。这本来是由错改对了。可是，到2013年前后，在许多省、自治区，忽视依法治国和政府依法行政的实际需要，又为了在形式上完成改革指标，将市、县法制办的行政级别降半级，使之力量极大削弱。由于这种改革背离基层实际，只有负面影响，毫无正面作用，所以最后改得远不如前了。实际上，国务院法制办的行政级别降半级，科级以上各级领导岗位职数只减少不到百分之五，对留住人才几乎没有影响；而县政府法制办降半级，不仅领导岗位职数一般要减少百分之五十以上，即由两个或三个变为一个，而且本来已经很低的领导岗位职务降到了最低。当然，后者留住人才的岗位就极大减少。但对这些问题应该考虑而没有考虑。过去的这种形式主义改革的经验教训值得吸取。
当然，中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》无疑是经过严格的程序和周密考虑所形成的，是伟大和正确的战略成果。我们各级地方党委和“法律人”要齐心协力，及早献计献策，在目前的试点过程中，努力使正确的方案变成正确和最好的方案。
三、进一步完善基层司法机关人事管理体制改革的对策
建议对省级以下地方各级法院和检察院的法官和检察官实行省和市县两级分级管理。具体如下：
（一）省级统管部分
第一，对地方中级法院和“中级”检察院的法官和检察官，由省级统一直接管理，由省级人大作出任免决定。
第二，地方各级法院和检察院的公务员招录和人员调入、调出一律由省级统一直接管理。
（二）市、县级管理部分
第一，对于县和不设区的市（县级市）的法院和检察院的法官（不含正副院长）和检察官（不含正副检察长），原有干部考察和人事任免体制基本不变，干部考察和人事任免工作仍由本级县、市地方党委直接管理，由相应县或不设区的市的人大作出任免决定。但是，县或不设区的市的基层法院的正副院长和县级检察院的正副检察长由省级提名，再经由该县或市的党委考察复核并提出考察复核意见，最后由相应县或市的人大作出任免决定。
第二，对于市辖区的基层法院和检察院的法官（不含正副院长）和检察官（不含正副检察长），考察和人事任免工作统一提由相应设区的市的地方党委直接管理，由市人大作出任免决定。但是，该市辖区的基层法院的正副院长和市辖区检察院的正副检察长由省级提名，再经由相应市的党委考察复核并提出考察复核意见，最后由该市的人大作出任免决定。
当然，县级检察院人事管理，要实行由相应地方党委和上一级检察院的双重领导。
四、结论
改革后，实行省级统管的中级“两院”与市县党委和人大没有任何隶属关系；基层法院和县级检察院财物经费要改由省级统一管理；推行法官、检察官办案负责制。所以，如果对基层法院和县级检察院的人事考核和任免工作主要分别由市和县党委管理（不排除对检察院的双重管理），那么，对于市、县地方领导干预基层司法活动的问题，完全可以通过中级“两院”的司法监督机制以及既有的对检察院的双重领导等机制予以化解；同时还能保持对司法机关有强有力和刚性的系统外监督机制，有效遏制司法系统内部官僚腐败。而且，这种改革方案具有不会损害我国社会主义政权运行高效和谐的巨大优越性。
参考文献：
[1]中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.2014年10月23日.
[2]中央全面深化改革领导小组.关于司法体制改革试点若干问题的框架意见.2014年6月6日.
[3]叶皓.西方国家权力制约论.北京：中国社会科学出版社.2004.
[4]陳国权、王勤.论政治文明中权力制约.政治论坛（中国政法大学学报）.2004（6）.
[5]高志明.制度公正与博弈均衡.理论与改革.2004（1）.
[6]孟天娇.论权力的滥用与制约原则.法制与经济.2013（8）.