论文部分内容阅读
摘要：社会稳定风险评估是社会治理领域的重大制度性创新。但以政府为主导的自审自评的社会稳定风险评估存在的缺陷也不断出现。律师具有一定的专业知识，在解决社会矛盾，化解社会纠纷，维护社会稳定方面具有无可比拟的优势，将律师作为第三方引入参与社会稳定风险评估，有利于实现对政府自审自评的有效监督，降低社会“维稳”的成本，提高政府“维稳”的效率，提高政府决策的科学性。
关键词：社会稳定风险评估；依法行政
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0136-02
作者简介：蒲爱华（1971-），女，汉族，重庆人，本科，四川南充市委党校，讲师，四川锐思邦律师事务所，律师，研究方向：法学。
伴随我国改革步入“深水区”，一些重大事项的强力推进社会风险愈来愈大。未进行科学论证、充分评估导致项目无法推进的相关案例层出不穷。2005年，四川遂宁是全国最先开展社会稳定风险评估的地方，在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》。2005年到2011年六年时间内，全国16个省级部门和28个省市自治区的406个市县派干部到遂宁学习考察。后江苏淮安、上海等地也开展了社会稳定风险评估的试点工作。中央及时肯定并推广了这些在实践中行之有效的做法，要求逐步实现社会稳定风险评估的“全覆盖”。社会稳定风险评估作为一项社会治理领域的重大制度性创新得以全国推广。
一、政府“自评自审”的社会稳定风险评估模式的弊端
近年来，社会稳定风险评估制度的实行让政府在维护社会稳定方面取得了明显作用，但是随着社会不断发生新的变化，公众民主意识的高涨，对政府监督的不断加强，政府自审自评为主导的社会稳定风险评估制度的弊端也逐渐显现出来。
（一）政府“自评自审”的社会稳定风险评估模式具有较强的形式化色彩
社会稳定风险评估在实践中逐渐建立起以政府为主导的“自评自审”模式，实践操作中，具有较强的走形式走过场的色彩。
主要表现在如下几个方面：
一是生搬硬套，以假乱真。对于重大社会项目需要上级进行审批的项目来不及或不想进行严格的风险评估，但是风险评估制度又是必须的情况下，政府往往并没有严格按照既有的风险评估的程序进行评估，而是对既有的模板生搬硬套，照搬照抄，因而缺乏科学性和真实性。
二是避重就轻，“选择性评估”。对于风险评估较为麻烦的重大社会项目“绕路而行”，仅对社会民众关注度较高的项目或者影响政府绩效的重大社会项目进行社会风险评估，从而变相的执行社会稳定风险评估。这种执行的效果使得风险评估成为可有可无的点缀，变相的避开了社会监督和民众的质疑，从而与风险评估的前置性原则背道而驰。
三是利益当头，“选择性适用”。社会稳定风险评估的结果是多变的，政府根据相关的规定做出了一定的社会稳定风险评估，但是因为该评估对政府即将进行的社会项目产生不利的影响，政府就“选择性适用”。对政府“胃口”的、有利的社会稳定风险评估政府就采用，对不利的不加理睬。政府的“选择性适用”造成风险“评估”与“执行”成为两套平行方案，对社会风险评估造成空置。
（二）模糊的风险评估标准造成“规定”与“执行”之间的冲突
目前我国社会稳定风险评估的制度设计多为原则性的指导，对社会风险评估的规定过于原则和模糊，因而造成实践中的“硬伤”，如主体交叉、主体责任缺位、主体委托争议、“风险化解主体纵向错位”等主体问题无法明晰。
过于原则性的规定让执行部门理解不一，处理方式方法比较混乱。以环境保护为例。《环境影响评价法》所称“环境影响评价，是指对规划和建设项目在实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并针对性地提出预防或者减轻不良环境影响的对策，同时进行跟踪监测的方法和制度。”这样的法律规定立法本意在于对环境影响评价的内容主要涉及可持续发展战略等内容，但是现在，环保部要求重大建设项目必须开展社会风险评估，实际上背离了环境评估的技术性。地方行政机关更是偏离了环境影响评价法的立法本意，认为社会稳定风险评估属于环境影响评价制度的重要组成部分，要求在做出环境影响评价的同时做出环境社会风险影响评价，将技术风险评估与社会风险评估的关系混淆。
缺乏统一的评估标准使得实践中的社会稳定风险评估基本处于因人而异、自行其是的状态之中，同一事项不同人员很可能得出不同结论，越是基层越是乱象丛生。在这种情况下，评估者往往是谁给钱就给谁评出相对有利的结论，有些甚至完全被评估费绑架。
（三）政府的考评问责机制造成评估的不易落实
维护社会稳定始终是政府工作的重点内容。目前各地的“稳评”考核工作一般由本地党委“维稳”机构具体负责实施、督导，但是对于地方社会风险维护工作而言，这部分的工作人员的数量和能力都受到一定的限制，因而很难承担对政府维稳效果的监督，从而弱化了社会稳定风险评估应有的价值和意义。各地方出现大量的在行政领导支持下采用内部会议的形式进行自我风险评估，对风险评估的技术性、科学性以及民主性并没有充分的加以体现。内部的自我风险评估造成了政府自上而下的领导式的自我评价，将“社会稳定风险评估”机制架空。而对于一旦发生社会稳定事件，对对象的问责也成为政府社会风险评估考核机制的难题。
二、引入律师作为第三方参与社会稳定风险评估的价值
比较理想的评估机制是建立起多元主体协同评估模式。将具有专业知识的律师从业者引入到社会风险评估机制中，对社会风险从法律角度进行评估和预防，是目前建立多元化社会风险评估机制的重要举措。
（一）律师作为第三方介入风险评估，有利于保持评估结果的独立性与客观性
社会稳定风险评估的主要任务是掌握信息、预判风险，为决策提供参考。律师事务所是独立于政府之外的第三方机构，与政府之间并没有直接的利益相关性，律师对自己以律所名义出具的评估报告的真实合法性要承担法律责任，因而相对于政府自行进行的风险稳定评估而言，具有更强的客观真实性。 律师参与社会稳定风险评估主要通过委托协议介入，律师或者律师团队与政府之间签订委托协议，详细约定政府委托的社会稳定风险评估的事项，明确双方的权利责任以及风险评估的具体事项。然后律师一方展开调查、做出风险预测，确定风险责任，并提出化解风险的措施，并根据合同约定内容协助政府对社会事项进行跟进，例如采用走访、调解等手段以中立的地位对政府与民众之间进行调停。律师作为第三方加入社会风险评估系统中，通过事实调查，还原案件的真实面貌，而非作为政府的喉舌介入，这种超脱的身份对保持评估结论的客观性，对政府的风险进行客观的预判，是必需的。
湖北省宜昌市司法局、市律师协会联合在远安等地试点律师参与社会稳定风险评估工作，对远安市8起强拆案件由律师介入，加以调查，并对该决策进行独立的社会稳定风险评估。律师们通过大量的走访，充分的听取群众的意见，运用专业知识分析强拆可能造成的不稳定因素，根据事实出具风险评估报告，并提交给政府相关部门。政府在充分听取律师的报告之后撤回既有的强拆方案，避免了群体性事件的发生，维护了当地的社会稳定，同时也维护了广大人民的利益，从而凸显了律师在介入社会稳定风险评估中的作用。
（二）律师参与社会稳定风险评估，有利于搭建政府与民众的沟通平台，从源头化解社会矛盾
政策的出台或者政府决策的做出可能代表大多数人的利益，但是也可能会造成对部分人利益的损害，社会风险的评估需要将这种损害减少到最小，从而将潜在的社会风险转变为社会稳定因素。在不断健全社会稳定风险感知的同时，将专业知识、风险评估认证以及专家论证、实地走访等形式结合，做到程序公正和规范，提高评估的科学性和有效性，从而实现由灭火式维稳的“应急管理”向将风险的源头治理、动态治理和全过程治理结合的“综合风险治理”转变。
维持律师社会稳定风险评估的科学性的必要环节是促进公众参与与沟通。公众参与的方式多样，而通过律师走访调查反映民众需求是其中重要的一种。风险评估体系的重要环节是充分听取最广泛民众的意见，反映最广泛民众的需求，审查决策是否适应最广大群众的利益需求，是否能够得到最广大人民群众的理解和支持，对事项实施后可能出现的不稳定因素，特别是对可能引发矛盾所涉及的人员数量、范围作出准确预测，确定与之相对的风险等级；审查其决策是否合乎法律、法规和政策规定，所涉及利益对象和范围是否界定准确，法律依据是否充足，重大项目是否经过严格的审查报批。
近年来，全国各地律师作为第三方介入到社会风险评估中已经成了一种潮流。律师一边深入民众听取呼声，一边将这种呼吁反馈给政府，中立地提出相关的建议与意见，有助于政府与民众之间的良性沟通，及时化解剑拔弩张的民众与政府之间的关系，从而从源头化解社会危机，维护社会稳定。
（三）律师参与社会稳定风险评估，有利于保持评估结果的专业性
目前各单位的评估人员乱象横生，评估人员包括咨询公司、维稳办工作人员、单位纪检组长、办公室主任，甚至包括一些实习大学生、临时借调人员等，似乎没有任何门槛和资格限制，关在办公室，“复制”加“粘贴”就行了，似乎人人都可从事社会稳定风险评估工作。这显然抹杀了社会稳定风险评估的专业性与严肃性。
第三方评估是社会稳定风险评估的必然方向。专业性是选择第三方的重要原因。律师长期从事法律服务工作，律师队伍中有多人担任各级政府法律顾问，直接参与政府重大决策的前期论证和地方法规的调研出台，完全有能力和条件参与重大决策事项的社会稳定风险评估。社会稳定风险评估主要围绕合法性、合理性、可行性、可控性四个方面进行评估，律师的专业素养及其社会经验与专业的咨询公司相比更有优势，比起党政部门更不用说了。
（四）律师参与社会稳定风险评估，有利于推进法治政府建设
2014年，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”该规定进一步明确了社会风险评估的重要性，社会稳定风险评估成为重大行政决策必经的法定程序之一。
政府自评自审模式下的社会风险评估机制混淆了政府的“运动员”与“裁判员”两者的角色和身份，社会风险被空置，仅仅保留形式，而不能解决问题，化解矛盾。律师参与社会稳定的评估工作，通过事实的调查与法律的分析，发现决策前的法律障碍，为政府决策的合法性进行事前审查，有利于推进法治政府的建设，有利于实现决策的合法与科学。
[参考文献]
[1]朱正威.健全社会稳定风险评估机制[N].光明日报，2013-10-8.
[2]刘泽照，朱正威.掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思[J].政治学研究，2015（4）.
[3]刘泽照，朱正威.中国社会稳定风险评估实践框架及关键着力点[J].西南大学学报（社会科学版），2014（5）.
[4]于立深，刘东霞.论社会稳定风险评估制度的行政自制功能[J].东北大学学报，2015.7.
[5]朱正威，黄杰.重大工程项目社会稳定风险的新态势与治理策略[N].光明日报，2014-5-21.
[6]姚宏科.社会稳定风险评估工作的问题及对策探析[EB/OL].陕西政法网，2016-3-1.
关键词：社会稳定风险评估；依法行政
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0136-02
作者简介：蒲爱华（1971-），女，汉族，重庆人，本科，四川南充市委党校，讲师，四川锐思邦律师事务所，律师，研究方向：法学。
伴随我国改革步入“深水区”，一些重大事项的强力推进社会风险愈来愈大。未进行科学论证、充分评估导致项目无法推进的相关案例层出不穷。2005年，四川遂宁是全国最先开展社会稳定风险评估的地方，在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》。2005年到2011年六年时间内，全国16个省级部门和28个省市自治区的406个市县派干部到遂宁学习考察。后江苏淮安、上海等地也开展了社会稳定风险评估的试点工作。中央及时肯定并推广了这些在实践中行之有效的做法，要求逐步实现社会稳定风险评估的“全覆盖”。社会稳定风险评估作为一项社会治理领域的重大制度性创新得以全国推广。
一、政府“自评自审”的社会稳定风险评估模式的弊端
近年来，社会稳定风险评估制度的实行让政府在维护社会稳定方面取得了明显作用，但是随着社会不断发生新的变化，公众民主意识的高涨，对政府监督的不断加强，政府自审自评为主导的社会稳定风险评估制度的弊端也逐渐显现出来。
（一）政府“自评自审”的社会稳定风险评估模式具有较强的形式化色彩
社会稳定风险评估在实践中逐渐建立起以政府为主导的“自评自审”模式，实践操作中，具有较强的走形式走过场的色彩。
主要表现在如下几个方面：
一是生搬硬套，以假乱真。对于重大社会项目需要上级进行审批的项目来不及或不想进行严格的风险评估，但是风险评估制度又是必须的情况下，政府往往并没有严格按照既有的风险评估的程序进行评估，而是对既有的模板生搬硬套，照搬照抄，因而缺乏科学性和真实性。
二是避重就轻，“选择性评估”。对于风险评估较为麻烦的重大社会项目“绕路而行”，仅对社会民众关注度较高的项目或者影响政府绩效的重大社会项目进行社会风险评估，从而变相的执行社会稳定风险评估。这种执行的效果使得风险评估成为可有可无的点缀，变相的避开了社会监督和民众的质疑，从而与风险评估的前置性原则背道而驰。
三是利益当头，“选择性适用”。社会稳定风险评估的结果是多变的，政府根据相关的规定做出了一定的社会稳定风险评估，但是因为该评估对政府即将进行的社会项目产生不利的影响，政府就“选择性适用”。对政府“胃口”的、有利的社会稳定风险评估政府就采用，对不利的不加理睬。政府的“选择性适用”造成风险“评估”与“执行”成为两套平行方案，对社会风险评估造成空置。
（二）模糊的风险评估标准造成“规定”与“执行”之间的冲突
目前我国社会稳定风险评估的制度设计多为原则性的指导，对社会风险评估的规定过于原则和模糊，因而造成实践中的“硬伤”，如主体交叉、主体责任缺位、主体委托争议、“风险化解主体纵向错位”等主体问题无法明晰。
过于原则性的规定让执行部门理解不一，处理方式方法比较混乱。以环境保护为例。《环境影响评价法》所称“环境影响评价，是指对规划和建设项目在实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并针对性地提出预防或者减轻不良环境影响的对策，同时进行跟踪监测的方法和制度。”这样的法律规定立法本意在于对环境影响评价的内容主要涉及可持续发展战略等内容，但是现在，环保部要求重大建设项目必须开展社会风险评估，实际上背离了环境评估的技术性。地方行政机关更是偏离了环境影响评价法的立法本意，认为社会稳定风险评估属于环境影响评价制度的重要组成部分，要求在做出环境影响评价的同时做出环境社会风险影响评价，将技术风险评估与社会风险评估的关系混淆。
缺乏统一的评估标准使得实践中的社会稳定风险评估基本处于因人而异、自行其是的状态之中，同一事项不同人员很可能得出不同结论，越是基层越是乱象丛生。在这种情况下，评估者往往是谁给钱就给谁评出相对有利的结论，有些甚至完全被评估费绑架。
（三）政府的考评问责机制造成评估的不易落实
维护社会稳定始终是政府工作的重点内容。目前各地的“稳评”考核工作一般由本地党委“维稳”机构具体负责实施、督导，但是对于地方社会风险维护工作而言，这部分的工作人员的数量和能力都受到一定的限制，因而很难承担对政府维稳效果的监督，从而弱化了社会稳定风险评估应有的价值和意义。各地方出现大量的在行政领导支持下采用内部会议的形式进行自我风险评估，对风险评估的技术性、科学性以及民主性并没有充分的加以体现。内部的自我风险评估造成了政府自上而下的领导式的自我评价，将“社会稳定风险评估”机制架空。而对于一旦发生社会稳定事件，对对象的问责也成为政府社会风险评估考核机制的难题。
二、引入律师作为第三方参与社会稳定风险评估的价值
比较理想的评估机制是建立起多元主体协同评估模式。将具有专业知识的律师从业者引入到社会风险评估机制中，对社会风险从法律角度进行评估和预防，是目前建立多元化社会风险评估机制的重要举措。
（一）律师作为第三方介入风险评估，有利于保持评估结果的独立性与客观性
社会稳定风险评估的主要任务是掌握信息、预判风险，为决策提供参考。律师事务所是独立于政府之外的第三方机构，与政府之间并没有直接的利益相关性，律师对自己以律所名义出具的评估报告的真实合法性要承担法律责任，因而相对于政府自行进行的风险稳定评估而言，具有更强的客观真实性。 律师参与社会稳定风险评估主要通过委托协议介入，律师或者律师团队与政府之间签订委托协议，详细约定政府委托的社会稳定风险评估的事项，明确双方的权利责任以及风险评估的具体事项。然后律师一方展开调查、做出风险预测，确定风险责任，并提出化解风险的措施，并根据合同约定内容协助政府对社会事项进行跟进，例如采用走访、调解等手段以中立的地位对政府与民众之间进行调停。律师作为第三方加入社会风险评估系统中，通过事实调查，还原案件的真实面貌，而非作为政府的喉舌介入，这种超脱的身份对保持评估结论的客观性，对政府的风险进行客观的预判，是必需的。
湖北省宜昌市司法局、市律师协会联合在远安等地试点律师参与社会稳定风险评估工作，对远安市8起强拆案件由律师介入，加以调查，并对该决策进行独立的社会稳定风险评估。律师们通过大量的走访，充分的听取群众的意见，运用专业知识分析强拆可能造成的不稳定因素，根据事实出具风险评估报告，并提交给政府相关部门。政府在充分听取律师的报告之后撤回既有的强拆方案，避免了群体性事件的发生，维护了当地的社会稳定，同时也维护了广大人民的利益，从而凸显了律师在介入社会稳定风险评估中的作用。
（二）律师参与社会稳定风险评估，有利于搭建政府与民众的沟通平台，从源头化解社会矛盾
政策的出台或者政府决策的做出可能代表大多数人的利益，但是也可能会造成对部分人利益的损害，社会风险的评估需要将这种损害减少到最小，从而将潜在的社会风险转变为社会稳定因素。在不断健全社会稳定风险感知的同时，将专业知识、风险评估认证以及专家论证、实地走访等形式结合，做到程序公正和规范，提高评估的科学性和有效性，从而实现由灭火式维稳的“应急管理”向将风险的源头治理、动态治理和全过程治理结合的“综合风险治理”转变。
维持律师社会稳定风险评估的科学性的必要环节是促进公众参与与沟通。公众参与的方式多样，而通过律师走访调查反映民众需求是其中重要的一种。风险评估体系的重要环节是充分听取最广泛民众的意见，反映最广泛民众的需求，审查决策是否适应最广大群众的利益需求，是否能够得到最广大人民群众的理解和支持，对事项实施后可能出现的不稳定因素，特别是对可能引发矛盾所涉及的人员数量、范围作出准确预测，确定与之相对的风险等级；审查其决策是否合乎法律、法规和政策规定，所涉及利益对象和范围是否界定准确，法律依据是否充足，重大项目是否经过严格的审查报批。
近年来，全国各地律师作为第三方介入到社会风险评估中已经成了一种潮流。律师一边深入民众听取呼声，一边将这种呼吁反馈给政府，中立地提出相关的建议与意见，有助于政府与民众之间的良性沟通，及时化解剑拔弩张的民众与政府之间的关系，从而从源头化解社会危机，维护社会稳定。
（三）律师参与社会稳定风险评估，有利于保持评估结果的专业性
目前各单位的评估人员乱象横生，评估人员包括咨询公司、维稳办工作人员、单位纪检组长、办公室主任，甚至包括一些实习大学生、临时借调人员等，似乎没有任何门槛和资格限制，关在办公室，“复制”加“粘贴”就行了，似乎人人都可从事社会稳定风险评估工作。这显然抹杀了社会稳定风险评估的专业性与严肃性。
第三方评估是社会稳定风险评估的必然方向。专业性是选择第三方的重要原因。律师长期从事法律服务工作，律师队伍中有多人担任各级政府法律顾问，直接参与政府重大决策的前期论证和地方法规的调研出台，完全有能力和条件参与重大决策事项的社会稳定风险评估。社会稳定风险评估主要围绕合法性、合理性、可行性、可控性四个方面进行评估，律师的专业素养及其社会经验与专业的咨询公司相比更有优势，比起党政部门更不用说了。
（四）律师参与社会稳定风险评估，有利于推进法治政府建设
2014年，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”该规定进一步明确了社会风险评估的重要性，社会稳定风险评估成为重大行政决策必经的法定程序之一。
政府自评自审模式下的社会风险评估机制混淆了政府的“运动员”与“裁判员”两者的角色和身份，社会风险被空置，仅仅保留形式，而不能解决问题，化解矛盾。律师参与社会稳定的评估工作，通过事实的调查与法律的分析，发现决策前的法律障碍，为政府决策的合法性进行事前审查，有利于推进法治政府的建设，有利于实现决策的合法与科学。
[参考文献]
[1]朱正威.健全社会稳定风险评估机制[N].光明日报，2013-10-8.
[2]刘泽照，朱正威.掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思[J].政治学研究，2015（4）.
[3]刘泽照，朱正威.中国社会稳定风险评估实践框架及关键着力点[J].西南大学学报（社会科学版），2014（5）.
[4]于立深，刘东霞.论社会稳定风险评估制度的行政自制功能[J].东北大学学报，2015.7.
[5]朱正威，黄杰.重大工程项目社会稳定风险的新态势与治理策略[N].光明日报，2014-5-21.
[6]姚宏科.社会稳定风险评估工作的问题及对策探析[EB/OL].陕西政法网，2016-3-1.