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摘 要 2013年党的十八届三中全会提出“完善司法人员分类管理制度”、“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审判者裁判、由裁判者负责”，明确提出了司法改革的一大目标——司法的去行政化。本文通过对宿城区基层法院的实际调查得到一系列有效的数据，通过分析数据主要讨论了当下中国基层法院行政化的具体表现、成因和弊端，希望藉此达到基层司法实现社会正义之目的。
关键词 司法行政化 去行政化 司法资源
基金项目：宿迁学院大学生实践创新训练项目——《基层法院如何“去行政化”——以宿迁地区法院资源配置为例》的最终成果。
作者简介：靳高峰、尚露瑶、李雅、黄林，宿迁学院在读本科生。
中图分类號：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-195-03
十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。其中，司法独立原则的确立对于司法公正有着十分重要的意义。司法独立原则是现代法治国家的一项重要原则，是司法公正的根本保障。我国宪法确定了司法与行政地位平等的原则，并且两者在职能和分工上各自独立。但是，现实生活中，司法行政化现象仍然非常严重，司法机关的地位普遍低于行政机关，这对于实现司法公正和司法独立十分不利。
一、我国司法行政化问题的具体表现
（一）法官设置的行政化
笔者分析了宿城区法院各个审判庭的人数、人员性质、以及每位审判人员的工作量。通过表格可以看出，正式的审判人员总数与实际参与审判的人员之间存在数量上的差距，且并不是所有的审判人员都参与实际的审判工作。通过实际的调查发现：
1. 正式的审判人员总数与实际参与审判的人员之间之所以存在数量上的差距是因为法官中有行政人员的存在，在现实的司法实践中必须使法官真正独立，做到法官除了法律没有别的上司。
2.行政案件之所以偏少，不是因为公民没有遇到行政纠纷。相反，随着经济社会的不断发展，政府与人民的关系越来越密切，这就使政府和老百姓之间难免有矛盾和冲突，但是由于长期受中国传统思想的影响，老百姓下意识中还是认为政府管着法院，民告官无异于以卵击石。（见表一、表二）
（二）法院区域及内部设置的行政化
根据调研的数据显示，2013年宿迁市宿城区人民法院的内部机构设置中，审判机构有刑庭、民一庭、民二庭、埠子庭、洋河法庭、开发区庭、执行局、立案庭、行政庭等。除了审判机构外，还设置了审管办、政治处、办公室、监察室、行装科、鉴定科、法警队等行政性质的部门。法院内部包含正式人员和聘用人员，其人员总数为167人，其中审判部门人员为98人，占总人数的59%；行政部门人员为69人，占总人数的41%。
从调研的数据中可以看出，在宿城区人民法院这一司法机构系统内部，除了必需的司法审判部门外，还设置了不少的行政部门。调查结果显示：这些行政部门的设置，对于司法审判部门基础的运行及案件审判的工作展开，有着不可或缺的重要意义。但是，也显示出司法审判机构的浓重行政色彩及司法的非独立性。除了必备的行政部门外，法院设置中存在着行政冗余的现象。某些行政部门人员设置不合理，比如行装科内聘用人员多达28人，总人数为36人，占法院总人数的22%，与其实际工作量不成正比。与此相反，基层法院的案件处理量大，而工作于审判第一线的办案人员却较少，这直接导致人均案件处理量大，办案人员工作负担重，案件审判质量较低。此外，除了常设的行政部门外，部门设置还存在虚设的问题。“班子”这一体系内的部门设置，本身具有较大的灵活性和可操作性，这对于法院法官审判案件的独立性和公正性存在一定隐患。（见表三）
（三）法院与同级行政机关及其领导人关系的行政化
通过分析2013年宿迁市宿城区基层人民法院一审相关情况表可以发现：
1.刑事案件、民事案件、商事案件以及行政案件的撤诉率越来越高。
2.刑事案件、民事案件、商事案件以及行政案件的一审服判息诉率和上诉率越来越低。
这其中的原因有：
第一，在理论上，司法机关在行政诉讼中的法律地位应当是中立的，但是由于司法机关和同级行政机关存在着财政管理关系，因此司法机关在行政诉讼中是不可能真正的实现完全的中立。行政机关在行政诉讼过程中往往会利用自己手中的行政权力，对司法机关施加压力。
第二，行政机关利用自己的权力去胁迫原告申请撤诉，原告出于自己长远利益的考虑，担心在以后的行政管理活动中行政机关加以报复，常常迫于压力而撤诉。这由此损害了原告的合法权益，使原告对依靠诉讼寻求保护失去了信心，严重损害了法院的司法权威。
第三，在司法实践中，地方政府及政府领导人对司法机关的审判活动颐指气使，横加干涉的现象屡见不鲜。 “法院的基本社会逻辑，或可被察觉的合法性，依赖于争议双方就把争议提交第三方解决达成一致。” 对法院正确的定位应是独立进行司法审判活动，解决社会争议的独立机关。
（四）上下级法院之间关系的行政化
1.下级法院无论案件难易与否，多向上级法院请示，汇报，此即所谓“案件请示制度”。它是指下级法院在案件审判过程中，就案件的相关实体或程序问题向上级法院请示，上级法院经研究谈论决定，给予下级法院批复及解答的活动。无论何种形式的请示，其反映的都是司法的行政化色彩，是下级法院就上级法院的批复绝对服从及自愿遵守的具体体现。
2.上级法院“自主介入”、“提审”，主动就案件审判活动给予“建设性的建议及指导”。某些上级法院以监督下级法院的审判工作为由，主动介入下级法院的审判活动，以监督之名行领导之实，行政化倾向明显。
二、成因分析
（一）历史原因 中国是一个有着两千多年悠久历史的文明古国。封建主义思想根深蒂固，在封建社会里司法行政不分的情形广泛存在，行政凌驾于司法之上。表现为以下几个方面：
1.从审判机关来看，封建皇帝集大权于一身，包括立法权、司法权、军事权、行政权。这样势必会造成司法的行政化。
2.从法律思想上看，封建主义思想对于司法独立产生了巨大的影响，由此造成了我国司法不能完全摆脱行政。固有的意识形态导致司法行政化长期存在。
3.中国近现代的社会基础，新中国成立以后高度集权的政治体制，使权利的分工和分化受到严重的限制，政党不分、政法不分的情况日益加重，司法权高度整合在一体化的权利结构之中，进而使司法无法真正脱离行政。
（二）经济原因
1.经济基础决定上层建筑，落后的生产力是司法行政化存在的經济基础。我国目前经济还不发达，国力尚不雄厚，财政仍入不敷出，财政上的经费远远不能满足我国司法现状。在缺乏足够的物质资源保障的情况下导致司法独立举步维艰。
2.我国司法机关的运行势必离不开财政的支撑，司法机关没有独立的财政收支系统，导致司法机关正常的运行受到行政机关的限制，没有经济基础，司法机关很难去行政化，这就导致司法行政化的程度越来越深。
3.为了调动地方经济的发展，一些党政机关甚至利用手中的权利要求司法机关在审判执行过程中偏袒地方产业，导致地方主义盛行，受到行政机关的干涉，致使一些案件严重脱离法律。
（三）文化原因
我国有几千年的历史，中国的传统文化在人们的思想中起到了潜移默化的作用。例如：我国几千年形成的文化在市场规则尚不完备的条件下显得更为活跃与发达，又如“重实体，轻程序“的思想观念在我国十分盛行，以至于成为某些司法工作人员与司法机关在进行司法活动中不独立的借口。司法机关工作人员 长期受上令下从的观念的影响，很难做到独立判案，现实情况往往是审判人员工作受到各种行政因素的制约。
（四）制度原因
1.法院地位的行政性。法院没有自己独立的财政系统而是隶属于统一的财政系统，法院为了自身的发展不得不考虑维护地方的利益，容易导致地方保护主义。
2.司法权在运行过程中受到行政权的干涉，法院一直在为不同时期的中心工作服务，并不是完全服务并且服从于法律。在某些程度上，法院甚至行使了行政机关的职权。
三、司法去行政化的措施与展望
在党的十八届四中全会公报中，明确提出了全面推进依法治国的总目标、重大任务。全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。经过仔细分析，“法治”成为了出现最多的一词，其次就是“依法治国”。从中我们不难发现，大会对于司法去行政化方面有很多构想都具有建设性。
对司法机关的管理体制和司法权力的运行机制的进一步完善，规范司法机关的行为，加强社会公众对司法活动的全程监督，努力做到让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。司法改革得进程，现在不再是理论，经过各地的试点得到了以下的经验：
一是建立执法权相对集中的统一执法体制。让司法权与行政权适当分离，建立司法权独立运行的区域。防止行政机关对司法机关的审判活动加以行政化的领导及管理。
二是完善司法工作人员的分类管理，对法官管理的制度应当与一般公务员有所不同。逐步建立和完善分类管理和身份保障制度，实行法官单独职务序列管理，使法官与行政机关公务员系列渐次分离。法官的选任应当从法官助理中选取考核优秀的，或者通过专业化的考试，从律师、学者等专业的法律人才中公开选拔或调任。 上级司法机关的法官可以考虑主要从下级司法机关中选任。
三是完善对法官选任的条件和程序，坚持党的领导，在符合司法规律的前提下，进一步提高法官的素质，树立终身学习的观念，确保办案法官拥有忠实的政治素养和过硬的专业能力。通过对现有司法办案人员管理制度的改革，努力形成对办案人员“统一提名、分级任免”的管理新格局。其本质目的就是为了打造高素质的司法队伍，从源头有效减少外部干扰，提高司法的公信力。
四是完善案件审理责任制，推行主审法官终身责任追究制。在案件审理过程中，如果适用简易程序审理，应当依法让法官对案件全过程负责。如果案件是适用合议庭方式审理的，主审法官应当承担其应承担的部分，即除去由合议庭共同担责部分之外的部分。这样才能够让主审法官权责一致。
五是建立健全法官的职业保障制度，最大限度地与法官的司法责任相适应。对于法官的职业保障体系应当与一般公务员相区别。司法权是对有争议的事实进行判断以及对于法律的适用进行裁决，这不仅要求参与司法工作的人员具有较高的法律专业素养和良好的司法职业操守，同时还必须具有丰富的司法实践经历和一定的社会阅历。因此，可试行对于优秀法官的退休年龄适当延迟或者对于初任法官的任职年龄适当提高。
六是推动对省以下地方人民法院的人财物管理的相对统一。实现独立的经费的管理，逐渐探索与司法工作人员分类管理相适应的经费分配办法，理顺各级司法工作人员收入分配的格局。对于人员的管理，要实行由法院自己统一提名，各级法院再进行任免的方法。努力减少外部因素对人员任免方面的影响，提高司法机关的公信力，让人民相信司法。对于财物的管理，则将地方司法机关作为省级预算单位，纳入省级财政统一管理，对财产进行收入和支出分开管理。对各类资产进行清查登记，由省级司法机关统一管理。
四、结语
哲学家培根指出“一次不公正的司法判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流而不公的判断则把水源败坏了。”公正是司法最高的价值诉求司法公正是司法制度具有正当权威的基础。正义的基层司法应当具有公正性、效率性、专业性、便利性和权威性等特点。但是，实践中，它能否恰当地解释规则，能否便于公民理解和利用，能否公正、迅速、实效地解决民事纠纷要受到现实生活中多种因素的制约。这其中最主要的因素无外乎行政化的问题。通过对一系列调研数据的分析，我们归纳出基层法院面临的一些问题，讨论了当下中国基层法院行政化的具体表现、成因和弊端，并提出了一些实证化的思路和建议，希望藉此来进一步完善与落实基层法院司法独立的问题，从而更加公正高效的解决人民群众面临的现实问题，以达到通过基层司法实现社会正义之目标。
注释：
[美]马丁·夏皮罗著.张生，李彤译.法院：比较法上和政治学上的分析.中国政法大学出版社.2005.
谭世贵.司法独立问题研究.法律出版社.2003.
刘金娜.中国当代司法行政化研究.华中师范大学.2008.
谭世贵.司法独立问题研究.法律出版社.2003.
关键词 司法行政化 去行政化 司法资源
基金项目：宿迁学院大学生实践创新训练项目——《基层法院如何“去行政化”——以宿迁地区法院资源配置为例》的最终成果。
作者简介：靳高峰、尚露瑶、李雅、黄林，宿迁学院在读本科生。
中图分类號：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-195-03
十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。其中，司法独立原则的确立对于司法公正有着十分重要的意义。司法独立原则是现代法治国家的一项重要原则，是司法公正的根本保障。我国宪法确定了司法与行政地位平等的原则，并且两者在职能和分工上各自独立。但是，现实生活中，司法行政化现象仍然非常严重，司法机关的地位普遍低于行政机关，这对于实现司法公正和司法独立十分不利。
一、我国司法行政化问题的具体表现
（一）法官设置的行政化
笔者分析了宿城区法院各个审判庭的人数、人员性质、以及每位审判人员的工作量。通过表格可以看出，正式的审判人员总数与实际参与审判的人员之间存在数量上的差距，且并不是所有的审判人员都参与实际的审判工作。通过实际的调查发现：
1. 正式的审判人员总数与实际参与审判的人员之间之所以存在数量上的差距是因为法官中有行政人员的存在，在现实的司法实践中必须使法官真正独立，做到法官除了法律没有别的上司。
2.行政案件之所以偏少，不是因为公民没有遇到行政纠纷。相反，随着经济社会的不断发展，政府与人民的关系越来越密切，这就使政府和老百姓之间难免有矛盾和冲突，但是由于长期受中国传统思想的影响，老百姓下意识中还是认为政府管着法院，民告官无异于以卵击石。（见表一、表二）
（二）法院区域及内部设置的行政化
根据调研的数据显示，2013年宿迁市宿城区人民法院的内部机构设置中，审判机构有刑庭、民一庭、民二庭、埠子庭、洋河法庭、开发区庭、执行局、立案庭、行政庭等。除了审判机构外，还设置了审管办、政治处、办公室、监察室、行装科、鉴定科、法警队等行政性质的部门。法院内部包含正式人员和聘用人员，其人员总数为167人，其中审判部门人员为98人，占总人数的59%；行政部门人员为69人，占总人数的41%。
从调研的数据中可以看出，在宿城区人民法院这一司法机构系统内部，除了必需的司法审判部门外，还设置了不少的行政部门。调查结果显示：这些行政部门的设置，对于司法审判部门基础的运行及案件审判的工作展开，有着不可或缺的重要意义。但是，也显示出司法审判机构的浓重行政色彩及司法的非独立性。除了必备的行政部门外，法院设置中存在着行政冗余的现象。某些行政部门人员设置不合理，比如行装科内聘用人员多达28人，总人数为36人，占法院总人数的22%，与其实际工作量不成正比。与此相反，基层法院的案件处理量大，而工作于审判第一线的办案人员却较少，这直接导致人均案件处理量大，办案人员工作负担重，案件审判质量较低。此外，除了常设的行政部门外，部门设置还存在虚设的问题。“班子”这一体系内的部门设置，本身具有较大的灵活性和可操作性，这对于法院法官审判案件的独立性和公正性存在一定隐患。（见表三）
（三）法院与同级行政机关及其领导人关系的行政化
通过分析2013年宿迁市宿城区基层人民法院一审相关情况表可以发现：
1.刑事案件、民事案件、商事案件以及行政案件的撤诉率越来越高。
2.刑事案件、民事案件、商事案件以及行政案件的一审服判息诉率和上诉率越来越低。
这其中的原因有：
第一，在理论上，司法机关在行政诉讼中的法律地位应当是中立的，但是由于司法机关和同级行政机关存在着财政管理关系，因此司法机关在行政诉讼中是不可能真正的实现完全的中立。行政机关在行政诉讼过程中往往会利用自己手中的行政权力，对司法机关施加压力。
第二，行政机关利用自己的权力去胁迫原告申请撤诉，原告出于自己长远利益的考虑，担心在以后的行政管理活动中行政机关加以报复，常常迫于压力而撤诉。这由此损害了原告的合法权益，使原告对依靠诉讼寻求保护失去了信心，严重损害了法院的司法权威。
第三，在司法实践中，地方政府及政府领导人对司法机关的审判活动颐指气使，横加干涉的现象屡见不鲜。 “法院的基本社会逻辑，或可被察觉的合法性，依赖于争议双方就把争议提交第三方解决达成一致。” 对法院正确的定位应是独立进行司法审判活动，解决社会争议的独立机关。
（四）上下级法院之间关系的行政化
1.下级法院无论案件难易与否，多向上级法院请示，汇报，此即所谓“案件请示制度”。它是指下级法院在案件审判过程中，就案件的相关实体或程序问题向上级法院请示，上级法院经研究谈论决定，给予下级法院批复及解答的活动。无论何种形式的请示，其反映的都是司法的行政化色彩，是下级法院就上级法院的批复绝对服从及自愿遵守的具体体现。
2.上级法院“自主介入”、“提审”，主动就案件审判活动给予“建设性的建议及指导”。某些上级法院以监督下级法院的审判工作为由，主动介入下级法院的审判活动，以监督之名行领导之实，行政化倾向明显。
二、成因分析
（一）历史原因 中国是一个有着两千多年悠久历史的文明古国。封建主义思想根深蒂固，在封建社会里司法行政不分的情形广泛存在，行政凌驾于司法之上。表现为以下几个方面：
1.从审判机关来看，封建皇帝集大权于一身，包括立法权、司法权、军事权、行政权。这样势必会造成司法的行政化。
2.从法律思想上看，封建主义思想对于司法独立产生了巨大的影响，由此造成了我国司法不能完全摆脱行政。固有的意识形态导致司法行政化长期存在。
3.中国近现代的社会基础，新中国成立以后高度集权的政治体制，使权利的分工和分化受到严重的限制，政党不分、政法不分的情况日益加重，司法权高度整合在一体化的权利结构之中，进而使司法无法真正脱离行政。
（二）经济原因
1.经济基础决定上层建筑，落后的生产力是司法行政化存在的經济基础。我国目前经济还不发达，国力尚不雄厚，财政仍入不敷出，财政上的经费远远不能满足我国司法现状。在缺乏足够的物质资源保障的情况下导致司法独立举步维艰。
2.我国司法机关的运行势必离不开财政的支撑，司法机关没有独立的财政收支系统，导致司法机关正常的运行受到行政机关的限制，没有经济基础，司法机关很难去行政化，这就导致司法行政化的程度越来越深。
3.为了调动地方经济的发展，一些党政机关甚至利用手中的权利要求司法机关在审判执行过程中偏袒地方产业，导致地方主义盛行，受到行政机关的干涉，致使一些案件严重脱离法律。
（三）文化原因
我国有几千年的历史，中国的传统文化在人们的思想中起到了潜移默化的作用。例如：我国几千年形成的文化在市场规则尚不完备的条件下显得更为活跃与发达，又如“重实体，轻程序“的思想观念在我国十分盛行，以至于成为某些司法工作人员与司法机关在进行司法活动中不独立的借口。司法机关工作人员 长期受上令下从的观念的影响，很难做到独立判案，现实情况往往是审判人员工作受到各种行政因素的制约。
（四）制度原因
1.法院地位的行政性。法院没有自己独立的财政系统而是隶属于统一的财政系统，法院为了自身的发展不得不考虑维护地方的利益，容易导致地方保护主义。
2.司法权在运行过程中受到行政权的干涉，法院一直在为不同时期的中心工作服务，并不是完全服务并且服从于法律。在某些程度上，法院甚至行使了行政机关的职权。
三、司法去行政化的措施与展望
在党的十八届四中全会公报中，明确提出了全面推进依法治国的总目标、重大任务。全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。经过仔细分析，“法治”成为了出现最多的一词，其次就是“依法治国”。从中我们不难发现，大会对于司法去行政化方面有很多构想都具有建设性。
对司法机关的管理体制和司法权力的运行机制的进一步完善，规范司法机关的行为，加强社会公众对司法活动的全程监督，努力做到让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。司法改革得进程，现在不再是理论，经过各地的试点得到了以下的经验：
一是建立执法权相对集中的统一执法体制。让司法权与行政权适当分离，建立司法权独立运行的区域。防止行政机关对司法机关的审判活动加以行政化的领导及管理。
二是完善司法工作人员的分类管理，对法官管理的制度应当与一般公务员有所不同。逐步建立和完善分类管理和身份保障制度，实行法官单独职务序列管理，使法官与行政机关公务员系列渐次分离。法官的选任应当从法官助理中选取考核优秀的，或者通过专业化的考试，从律师、学者等专业的法律人才中公开选拔或调任。 上级司法机关的法官可以考虑主要从下级司法机关中选任。
三是完善对法官选任的条件和程序，坚持党的领导，在符合司法规律的前提下，进一步提高法官的素质，树立终身学习的观念，确保办案法官拥有忠实的政治素养和过硬的专业能力。通过对现有司法办案人员管理制度的改革，努力形成对办案人员“统一提名、分级任免”的管理新格局。其本质目的就是为了打造高素质的司法队伍，从源头有效减少外部干扰，提高司法的公信力。
四是完善案件审理责任制，推行主审法官终身责任追究制。在案件审理过程中，如果适用简易程序审理，应当依法让法官对案件全过程负责。如果案件是适用合议庭方式审理的，主审法官应当承担其应承担的部分，即除去由合议庭共同担责部分之外的部分。这样才能够让主审法官权责一致。
五是建立健全法官的职业保障制度，最大限度地与法官的司法责任相适应。对于法官的职业保障体系应当与一般公务员相区别。司法权是对有争议的事实进行判断以及对于法律的适用进行裁决，这不仅要求参与司法工作的人员具有较高的法律专业素养和良好的司法职业操守，同时还必须具有丰富的司法实践经历和一定的社会阅历。因此，可试行对于优秀法官的退休年龄适当延迟或者对于初任法官的任职年龄适当提高。
六是推动对省以下地方人民法院的人财物管理的相对统一。实现独立的经费的管理，逐渐探索与司法工作人员分类管理相适应的经费分配办法，理顺各级司法工作人员收入分配的格局。对于人员的管理，要实行由法院自己统一提名，各级法院再进行任免的方法。努力减少外部因素对人员任免方面的影响，提高司法机关的公信力，让人民相信司法。对于财物的管理，则将地方司法机关作为省级预算单位，纳入省级财政统一管理，对财产进行收入和支出分开管理。对各类资产进行清查登记，由省级司法机关统一管理。
四、结语
哲学家培根指出“一次不公正的司法判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流而不公的判断则把水源败坏了。”公正是司法最高的价值诉求司法公正是司法制度具有正当权威的基础。正义的基层司法应当具有公正性、效率性、专业性、便利性和权威性等特点。但是，实践中，它能否恰当地解释规则，能否便于公民理解和利用，能否公正、迅速、实效地解决民事纠纷要受到现实生活中多种因素的制约。这其中最主要的因素无外乎行政化的问题。通过对一系列调研数据的分析，我们归纳出基层法院面临的一些问题，讨论了当下中国基层法院行政化的具体表现、成因和弊端，并提出了一些实证化的思路和建议，希望藉此来进一步完善与落实基层法院司法独立的问题，从而更加公正高效的解决人民群众面临的现实问题，以达到通过基层司法实现社会正义之目标。
注释：
[美]马丁·夏皮罗著.张生，李彤译.法院：比较法上和政治学上的分析.中国政法大学出版社.2005.
谭世贵.司法独立问题研究.法律出版社.2003.
刘金娜.中国当代司法行政化研究.华中师范大学.2008.
谭世贵.司法独立问题研究.法律出版社.2003.