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【摘要】金华市本级土地收购储备制度开始于1999年，实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，节约集约利用城市土地，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前金华市本级土地储备工作的运作过程中，仍存在着一些不容忽视的问题。本文即是作者经过认真调研并结合自身的工作实践和体会，就金华市本级土地收购储备工作中存在的一些问题作了粗浅的分析并提出相应的建议及对策。
【关键词】城乡建设；土地；收购储备；调研
1金华市本级土地储备机制现状
金华市本级的土地储备工作起步较早，在1999年就成立了金华市土地储备中心（后更名为金华市人民政府土地储备中心），性质为全额拨款事业单位，主要职责是：受市政府委托，代表政府实施土地收回、储备、出让前期开发和预出让，负责土地储备资金的运作，适时增减所储备土地的市场供应量，为市政府调控土地市场服务；受市政府委托负责编制土地收购、收回、回收的补偿方案并组织实施；负责储备土地及相关资产管理，根据市区土地市场变化及市政府调控需要，适时增减所储备土地的市场供应量，为政府调控土地市场服务；负责储备土地的出让前期开发系列工作和出让方案的编制、实施；负责土地储备资金的筹集、管理和实体运作；负责土地储备库的建立、管理及资料、信息的收集和发布。
2土地储备工作中存在的问题
土地储备工作运作几年来，金华市本级在市委市政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。但居安思危，未雨绸缪，纵观目前市本级土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，却面临着诸多问题。
2.1编制年度储备计划问题。
2007年底新出台的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构要编制土地储备资金收支项目预算,并要根据土地收购储备的工作进度,严格按照同级财政部门批复的预算执行，无先例可援。编制土地储备资金收支项目预算的前提是要有明确的计划，但就这几年的运作来看，制定年度土地储备计划受政策因素影响很大，因此很难有长远的规划。土地储备很多是根据政府指令操作实施，在上报新一年度的储备计划，大多只能根据上一年度报个概数。2007年金华市审计局对金华市本级土地储备工作提出了三个方面问题，其中就有我市土地储备无年度收储计划，出让计划执行不到位的问题。
2.2编制年度储备计划和贷款规模预算衔接问题。
年度储备计划难以准确编制，受贷款运作的限制，两者配套衔接的难度就更大，银行对储备中心贷款政策从紧，融资困难；目前实际操作时，在现有贷款余额基础上，根据已明确的近期收储任务，适当增减贷款总额，并配合年度出让计划可获拨回的收益，以保持资金正常运作为基本目标。
2.3融资渠道单一，资金筹措困难。
土地储备过程既是土地流转的过程，又是资金循环的过程。城市土地储备的启动需要巨额的资金，在土地收储的实际运行过程中，如果没有大量资金加以支撑，更是难以有效运作的。目前土地储备资金主要有三个来源：一是政府财政拨款，二是储备中心自有资金，三是银行贷款。由于政府拨款和自有资金极其有限，因而全国各土地储备机构所需的资金主要来自金融贷款，筹资渠道过于单一。实践证明，如果借贷比例过大，将会增加实现经济目标的不确定性和风险水平。
2.3.1贷款期限与储备土地的运营周期存在着期限结构不合理的问题。
这与商业银行贷款的筹资方式本身就存在着诸多难以克服的缺陷有关。现在受国家宏观调控影响，人行针对土地储备机构贷款作出了明确的限制性规定，商业银行对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度最高不得超过土地收购价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。因此，在实际操作过程中，仅30%的自筹资金累积起来也已远远突破我们的自有资金，同时又出现了抵押物匮乏的问题，这还不包括一些无法进行项目包装贷款的土地，资金缺口大。且商业银行提供的贷款周期多数仅为一年，而储备土地的运营周期一般需数年以上，有的甚至更长，在时间上存在着不可调和的矛盾。
2.3.2商业银行贷款来源不够稳定，受金融政策和经济环境的影响较大，而土地收购需较为稳定的资金来源。
2.3.3资金在流通过程中存在着由于利率变动，增加成本及还款风险，加息虽然有利于巩固宏观调控现有成果，但在土地贷款比例高的情况下，将直接增加储备地块财务费用。
2.3.4经营目标不同使土地储备机构的部分正当要求难以得到满足。商业银行的经营目标是追求利润最大化，因此商业银行仅支持那些效益好的土地储备项目，而那些经济效益相对较差社会效益良好的土地储备项目难以获得支持，势必影响到政府对经济社会既定目标的实现。
金华市本级的土地储备运作资金80%以上来自银行贷款，银行实行严控后，由于无法筹措到足够的资金，有多幅已列入计划急需收储的土地无法操作。资金的短缺，在很大程度上制约了金华市本级土地储备的运行和发展，如何多渠道及时有效的筹措土地收储资金，解决资金渠道单一，确保资金来源稳定，及时获得收储资金，是当前急需破解的难题。
3 金华市本级土地储备工作建议及对策
3.1要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。
土地收购储备机构的工作重点应转移到积极盘活存量上，把节约用地放在首位，在城区内存量土地上挖潜。根据目前的实际情况，可灵活运用以下几种方式：
3.1.1收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作 。
3.1.2直接货币收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
3.1.3预约收购。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望。金华市政府出台的《关于市区工业企业搬迁改造的实施意见》（金政办[2003]3号）就明确了对金华市区建成区内需外迁工业企业的土地，采用预约收购的办法。
3.1.4定向委托收购。特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购，但必须在土地收购储备机构的指导、监督及政策法规的约束下规范运作。
3.1.5土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。或者通过置换，将原来不规整的土地置换成规整的土地，提高后期的土地出让价格，提升土地价值。
3.1.6信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
3.2严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》。
3.2.1按照《土地储备资金财务管理暂行办法》规定，根据当年的土地储备和出让计划及土地评估报告，编制土地储备资金收支项目预算,并要根据土地收购储备的工作进度,严格按照同级财政部门批复的预算执行。
3.2.2做好年度储备计划和贷款规模预算衔接工作。年度储备计划难以准确编制，受贷款运作的限制，两者配套衔接的难度大，银行对储备中心贷款政策从紧，融资困难。目前的实际操作过程中，在现有贷款余额基础上，根据已明确的近期收储任务，适当增减贷款总额，并配合年度出让计划可获拨回的收益，以保持资金正常运作为基本目标。
3.3正确执行刚出台的《土地储备管理办法》政策。
2007年11月19日酝酿已久的《土地储备管理办法》由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定颁布，使自1996年实行的土地储备工作有了全国统一的部门规章，《土地储备管理办法》对土地储备机构的定位、土地储备计划与管理、土地储备的范围和程序、开发利用和土地供应以及资金管理等作出了明确规定，将我国的土地储备工作纳入法治轨道，对于严格土地管理，加强土地调控，促进节约集约用地，具有重大意义，同时也标志着土地供应方式进入"储备管理"时代。
学习《土地储备管理办法》，娴熟运用《土地储备管理办法》，有助于做好土地储备工作。首先，《土地储备管理办法》明确了土地储备管理的基本原则--土地储备实行计划管理。明确了要把调控土地市场，提高土地利用率放在关键位置，作为一个十分重要的考虑因素。同时提出了"三个优先"原则，这样就会使一些囤地圈地行为，受到有效遏制。有助于维护土地供应市场秩序，实现公平竞争；其次，《土地储备管理办法》强调了土地储备计划编制的必要性，强调了土地储备计划的编制基础，理论依据，以及计划审批流程。同时，《土地储备管理办法》还规定了市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，实施方案的编制为计划的执行提供了有利的保障，便于上级主管部门监督和管理；再次，《土地储备管理办法》明确了土地储备计划的具体内容。这一制度的确立，明确了土地储备的范围，促使地方政府在土地储备上做到心中有数，增强计划性，减少盲目性，更加有效地充分配置、合理、科学地利用稀缺土地资源。
《土地储备管理办法》还规定了建立信息共享制度。各部门如何做好信息共享，有待共同配合逐步实施解决。《土地储备管理办法》刚颁布实施，创新的土地储备机制也处于运行初期，在土地储备实施操作过程中难免会有与现行法规政策衔接，操作程序，办事流程，思想观念等相冲突之处，这更需要沟通，理解和支持配合，在收储宗地，规划修编和权证登记过程中更需要储备土地的"信息知情权、决策参与权"，规划"组织编制权、上报审核权修编参与权"，储备宗地的"法律保障权、登记备案和审核确权"等。严格执行《土地储备管理办法》有利于进一步理顺土地储备管理、深化土地储备机制。
3.4认真做好土地储备资金管理，积极创新拓宽融资渠道。
3.4.1规范土地收购储备资本金的运营。在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。就金华市本级来说，由于财政收入情况一般，金华市财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
3.4.2积极创新拓宽融资渠道。一是建立国有土地收益基金，早在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》就已申明要探索建立国有土地基金制度。二是争取长期授信贷款。三是通过由企业出面筹资、发行土地证券等形式拓宽融资渠道。
【参考文献】
［1］白淑军,李宪坡; 我国土地储备制度研究进展综述[J]; 湖北大学学报(哲学社会科学版); 2007年03期; 72-75
［2］陈平; 土地储备贷款风险分析[J]; 中国房地产金融; 2005年01期; 22-25
［3］唐仕胜; 对土地储备贷款营销的思考[J]; 中国房地产金融; 2006年09期; 12-14
［4］李艳虹; 我国土地储备制度的金融支持探讨[J]; 南方经济; 2007年04期; 54-56
［5］陈昌春,黄贤金; 城市土地储备问题研究进展(上)[J]; 国土资源; 2003年02期; 30-34
【关键词】城乡建设；土地；收购储备；调研
1金华市本级土地储备机制现状
金华市本级的土地储备工作起步较早，在1999年就成立了金华市土地储备中心（后更名为金华市人民政府土地储备中心），性质为全额拨款事业单位，主要职责是：受市政府委托，代表政府实施土地收回、储备、出让前期开发和预出让，负责土地储备资金的运作，适时增减所储备土地的市场供应量，为市政府调控土地市场服务；受市政府委托负责编制土地收购、收回、回收的补偿方案并组织实施；负责储备土地及相关资产管理，根据市区土地市场变化及市政府调控需要，适时增减所储备土地的市场供应量，为政府调控土地市场服务；负责储备土地的出让前期开发系列工作和出让方案的编制、实施；负责土地储备资金的筹集、管理和实体运作；负责土地储备库的建立、管理及资料、信息的收集和发布。
2土地储备工作中存在的问题
土地储备工作运作几年来，金华市本级在市委市政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。但居安思危，未雨绸缪，纵观目前市本级土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，却面临着诸多问题。
2.1编制年度储备计划问题。
2007年底新出台的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构要编制土地储备资金收支项目预算,并要根据土地收购储备的工作进度,严格按照同级财政部门批复的预算执行，无先例可援。编制土地储备资金收支项目预算的前提是要有明确的计划，但就这几年的运作来看，制定年度土地储备计划受政策因素影响很大，因此很难有长远的规划。土地储备很多是根据政府指令操作实施，在上报新一年度的储备计划，大多只能根据上一年度报个概数。2007年金华市审计局对金华市本级土地储备工作提出了三个方面问题，其中就有我市土地储备无年度收储计划，出让计划执行不到位的问题。
2.2编制年度储备计划和贷款规模预算衔接问题。
年度储备计划难以准确编制，受贷款运作的限制，两者配套衔接的难度就更大，银行对储备中心贷款政策从紧，融资困难；目前实际操作时，在现有贷款余额基础上，根据已明确的近期收储任务，适当增减贷款总额，并配合年度出让计划可获拨回的收益，以保持资金正常运作为基本目标。
2.3融资渠道单一，资金筹措困难。
土地储备过程既是土地流转的过程，又是资金循环的过程。城市土地储备的启动需要巨额的资金，在土地收储的实际运行过程中，如果没有大量资金加以支撑，更是难以有效运作的。目前土地储备资金主要有三个来源：一是政府财政拨款，二是储备中心自有资金，三是银行贷款。由于政府拨款和自有资金极其有限，因而全国各土地储备机构所需的资金主要来自金融贷款，筹资渠道过于单一。实践证明，如果借贷比例过大，将会增加实现经济目标的不确定性和风险水平。
2.3.1贷款期限与储备土地的运营周期存在着期限结构不合理的问题。
这与商业银行贷款的筹资方式本身就存在着诸多难以克服的缺陷有关。现在受国家宏观调控影响，人行针对土地储备机构贷款作出了明确的限制性规定，商业银行对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度最高不得超过土地收购价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。因此，在实际操作过程中，仅30%的自筹资金累积起来也已远远突破我们的自有资金，同时又出现了抵押物匮乏的问题，这还不包括一些无法进行项目包装贷款的土地，资金缺口大。且商业银行提供的贷款周期多数仅为一年，而储备土地的运营周期一般需数年以上，有的甚至更长，在时间上存在着不可调和的矛盾。
2.3.2商业银行贷款来源不够稳定，受金融政策和经济环境的影响较大，而土地收购需较为稳定的资金来源。
2.3.3资金在流通过程中存在着由于利率变动，增加成本及还款风险，加息虽然有利于巩固宏观调控现有成果，但在土地贷款比例高的情况下，将直接增加储备地块财务费用。
2.3.4经营目标不同使土地储备机构的部分正当要求难以得到满足。商业银行的经营目标是追求利润最大化，因此商业银行仅支持那些效益好的土地储备项目，而那些经济效益相对较差社会效益良好的土地储备项目难以获得支持，势必影响到政府对经济社会既定目标的实现。
金华市本级的土地储备运作资金80%以上来自银行贷款，银行实行严控后，由于无法筹措到足够的资金，有多幅已列入计划急需收储的土地无法操作。资金的短缺，在很大程度上制约了金华市本级土地储备的运行和发展，如何多渠道及时有效的筹措土地收储资金，解决资金渠道单一，确保资金来源稳定，及时获得收储资金，是当前急需破解的难题。
3 金华市本级土地储备工作建议及对策
3.1要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。
土地收购储备机构的工作重点应转移到积极盘活存量上，把节约用地放在首位，在城区内存量土地上挖潜。根据目前的实际情况，可灵活运用以下几种方式：
3.1.1收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作 。
3.1.2直接货币收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
3.1.3预约收购。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望。金华市政府出台的《关于市区工业企业搬迁改造的实施意见》（金政办[2003]3号）就明确了对金华市区建成区内需外迁工业企业的土地，采用预约收购的办法。
3.1.4定向委托收购。特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购，但必须在土地收购储备机构的指导、监督及政策法规的约束下规范运作。
3.1.5土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。或者通过置换，将原来不规整的土地置换成规整的土地，提高后期的土地出让价格，提升土地价值。
3.1.6信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
3.2严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》。
3.2.1按照《土地储备资金财务管理暂行办法》规定，根据当年的土地储备和出让计划及土地评估报告，编制土地储备资金收支项目预算,并要根据土地收购储备的工作进度,严格按照同级财政部门批复的预算执行。
3.2.2做好年度储备计划和贷款规模预算衔接工作。年度储备计划难以准确编制，受贷款运作的限制，两者配套衔接的难度大，银行对储备中心贷款政策从紧，融资困难。目前的实际操作过程中，在现有贷款余额基础上，根据已明确的近期收储任务，适当增减贷款总额，并配合年度出让计划可获拨回的收益，以保持资金正常运作为基本目标。
3.3正确执行刚出台的《土地储备管理办法》政策。
2007年11月19日酝酿已久的《土地储备管理办法》由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定颁布，使自1996年实行的土地储备工作有了全国统一的部门规章，《土地储备管理办法》对土地储备机构的定位、土地储备计划与管理、土地储备的范围和程序、开发利用和土地供应以及资金管理等作出了明确规定，将我国的土地储备工作纳入法治轨道，对于严格土地管理，加强土地调控，促进节约集约用地，具有重大意义，同时也标志着土地供应方式进入"储备管理"时代。
学习《土地储备管理办法》，娴熟运用《土地储备管理办法》，有助于做好土地储备工作。首先，《土地储备管理办法》明确了土地储备管理的基本原则--土地储备实行计划管理。明确了要把调控土地市场，提高土地利用率放在关键位置，作为一个十分重要的考虑因素。同时提出了"三个优先"原则，这样就会使一些囤地圈地行为，受到有效遏制。有助于维护土地供应市场秩序，实现公平竞争；其次，《土地储备管理办法》强调了土地储备计划编制的必要性，强调了土地储备计划的编制基础，理论依据，以及计划审批流程。同时，《土地储备管理办法》还规定了市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，实施方案的编制为计划的执行提供了有利的保障，便于上级主管部门监督和管理；再次，《土地储备管理办法》明确了土地储备计划的具体内容。这一制度的确立，明确了土地储备的范围，促使地方政府在土地储备上做到心中有数，增强计划性，减少盲目性，更加有效地充分配置、合理、科学地利用稀缺土地资源。
《土地储备管理办法》还规定了建立信息共享制度。各部门如何做好信息共享，有待共同配合逐步实施解决。《土地储备管理办法》刚颁布实施，创新的土地储备机制也处于运行初期，在土地储备实施操作过程中难免会有与现行法规政策衔接，操作程序，办事流程，思想观念等相冲突之处，这更需要沟通，理解和支持配合，在收储宗地，规划修编和权证登记过程中更需要储备土地的"信息知情权、决策参与权"，规划"组织编制权、上报审核权修编参与权"，储备宗地的"法律保障权、登记备案和审核确权"等。严格执行《土地储备管理办法》有利于进一步理顺土地储备管理、深化土地储备机制。
3.4认真做好土地储备资金管理，积极创新拓宽融资渠道。
3.4.1规范土地收购储备资本金的运营。在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。就金华市本级来说，由于财政收入情况一般，金华市财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
3.4.2积极创新拓宽融资渠道。一是建立国有土地收益基金，早在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》就已申明要探索建立国有土地基金制度。二是争取长期授信贷款。三是通过由企业出面筹资、发行土地证券等形式拓宽融资渠道。
【参考文献】
［1］白淑军,李宪坡; 我国土地储备制度研究进展综述[J]; 湖北大学学报(哲学社会科学版); 2007年03期; 72-75
［2］陈平; 土地储备贷款风险分析[J]; 中国房地产金融; 2005年01期; 22-25
［3］唐仕胜; 对土地储备贷款营销的思考[J]; 中国房地产金融; 2006年09期; 12-14
［4］李艳虹; 我国土地储备制度的金融支持探讨[J]; 南方经济; 2007年04期; 54-56
［5］陈昌春,黄贤金; 城市土地储备问题研究进展(上)[J]; 国土资源; 2003年02期; 30-34