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摘 要：在大多数经济体中，银行一直是最主要的金融中介。近年来，不断发展的金融市场和不断出现的风险使银行业监管面临新的挑战。根据对制约银行业监管有效性的因素分析，寻求提高监管效能的路径，其目的是实现确保银行体系安全和稳健运行，加快银行业监管专业化和国际化进程。
关键词：银行业监管；有效性；金融风险； 外部环境
中图分类号：F812．2 文献标识码：A
Research On the Regulatory Effectiveness of Chinese Banking Industry
TANG Xiu-qin,QI Zhong-ying
(School of Management Science and Engineering,Harbin Institute of Technology,Harbin 150001,China)
Abstract:Banking is the most important financial media in most economic units. In recent years, banking regulation is facing new challenges with the continuous development of financial market and risks. The paper designs the route of improving regulatory effectiveness based on the analysis of factors affecting banking regulatory effectiveness, in order to ensure the safety and sound operation of banking industry, and speed up the process of banking specialization and internationalization.
Key words:banking regulation; effectiveness; financial risk; external environment
收稿日期：2007-04-03
作者简介：唐秀琴（1970-），女，黑龙江牡丹江人，哈尔滨工业大学管理科学与工程在站博士后。研究方向：金融；齐中英（1957-），男，哈尔滨工业大学管理科学与工程学院副院长，博士生导师。研究方向：管理工程与科学。
基金项目：黑龙江省博士后基金资助项目《东北地区银行业监管有效性研究》的阶段性成果。
当前，加强银行业监管已成为各国政府和金融管理当局的共识。银行业监管的关键在于有效性如何。有效监管能适应经济环境的变化，准确识别和度量风险，及时采取措施应对，真正起到防范和化解金融风险的作用。目前，我国的银行业监管正处于由合规性监管向风险性监管过渡期，但银行业监管有效性还较低，全面提升银行业监管的有效性，实现银行监管的规范化与现代化任重路远。
一、 银行业监管有效性的一般概念和生成机理
银行业监管是一把“双刃剑”，一方面有利于减少银行体系的风险，另一方面也会给银行业的运营带来成本。监管成本是指在实施银行监管过程中产生的直接资源成本和间接效率损失；收益是维护金融体系的安全和稳定，增强公众信心，从而促进银行业健康发展，通常计量为不实施监管可能带来的损失。银行业监管的有效性就是达成银行业监管目标的成本与收益的比较。可以理解为用最小的监管成本实现预定的金融监管目标，或用现有的资源获得最大的监管效应。如果监管不当或者监管过度，监管成本很可能超过监管的收益，从而破坏银行业的竞争力，降低银行体系的效率，阻碍其发展。
在既定的理论假设下，实现既定监管目标所需要资源的多少和成本高低是可以通过不同的方式进行考察与计量的。但在实践中，监管成本与收益的比较是困难的。目前国际通用的衡量银行监管有效性的标准是巴塞尔协议委员会于1997年9月制定的《有效银行监管核心原则》，该原则于2006年10月进行了修订。《核心原则》是在总结各国监管经验的基础上，对银行监管最佳做法的概括，涵盖了银行从市场准入到退出的全过程，为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴，也为国际金融界评价银行监管体制的有效性提供了准绳。
银行有效监管最核心的问题是资本监管。为进一步提高银行资本监管的有效性，2004年6月，巴塞尔协议委员会在修订《1988年资本协议》的基础上，颁布了《新资本协议》，并于2006年底开始实施。该协议集中反映了近年来国际化大银行风险管理技术进步的最新成果，全面总结了发达国家资本监管的成功经验。虽然广大发展中国家的商业银行还不具备执行《新资本协议》的条件，但应参照《新资本协议》的要求，完善资本监管制度，不断提高银行监管有效性。
二、制约我国银行监管有效性的主要因素
由于受外部环境、银行业整体发展水平等因素制约，对照《有效银行监管核心原则》和《新资本协议》，我国银行业监管有效性还存在一定的差距和不足。
（一）银行业监管的外部环境有待进一步改善
良好的银行业监管的外部环境是有效监管的前提条件。外部环境包括稳健和可持续的宏观经济政策、发达的公共政策基础设施、高效解决银行问题的程序和提供适当系统性保护的机制等。尽管这些前提条件远非监管当局所能左右，但这些方面的缺陷却会削弱监管部门有效实施监管的能力。当前，我国银行业监管外部环境缺陷表现在：由于我国经济处于体制转轨时期，内部经济结构不合理，银行业的改革与经济金融领域其他方面的改革不能完全相协调，影响了银行体系商业化的实现以及资产质量的提高。社会信用环境不佳，企业逃废银行债务行为较多，社会征信体系没有建立起来，商业法律体系及司法体系不健全，对债权人权益保护不够。
（二）银行业监管体系的整体功能没有得到发挥
银行业监管是一个比较复杂的系统工程，它涉及银行业监管体系的构成及各组成部分的分工、目标安排和协调运行等问题。根据国际最新金融监管理念，对银行业监管体系组成部分的地位确定如下：政府监管组织体系是银行业监管体系的中心，金融企业内部控制和行业自律组织是主体，市场约束体系、社会中介机构审计评级和部分国外监管机构是有效补充。
目前，我国银行业监管体系还存在以下问题：（1）金融企业内部控制薄弱，公司治理结构没有真正建立起来，风险控制系统不健全；（2）行业自律组织建设和自律手段运用不足，难以发挥其规范同业经营行为等作用；（3）由于银行对社会的信息公开程度有限，存款人和投资者对银行的经营行为不能进行有效监督，市场约束较弱，不利于发挥市场约束机制对银行监管的补充作用；（4）外部审计师的专业水平、职业道德与要求存在较大差距，社会中介尚未发挥独立的监督作用；（5）银行监管部门与境外银行监管当局的合作与信息交流的范围、深度有限，影响实施有效的跨境监管。
（三）混业经营趋势下的分业监管体制导致监管重叠与监管缺位并存
随着国际金融市场一体化进程的加快，金融创新不断涌现，以美国《金融现代法》为标志，全球金融业逐步由分业经营走向混业经营，我国金融业也出现混业经营的趋势，具体表现在银证通、银行代理保险业务、金融控股公司的试点等。银监会成立后，形成了我国银行、证券和保险分业监管体制。在这种监管方式下，当不同金融机构业务日益交叉时，一项新的业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务。如银证通、银行代理保险等业务，银行业监管是检查中间业务，保险业检查银行保险业务，这样既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。
（四）银行监管法规框架存在较大缺陷
法律是调整社会关系的最高行为规范，各类社会主体的任何活动都必须纳入法律的框架之内。有效的银行监管在确保建立现代金融体系、现代金融制度和良好的金融秩序的过程中，必须要有一个既符合国情又同国际惯例接轨的银行监管法律体系的支持。发达国家金融体系走向成熟也经历了一个较为漫长的立法完善过程。在我国还没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定缺乏及时性、连续性和一致性。如：银行监管机构对部分监管对象的监管工作处于无法可依的状态。金融监管的法律法规之间还存在不协调，给具体的监管工作带来了一定的困难。
（五）银行业监管部门的监管手段和方法还不适应形势发展的需要
发达国家经验表明，政府监管机构监管手段和方式的科学、先进与否很大程度上决定了银行监管的成本和效果。与国际发达国家和地区相比，我国银行业监管手段和方法尤其是持续银行监管手段还存在一定差距：（1）现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性、规范性和有效性；（2）非现场监测的预警性和可靠性还有待加强。
（六）监管人员素质影响了整体监管水平的提高
一支高素质的监管干部队伍，是适应银行监管国际化要求与提高银行监管有效性的关键。目前，我国银行业监管从业人员的综合素质总体不高，对风险的识别，判断不够，还不能完全掌握和执行全面风险监管的理念和监管方法。监管人员在专业和诚信方面没有树立足够的权威。在现有人才的使用方面，由于没有建立有效的激励机制等原因，人才资源的高效配置还有相当大的差距。
三、加强银行业监管有效性路径选择
（一）改善银行业监管外部环境
银行业监管有效性不足的外部原因，单靠监管部门的自身力量是难以消除的，需要政府统筹规划，协调各部门来解决。银行业健康稳定发展与经济金融领域其他方面的改革密切相关，不能孤立进行。同时，银行业监管部门实施监管必须考虑监管的节奏和速度，要考虑我国的国情，与企业发展步伐相协调，同时争取公众的支持和帮助。要营造一个良好的外部宏观环境，包括会计、法律、税制等方面，培养良好的信用文化。
（二）建立并完善科学的银行业监管体系
科学的银行业监管体系应体现均衡性，即监管体系的各组成部门的规模、能力、机构数量等维持在一个相对合理的水平，并能够依据相关的监管法规，对被监管对象实施金融监督和管理行为。加强银行业金融机构内部控制，发挥银行内部控制金融监管第一支柱作用。积极采取措施加强行业自律组织建设，使其真正成为加强行业自律、维护公平竞争的监督体系，成为金融同业间交流、合作的平台，成为金融业经营者与政府沟通的桥梁纽带。建立有效的市场约束机制，发挥外部中介机构的作用。可以参照国外的先进做法与收费制度，要求各金融机构聘请经中央银行认可的社会审计、会计机构，定期审查金融机构的账务记录、财务决算和内部控制系统等，并在此基础上尽可能地向公众直接报告重要信息，从而强化市场约束与社会监管的力量。
（三）加强金融监管的协调与合作
加强与其他国家或地区银行监管机构的协调与合作，共同实施有效的跨境监管。建立和完善国内财政、中央银行、金融监管机构之间的信息共享和协调合作机制，提高监管效率，共同维护金融稳定。加强不同金融监管机构之间的合作，必须建立和完善监管联席制度与风险联合处置机制，避免监管真空和监管重叠现象。建立和完善监管部门内部工作协调机制，通过强化监管的组织领导和系统化管理，明确各级机构和内部各职能部门、各监管岗位的职责，完善工作协调机制，保证监管系统的高效运行。
（四）不断完善金融监管运作机制
完善监管制度和法规体系，系统规划银行监管的法规框架，进一步提高立法质量和水平，加大执法力度。要充分运用现代信息技术手段，不断完善非现场监管系统。借鉴先进国家的监管评价体系，对中资和外资商业银行法人的风险进行全面、客观的评价。促使商业银行有更多的责任和内在压力，主动去改善自身的风险管理能力，提高竞争能力和盈利能力。正确处理监管与创新、监管与促进地方经济发展的关系，保证银行业的效率和稳定。
（五）加快建设一支高素质的监管队伍
要通过制定科学的人力资源开发和利用计划，探索建立多途径的人才培养机制，提高监管队伍素质。建立和完善适合银行监管工作特点的选贤任能机制和人力资源合理配置机制。同时要注意从体制、机制、制度和管理上预防滥用监管权利等腐败问题。
参考文献：
［1］ 武剑.内部评级理论、方法与实务［M］．北京：中国金融出版社，2005.
［2］ 吴志攀译.金融监管［M］．北京：中国政法大学出版社，2003.
［3］ 石磊,王永钦译.银行监管［M］．上海：复旦出版社，2002.
（责任编辑：石树文）
关键词：银行业监管；有效性；金融风险； 外部环境
中图分类号：F812．2 文献标识码：A
Research On the Regulatory Effectiveness of Chinese Banking Industry
TANG Xiu-qin,QI Zhong-ying
(School of Management Science and Engineering,Harbin Institute of Technology,Harbin 150001,China)
Abstract:Banking is the most important financial media in most economic units. In recent years, banking regulation is facing new challenges with the continuous development of financial market and risks. The paper designs the route of improving regulatory effectiveness based on the analysis of factors affecting banking regulatory effectiveness, in order to ensure the safety and sound operation of banking industry, and speed up the process of banking specialization and internationalization.
Key words:banking regulation; effectiveness; financial risk; external environment
收稿日期：2007-04-03
作者简介：唐秀琴（1970-），女，黑龙江牡丹江人，哈尔滨工业大学管理科学与工程在站博士后。研究方向：金融；齐中英（1957-），男，哈尔滨工业大学管理科学与工程学院副院长，博士生导师。研究方向：管理工程与科学。
基金项目：黑龙江省博士后基金资助项目《东北地区银行业监管有效性研究》的阶段性成果。
当前，加强银行业监管已成为各国政府和金融管理当局的共识。银行业监管的关键在于有效性如何。有效监管能适应经济环境的变化，准确识别和度量风险，及时采取措施应对，真正起到防范和化解金融风险的作用。目前，我国的银行业监管正处于由合规性监管向风险性监管过渡期，但银行业监管有效性还较低，全面提升银行业监管的有效性，实现银行监管的规范化与现代化任重路远。
一、 银行业监管有效性的一般概念和生成机理
银行业监管是一把“双刃剑”，一方面有利于减少银行体系的风险，另一方面也会给银行业的运营带来成本。监管成本是指在实施银行监管过程中产生的直接资源成本和间接效率损失；收益是维护金融体系的安全和稳定，增强公众信心，从而促进银行业健康发展，通常计量为不实施监管可能带来的损失。银行业监管的有效性就是达成银行业监管目标的成本与收益的比较。可以理解为用最小的监管成本实现预定的金融监管目标，或用现有的资源获得最大的监管效应。如果监管不当或者监管过度，监管成本很可能超过监管的收益，从而破坏银行业的竞争力，降低银行体系的效率，阻碍其发展。
在既定的理论假设下，实现既定监管目标所需要资源的多少和成本高低是可以通过不同的方式进行考察与计量的。但在实践中，监管成本与收益的比较是困难的。目前国际通用的衡量银行监管有效性的标准是巴塞尔协议委员会于1997年9月制定的《有效银行监管核心原则》，该原则于2006年10月进行了修订。《核心原则》是在总结各国监管经验的基础上，对银行监管最佳做法的概括，涵盖了银行从市场准入到退出的全过程，为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴，也为国际金融界评价银行监管体制的有效性提供了准绳。
银行有效监管最核心的问题是资本监管。为进一步提高银行资本监管的有效性，2004年6月，巴塞尔协议委员会在修订《1988年资本协议》的基础上，颁布了《新资本协议》，并于2006年底开始实施。该协议集中反映了近年来国际化大银行风险管理技术进步的最新成果，全面总结了发达国家资本监管的成功经验。虽然广大发展中国家的商业银行还不具备执行《新资本协议》的条件，但应参照《新资本协议》的要求，完善资本监管制度，不断提高银行监管有效性。
二、制约我国银行监管有效性的主要因素
由于受外部环境、银行业整体发展水平等因素制约，对照《有效银行监管核心原则》和《新资本协议》，我国银行业监管有效性还存在一定的差距和不足。
（一）银行业监管的外部环境有待进一步改善
良好的银行业监管的外部环境是有效监管的前提条件。外部环境包括稳健和可持续的宏观经济政策、发达的公共政策基础设施、高效解决银行问题的程序和提供适当系统性保护的机制等。尽管这些前提条件远非监管当局所能左右，但这些方面的缺陷却会削弱监管部门有效实施监管的能力。当前，我国银行业监管外部环境缺陷表现在：由于我国经济处于体制转轨时期，内部经济结构不合理，银行业的改革与经济金融领域其他方面的改革不能完全相协调，影响了银行体系商业化的实现以及资产质量的提高。社会信用环境不佳，企业逃废银行债务行为较多，社会征信体系没有建立起来，商业法律体系及司法体系不健全，对债权人权益保护不够。
（二）银行业监管体系的整体功能没有得到发挥
银行业监管是一个比较复杂的系统工程，它涉及银行业监管体系的构成及各组成部分的分工、目标安排和协调运行等问题。根据国际最新金融监管理念，对银行业监管体系组成部分的地位确定如下：政府监管组织体系是银行业监管体系的中心，金融企业内部控制和行业自律组织是主体，市场约束体系、社会中介机构审计评级和部分国外监管机构是有效补充。
目前，我国银行业监管体系还存在以下问题：（1）金融企业内部控制薄弱，公司治理结构没有真正建立起来，风险控制系统不健全；（2）行业自律组织建设和自律手段运用不足，难以发挥其规范同业经营行为等作用；（3）由于银行对社会的信息公开程度有限，存款人和投资者对银行的经营行为不能进行有效监督，市场约束较弱，不利于发挥市场约束机制对银行监管的补充作用；（4）外部审计师的专业水平、职业道德与要求存在较大差距，社会中介尚未发挥独立的监督作用；（5）银行监管部门与境外银行监管当局的合作与信息交流的范围、深度有限，影响实施有效的跨境监管。
（三）混业经营趋势下的分业监管体制导致监管重叠与监管缺位并存
随着国际金融市场一体化进程的加快，金融创新不断涌现，以美国《金融现代法》为标志，全球金融业逐步由分业经营走向混业经营，我国金融业也出现混业经营的趋势，具体表现在银证通、银行代理保险业务、金融控股公司的试点等。银监会成立后，形成了我国银行、证券和保险分业监管体制。在这种监管方式下，当不同金融机构业务日益交叉时，一项新的业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务。如银证通、银行代理保险等业务，银行业监管是检查中间业务，保险业检查银行保险业务，这样既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。
（四）银行监管法规框架存在较大缺陷
法律是调整社会关系的最高行为规范，各类社会主体的任何活动都必须纳入法律的框架之内。有效的银行监管在确保建立现代金融体系、现代金融制度和良好的金融秩序的过程中，必须要有一个既符合国情又同国际惯例接轨的银行监管法律体系的支持。发达国家金融体系走向成熟也经历了一个较为漫长的立法完善过程。在我国还没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定缺乏及时性、连续性和一致性。如：银行监管机构对部分监管对象的监管工作处于无法可依的状态。金融监管的法律法规之间还存在不协调，给具体的监管工作带来了一定的困难。
（五）银行业监管部门的监管手段和方法还不适应形势发展的需要
发达国家经验表明，政府监管机构监管手段和方式的科学、先进与否很大程度上决定了银行监管的成本和效果。与国际发达国家和地区相比，我国银行业监管手段和方法尤其是持续银行监管手段还存在一定差距：（1）现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性、规范性和有效性；（2）非现场监测的预警性和可靠性还有待加强。
（六）监管人员素质影响了整体监管水平的提高
一支高素质的监管干部队伍，是适应银行监管国际化要求与提高银行监管有效性的关键。目前，我国银行业监管从业人员的综合素质总体不高，对风险的识别，判断不够，还不能完全掌握和执行全面风险监管的理念和监管方法。监管人员在专业和诚信方面没有树立足够的权威。在现有人才的使用方面，由于没有建立有效的激励机制等原因，人才资源的高效配置还有相当大的差距。
三、加强银行业监管有效性路径选择
（一）改善银行业监管外部环境
银行业监管有效性不足的外部原因，单靠监管部门的自身力量是难以消除的，需要政府统筹规划，协调各部门来解决。银行业健康稳定发展与经济金融领域其他方面的改革密切相关，不能孤立进行。同时，银行业监管部门实施监管必须考虑监管的节奏和速度，要考虑我国的国情，与企业发展步伐相协调，同时争取公众的支持和帮助。要营造一个良好的外部宏观环境，包括会计、法律、税制等方面，培养良好的信用文化。
（二）建立并完善科学的银行业监管体系
科学的银行业监管体系应体现均衡性，即监管体系的各组成部门的规模、能力、机构数量等维持在一个相对合理的水平，并能够依据相关的监管法规，对被监管对象实施金融监督和管理行为。加强银行业金融机构内部控制，发挥银行内部控制金融监管第一支柱作用。积极采取措施加强行业自律组织建设，使其真正成为加强行业自律、维护公平竞争的监督体系，成为金融同业间交流、合作的平台，成为金融业经营者与政府沟通的桥梁纽带。建立有效的市场约束机制，发挥外部中介机构的作用。可以参照国外的先进做法与收费制度，要求各金融机构聘请经中央银行认可的社会审计、会计机构，定期审查金融机构的账务记录、财务决算和内部控制系统等，并在此基础上尽可能地向公众直接报告重要信息，从而强化市场约束与社会监管的力量。
（三）加强金融监管的协调与合作
加强与其他国家或地区银行监管机构的协调与合作，共同实施有效的跨境监管。建立和完善国内财政、中央银行、金融监管机构之间的信息共享和协调合作机制，提高监管效率，共同维护金融稳定。加强不同金融监管机构之间的合作，必须建立和完善监管联席制度与风险联合处置机制，避免监管真空和监管重叠现象。建立和完善监管部门内部工作协调机制，通过强化监管的组织领导和系统化管理，明确各级机构和内部各职能部门、各监管岗位的职责，完善工作协调机制，保证监管系统的高效运行。
（四）不断完善金融监管运作机制
完善监管制度和法规体系，系统规划银行监管的法规框架，进一步提高立法质量和水平，加大执法力度。要充分运用现代信息技术手段，不断完善非现场监管系统。借鉴先进国家的监管评价体系，对中资和外资商业银行法人的风险进行全面、客观的评价。促使商业银行有更多的责任和内在压力，主动去改善自身的风险管理能力，提高竞争能力和盈利能力。正确处理监管与创新、监管与促进地方经济发展的关系，保证银行业的效率和稳定。
（五）加快建设一支高素质的监管队伍
要通过制定科学的人力资源开发和利用计划，探索建立多途径的人才培养机制，提高监管队伍素质。建立和完善适合银行监管工作特点的选贤任能机制和人力资源合理配置机制。同时要注意从体制、机制、制度和管理上预防滥用监管权利等腐败问题。
参考文献：
［1］ 武剑.内部评级理论、方法与实务［M］．北京：中国金融出版社，2005.
［2］ 吴志攀译.金融监管［M］．北京：中国政法大学出版社，2003.
［3］ 石磊,王永钦译.银行监管［M］．上海：复旦出版社，2002.
（责任编辑：石树文）