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中晚唐宦官专权最重要的政务工具是敕牒。由于其"承敕而牒"的文书特性,使得皇帝身边的近侍宦官也可以直接承敕而牒诸使,并且其承敕的内容由慰谕一类的小事逐渐拓展至行政事务,开始瓜分中书门下的政令颁行权。与此相应,宦官集团发展出了庞大的内诸使司群体,以便承敕操控行政事务。二者相配合,严重破坏了中晚唐正常的行政体制尤其是中枢体制。